建设工程超概算的原因和控制措施探讨

朱海翔

（陕西省政府投资评审中心，陕西 西安 710016）

前言

建设工程出现超概算现象，不仅会影响项目单位的投资计划，甚至会由于投资失去控制而对项目单位应有的投资收益、投资的期望回收期限等产生不良影响。加强对超概算现象的控制，则能够提升概算的准确性，尽量降低超概算的范围，减少超概算的不良影响，最大限度保证项目单位取得应有的投资收益，使其能够在期望回收期限内收回投资成本。简单来说，就是要深入分析建设工程超概算的根本原因，而后提出解决措施，改善超概算现象。

一、建设工程概算的作用

第一，建设工程概算在设计阶段的作用。建设工程概算是在工程建设的初步设计阶段，根据设计图纸及说明书、概算定额（或概算指标）、各项费用定额等资料，或参照类似工程预决算文件，用科学的方法计算和确定建设工程全部建设费用[1]。投资概算经过审定后，将作为编制投资计划、核定贷款额度的重要依据。第二，确定工程投资的最高限额，是投资主管部门确定和控制建设工程总投资的依据。第三，为工程承包、招标提供可靠的依据，建设工程概算是在初步设计阶段，由设计单位根据设计图纸，概算定额、指标，工程量计算规则，材料、设备的预算单价等进行编制，其中会涉及大量的建设工程信息，为工程建设承包、招标等工作的顺利开展提供可靠的依据。第四，考核分析设计方案经济合理性的依据，概算根据设计方案（图纸）、概算定额、指标等进行核算而来，反过来，它也可以用来考核分析设计方案的经济合理性。

二、建设工程超概算的原因

（一）工程设计深度不足

随着我国建设工程新工艺和新技术的发展以及广泛使用，项目单位对建设工程的功能、建设质量以及价值的要求也越来越高，导致设计难度不断增加。可以说，在设计规范的使用和设计图纸等工作中，既要求经济可行，又要求科学合理、符合相关规范要求，这就对设计人员的专业能力和综合素质提出很高的要求。而由于项目单位普遍存在着急落实项目，极大的压缩工程的调研和基础设计时间，导致设计的深度达不到工程施工的质量、价值和功能的需求，或是存在设计漏项等问题，导致在施工过程中变更项目、补充建设内容，而使工程实际投资超概算。

（二）招投标环节缺少合理性

招投标是建设工程中不可缺少的环节，建设工程通常情况下需要依据招标投标法及其实施细则进行招标控制，但部分项目单位未能严格执行招标投标法，只控制其中一部分环节的招标工作，另外一部分则采取议标的方式进行，使得工程出现讨价还价的现象，甚至存在暗箱操作，这样很容易影响工程建设的质量和概算控制，进而会对工程应有的投资收益产生不利影响。同时，还有部分承包商在投标报价时提高可能会出现变动或是可能会增加的项目报价，导致工程造价的控制难度较高，对建设工程的造价也就会产生不良影响，容易出现超概算情况[2]。

（三）合同管理制度不健全

建设工程中超概算事件的发生，与缺少科学、有效的合同管理制度关系密切。在工程施工中由于天气原因、设计变更以及地质条件等因素的影响，施工单位能够从合同中找出漏洞，利用合同提高自身的优势，在施工中扩大自身的利益，这样就会影响项目单位的自身利益，很容易出现超概算的情况。同时，工程建设单位制定的合同管理制度的执行力度不足，也会影响管理制度的有效性，很难提高对合同的管理成效，导致建设工程中出现超概算情况。此外，合同管理制度的制定缺少全面性和合理性，影响合同管理质量，不利于对项目投资进行有效控制，而发生项目实际投资超概算。

（四）建设工程项目评审力度不足

如果在项目初步设计审批阶段没有进行科学的概算，而是通过估算的方式代替概算工作，那么投资概算就缺少科学的依据，概算的可靠性和实用性也就失去保障；还有的为项目审批能够通过，而压低工程概算；也有的工程为预留充足的资金使用缺口而增加概算。这些原因都会影响建设工程概算的可靠性和准确性，对工程项目的审批、施工以及投资收益等都会产生不良影响。可见，建设工程项目评审力度不足，将会影响概算在建设工程中的作用和价值，在建设工程实施中也会容易出现超概算情况[3]。

（五）施工中未严格遵循施工图纸和设计标准

施工单位没有严格按照施工图纸和设计标准进行施工，也是导致建设工程超概算的原因之一。而影响施工单位按照图纸和设计标准施工的因素较多，其中包括隐蔽工程施工的现场签证不够完善，项目验收结果没有进行详细记录等，导致工程结算的准确性受到影响，也就容易出现超概算；设计变更制度不够完善也是导致超概算的原因之一，设计变更通常是由于实际施工与设计要求不相符，导致设计变更，但项目单位没有与设计单位及施工单位针对设计变更制定完善且科学的制度，致使施工中的设计变更缺少依据，变更手续不够完善，实际工程费用与概算出现偏差。

（六）其他因素

除了以上所提到的几方面影响因素外，工程建设周期长、材料价格上涨、政策调整等也造成工程实际投资超概算；勘察、设计、施工、设备材料供应、监理单位过失等也会造成工程实际投资超概算；项目单位管理不善、失职渎职、擅自扩大规模、提高建设标准、增加建设内容、故意漏项和报小建大等都会造成工程实际投资超概算问题的发生。

三、建设工程超概算的控制措施

在建设工程项目实施的过程中，面对超概算的问题，需要采取有效的措施进行控制，避免超概算问题的进一步发展而影响项目单位应有的投资收益，确保项目单位投资收益最大化，同时，也为了国家更好地加强投资管理，提高工程建设水平，推动我国工程建设事业长远健康发展。

（一）提高工程设计质量

设计是工程建设中极为关键的一环，做好设计工作，有利于从根本上保证概算的准确性和有效性。因此，需要采取科学的措施加强对设计阶段工作的控制，提高设计质量，降低后期变更设计的可能性。在开始设计工作之前，设计人员要收集与工程相关的详细资料，包括施工地点的场地条件、周围环境以及相关标准规范等资料，将收集的材料融入设计中；同时，结合以上因素进行科学的方案设计，确保施工质量和周期，尽量避免实际施工时变更设计内容，从而避免超概算现象。此外，项目单位也应重视设计阶段的工作，为设计人员预留充足的时间，不要急于工程项目的落实，而是应该听取设计人员的建议，使其能有足够的时间进行设计调研，进而在充分掌握设计资料的基础上进行设计。项目单位和设计人员的相互理解和配合，能够使前期的调研工作更加深入，这样也就能够保证工程设计的质量，在控制投资概算方面具有积极意义。

（二）规范招投标环节

建设工程的实施极为复杂，项目前期工作、勘察、设计、施工以及监理等工作都存在很大的差别。在施工招标中，只能向投标人提供一部分项目的招标内容等相关文件，而在实际施工过程中，工程量以及施工项目的变化较大，因此，在项目建设中招投标一般采用工程量清单合同或是单价合同，少数项目采用总价方式的合同。但无论是哪一种形式的合同，其签订的合同价格都是一个预测价格或是暂定价格，并不是最终的工程合同价[4]。想要提高合同价格的合理性，反映出建设工程产品真实的价格，就需要做好招投标阶段的工作。在建设工程的实施中，需要认真研究招投标阶段的工作情况，认真且全面分析合同条款，尽量少留或是不留“活口”，尽量在招投标工作中消除施工后的索赔的潜在因素，明确施工变更的条件以及处理方法，预防施工中的扯皮现象。规范招投标环节的工作，能够规范合同报价，提高建设工程合同价格的合理性，是避免超概算的一种有效措施。

（三）完善工程合同管理制度

由于建设工程实施的复杂性，并且受外部环境和自然因素的限制较大，这对合同管理工作提出很高的要求。在工程施工中，经常会出现与合同中技术规范、招标文件等文件资料不相符，加之承包商一般是以较低的价格中标，需要依靠设计变更和索赔等方式来获取利润。为有效减少施工中的设计变更、补偿费以及索赔等现象，就需要选择工作经验丰富的造价工程师与监理工程师展开密切的配合，从建设工程的设计、合同以及施工、监理等环节展开深入的研究和探讨，对施工中可能出现的问题进行预测，在此基础上制定合同管理制度，对合同内容实施管理，强化合同在工程施工中的约束作用，从而有效解决工程中潜在的经济纠纷。在施工阶段，由于地质条件和设计变更的影响，承包商能够结合自身的经验，对合同中的条款加以充分利用，向工程的建设单位提出“误工费”“补偿费”等多种名目的额外费用。因此，一定要结合实际情况对合同加以科学管理，提升合同在控制建设工程超概算现象中的作用。

（四）加强建设项目评审工作

建设工程涉及方方面面，实施程序比较复杂，各项工作相互牵扯，导致项目实施中存在很多的不可控因素，也就会对工程概算产生影响；同时，建设工程市场中的行业垄断、供求失衡等问题，都会对概算的准确性和可靠性产生一定影响[5]。为此，想要规范建设工程的市场环境，降低超概算情况出现的概率，就需要加强建设项目评审工作。具体措施如下：第一，在上报建设工程项目时，设计部门需要针对工程建设的内容、规模、方案和投资之间的匹配性，对工程资料的完整性进行审核；评审部门要对工程是否存在私自扩大规模、改变建设工程的用途以及改变工程建设的标准等情况进行重点审查和评估，争取做到及时发现问题，并且报有关部门进行处理。第二，在建设工程的招投标环节中，重点审查工程项目的标底编制是否存在不合理的部分，对招投标的方法以及流程的科学性进行评价，在签订合同之前，对招投标工作中报价不平衡、潜在的索赔风险等及时进行纠正和处理，从而保证招投标工作的科学性和合理性，对超概算进行有效控制。由此可见，加强建设工程项目评审工作至关重要，要充分利用项目评审来控制项目投资，杜绝不合理、不合法合规的工程费用。

（五）加强对施工单位的管理，保证按照施工图纸施工

建设工程超概算的控制工作中，应加强对施工单位的管理，提高其规范性，进而保证施工单位严格按照施工图纸进行施工，在保证施工质量的同时，降低超概算的可能性。首先，严格按照招投标要求和规范选择施工单位。项目单位要制定切实可行的管控措施、消除招投标环节中的不正当手段，做到及时发现并处理问题；认真审查施工单位制定的施工方案，对施工方案展开全面的评估论证[6]，从技术以及经济等方面对施工方案开展对比分析，从中选择最优施工方案。其次，制定完善的设计变更制度。在变更设计之前，应对建设工程的工程量以及预算展开全面的对比分析，并且变更设计需要征求设计单位的意见，同意之后方可进行变更；如果变更之后其造价超出概算，则应将详细信息留存、上报有关部门，同意后对工程概算进行合理调整。再次，完善隐蔽工程的签证管理。隐蔽工程随着建设工程的施工而发生，是工程结算工作中很难掌握的一项内容；并且隐蔽工程在整体工程中占据的比例较大。在完成工程的基础施工后，就看不到隐蔽工程，如果没有完善的现场签证手续，就会加大结算难度。因此，为有效控制超概算现象，需要针对隐蔽工程制定完善的签证手续，并且做好验收记录，使其成为结算的有效依据，进而实现对超概算的有效控制。

（六）其他方面

对于工程建设周期长、材料价格上涨、政策调整等客观原因造成的超概算，经核定后可按有关程序予以调整；而对于勘察、设计、施工、设备材料供应、监理单位过失造成超概算，应根据违约责任扣减有关单位的费用，情节严重的要给予处罚并商请有关部门通报批评；由于项目单位管理不善、失职渎职，擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容，故意漏项和报小建大等造成投资需求超概算的，要对失职情况进行调查，超概算严重、性质恶劣的，要追究有关单位和人员的法律责任。

四、总结

概算是确定项目单位投资计划的重要依据，也是国家控制工程项目总投资的重要标准。科学、合理的投资概算能够在最大程度上保证项目单位的投资收益，能够在节约成本的基础上实现利益最大化。因此，项目单位在投资时，要结合建设工程的基本情况，对概算实施科学控制，杜绝超概算现象。