事业单位财务管理过程中内部控制问题

张京

（北京市东城区环境卫生服务中心二所，北京 100013）

一、事业单位内部控制概述

（一）事业单位内部控制的特点

1、以提高公共服务质量和社会效益为目标

一般企业以经济效益为经营目标，强调追求利益和价值最大化。而事业单位不同于一般企业，是由政府利用国有资产设立的与教育、科技、卫生活动有关的公益性组织，主要面向和服务的是社会群体，盈亏都是由国家承担的。因此，事业单位不以利益为经营目标，而是以提升服务质量、实现社会效益为运营目标[1]。

2、内部权限受法律约束

事业单位的职员是公职人员，从本质上来讲，事业单位的人员只是代替国家行使权益的代理人。因此，国家为了发挥对事业单位的监督权，通过制定相关的法律制度对事业单位可行使的权限进行规范和限制。例如，事业单位公职人员的任免要按照《国家公职人员管理办法》执行，事业单位的预算管理要严格遵守国家的《预算法》进行预算编制等[2]。

3、对风险进行控制

风险客观存在于任何一个企业运营过程中，无论是一般企业还是事业单位都需要在经营过程中关注风险，将风险控制在可控范围之内。事业单位的经济活动往往需要衡量风险与收益的比率，在进行一切经济活动时必须谨慎判断风险，保证国有资产的完整性和安全性。

（二）事业单位内部控制的原则和方法

2014年，我国的事业单位正式开始执行《行政事业单位内部控制规范》，国家要求事业单位按照规范的指引建立内部控制制度，并在有法可依的基础上贯彻落实[3]。

事业单位的内部控制可以根据单位运营的业务性质进行建构，但必须遵循以下四个原则，即全面性、重要性、制约性和适应性[4]。全面性是指事业单位的内部控制制度要覆盖广泛，包含事业单位一切经济活动和决策；重要性包括对项目和风险重要、次要作用的判断；制约性是说在内部各部门和岗位之间形成有效的监督和制衡；适应性是指事业单位在建立内控制度时要与本单位的实际情况相结合。事业单位内部控制的方法多种多样，包括内部授权审批控制、归口管理、预算管理、会计管理、社会监督等，事业单位可以选择合适的方法应用于本单位的内控建设和实施中[5]。

（三）事业单位内部控制现状分析

我国大多数事业单位都是在计划经济时期建立的，虽然其管理水平在经济发展和时代的变迁下有所提升，但其本质上还没有完全跳脱出传统体制的影响。因此，事业单位内部控制制度不完善或实施动力不足等都是影响事业单位逐渐走向成熟发展阶段的因素。

二、事业单位对建立内部控制必要性认识不足

很多事业单位管理体制内还存在着传统的管理方式，一些管理层为了自身的政绩和业绩而忽略了单位整体的发展，没有意识到内部控制制度的重要性，管理层人员臃肿、决策效率低等使内部控制制度的建设和实施缺乏一定的管理环境。而执行层身处基层，本身对内部控制制度认识不足，也无法充分了解到内部控制制度实施的重要意义，单位内部又缺乏相关的约束机制，因此在执行过程中难免有懈怠情绪。管理层监督职能缺失，执行层执行动力不足，阻碍了内部控制制度的建构和实施。此外，事业单位财务管理部门的人员往往没有权利参与单位内的决策，使管理层在进行决策时无法接收到财务部门的意见，也没有全面考虑到单位的财务状况，导致事业单位内部决策过于草率。

（一）事业单位财务管理制度不健全

事业单位传统的管理方式以管理层为核心，没有对管理层的权利设置一定的限制，单位内部一切费用的报销只需要经过管理层领导的签字就可以从财务处报销。这种方式使管理层的权力过大，而财务部门也没有发挥其监督职能。事业单位的项目业务实施以及一切经济活动审批程序混乱，没有分离不相容职位，部门之间缺乏制约和监督，一旦在业务实施过程中出现了问题也无从追究责任。此外，事业单位内部的会计核算职能不规范，收支管理不严格，会计工作者往往只需要对财务信息数据进行汇总和编制报表，忽视了会计的管理职能，无法为单位的重大决策提供可靠的数据分析。事业单位固定资产管理不到位，专款专用调拨随意，总体上存在财务管理制度不健全、资金浪费严重的情形。

（二）事业单位人力资源管理方式落后

单位内对人力资源进行考评和管理，是事业单位实施一切决策和制度的基础。但实际上，事业单位内部存在着人事考核制度落后、考核手段单一、考评结果不公平等问题，绩效考评制度也没有与职员的薪资挂钩，使激励作用不明显，影响了内部控制制度的有效实施[6]。此外，事业单位与其他企业不同，在建立考评指标时不能仅以经济效益判断职员的工作和表现，也要注重职员工作的态度和学习成长的积极性。还有一些事业单位在进行考评的时候没有落实公平公开的原则，考评方法不够科学，使一些本身优秀的员工没有评优，极大地挫伤职员的工作信心，不利于事业单位的长期发展。

（三）内部监督不到位，外部监督乏力

内部控制制度并不是一成不变的，需要跟随外部环境的变化以及单位内部的运用情况进行及时调整，因而内部控制制度也需要相关部门的监督、评价和反馈。而事业单位的内部审计监督部门往往缺乏行政话语权，既缺少权威性，又缺乏独立性，造成事业单位内部监督不到位。事业单位的外部监督主要来源于国家政府的财政和审计部门，但这些机构对事业单位的监督也只停留在对一般经济事项和财务收支的考察和核算方面，基本不涉及对事业单位内部控制制度的监督，使事业单位内部控制制度不够科学。事业单位内外部监督乏力，评价和反馈程序缺失，使事业单位的运营可能偏离单位的战略规划，甚至给事业单位带来一定的经济风险。

三、事业单位内部控制系统优化

（一）单位层面

1、思想高度重视，改善内部环境

良好的内部控制环境是实施内部控制制度的前提，因此事业单位要高度重视环境的创建，从加强事业单位内部管理层和执行层内控思想意识入手，建立良好的文化氛围。首先，事业单位的管理层要带头参与到内部控制的各个环节中，发挥领导和监督职能，充分意识到内部控制制度的重要性，还要虚心听取财务部门和审计部门的建议，完善决策流程，降低事业单位的决策风险；其次，事业单位还要尽快完善组织结构，对各部门和岗位的职能和权限进行明确划分，避免职能交叉而引发部门矛盾。针对管理层要建立相应的制约机构，严禁“因人设岗”造成组织臃肿。另外，事业单位还要在内部搭建沟通交流的平台，提升各个部门的协作能力。最后，事业单位还要加强干部队伍的建设，在现行的事业单位招聘制度基础上进行岗位试点，并对职员的任务完成情况进行评价，这一做法不但调动了员工的工作积极性，也可以提升员工的实践能力。当然，事业单位内部还要做好反腐斗争，对管理层和执行层的人员进行全面考察，建立岗位责任制。一旦发生贪污腐败或经济损失，就要依据法律对相关人员追究责任。

2、加强内部控制的宣传教育和培训

内部控制工作关系到事业单位经营的方方面面，需要内部每个职员全程参与，因此，调动员工的参与积极性，加强员工的教育和培训，让各部门的职员充分了解到内部控制的重要性和相关知识。在这一背景下，首先事业单位要针对单位性质和职员的特征，制定宣传教育和培训的方案，利用工作群或公众号等多种渠道宣传内部控制的理念、方法和实施流程，要求各部门梳理内部控制业务流程，并与自身的工作内容相结合，主动探索部门工作中的风险点，对重点部门人员进行定期培训和考察。同时还要在单位内部营造内控氛围，推进内部控制制度能够在事业单位中顺利开展。

3、建立内部审计制度，做好监督管理

内部监督系统是保证内控制度能够有效实施的最后一道防线，因此事业单位还要关注对监督机制的建构，确保内部控制能够按规章制度顺利实施。内部监督环节分为事前监督、事中监督和事后监督，都是围绕着风险进行，对风险进行事前的预测、事中的控制以及事后的反馈，从而形成一个闭环式的内部监督体系。当然，事业单位还要建立和完善内部审计制度，并改变审计执行力不足的现状，保证内部审计的权威性和独立性。事业单位内部审计的职能主要是针对财务进行审计，因此，事业单位首先要保证审核凭证的合理和合法，尤其要注重报销金额和报销明细是否明确；其次，事业单位要加强对账目明细中各项金额的审核，严格控制事业单位所有经济活动产生的资金消耗是否在预算范围之内，保证在执行某一项目或业务过程中不存在贪污浪费的情况；最后，事业单位要完善审批流程，建立评审中心，对一切经济活动项目进行财务部门审核、评审中心审批以及相关负责领导终审，在层层通过后才能应用到实际中，保证内部控制全面性和严谨性。此外，事业单位还要加强内部纪检，抽调专业人员组成纪检组织，专门负责事业单位内的行政纪检。定期对内部人员的工作进行纪律检查，根除贪污腐败，提升公职人员的法律意识，充分发挥内控作用。

4、健全内部控制评价机制

为了保证内部控制的执行效果，依据事业单位的特殊性质，单位要健全内控评价和报告机制，从不同的维度完善内控制度。一方面，事业单位要建立考核评价机制，从业务流程入手，定期对财务部门、人力资源管理部门、资产归口管理部门和纪检部门对内控工作的执行情况进行评价分析，寻找内部控制执行过程中的缺陷和风险点，并及时将信息反馈给内部控制委员会。另外，针对内部控制执行不力的部门和职员追究责任，实施相应的处罚手段。另一方面，事业单位要按照国家相关部门的要求建立内部控制报告编制机制，要求内部控制的报告涵盖事业单位一切的经济活动。尤其要注重对内部控制执行情况的阐述，在进行内部自查后还要将一定范围内的信息进行公开，顺应国家推行廉政的政策要求，更好地将内部控制应用到事业单位的管理建设中。

5、完善信息化系统，建立内部控制平台

内部控制需要单位内部各个部门和职员的配合协调，而当前事业单位内还存在沟通渠道阻塞、信息交流不畅快的问题，因此，事业单位要适应时代的发展，尽快引进先进的计算机技术，在内部建立沟通平台，改变传统的工作模式。通过“面对面”的方式加快信息传递效率，充分利用微信、QQ等通信工具拓宽信息传递渠道，及时将沟通信息公开透明，消除部门之间的隔阂。当然，信息沟通与信息反馈是唇齿相依的，事业单位要重视信息反馈功能，及时发现问题，并采取解决措施，降低事业单位遭受的风险概率。

（二）业务层面

1、规范预算编制，加强预算执行

首先，事业单位要建立预算管理制度，明确预算流程，对业务部门和人事部门的经费进行合理预算，预算审批由相关领导负责，财务部门则负责预算管理的执行。为了保证项目经费能够按照预算管理进行合理支出，事业单位还要加强对项目经费的管理，保证专款专用；其次，事业单位要加强对预算执行的监管力度，要求各部门必须严格按照预算进行工作，任何人不得随意更改和调整预算，提高事业单位内资金和资源的管理水平；最后，事业单位还要加强对项目经费的绩效评价，对经费数额比较大的项目进行全过程控制和监督，并将评价结果及时递交给相关部门。

2、分离不相容岗位，防范业务风险

事业单位的收支业务方面普遍存在着风险，因此事业单位要注重岗位建设，分离不相容岗位，避免因个人因素造成经济损失。对于不相容岗位的分离主要是针对收支管理和账目登记校对；对票据的规范管理需要专员管理和审查，并定期向财务负责人报告，从而规范事业单位的收支制度，保证资金的安全。

3、加强政府采购业务监督

在采购活动中，事业单位要建立归口管理部门，落实好采购定点服务，在进行报销时必须出示采购凭证票据，并要求采购部门的人员严格按照政府采购相关规定，遵循节能环保、正版软件、以国产为标准等政策规定。其次，归口管理部门、财务资产部以及纪检监督部门要共同监督政府采购活动，尽量使用公开招标的方式进行采购，尤其是一些数额比较大的物品、货物，要保证招标过程的公开透明。如果相关部门因一些客观原因不能采用公开招标方式，还需要向当地政府采购部门进行提前审批和申请，得到允许后方可执行。最后，归口管理部门、财务资产部以及纪检监督部门要定期对采购活动进行检查，一旦发现问题要及时予以批评，要求相关部门限期整改，降低采购环节的风险。

4、规范资产安全，确保资产完整

事业单位要对固定资产进行验收管理，在验收前要从资产归口部门和使用部门抽调一批成员组成资产验收小组，并确定好验收地点；在验收过程中要注意发票、合同等证明物件是否齐全，对资产的数量、质量、性能等进行严格审查，最终签署书面意见单，进行资产入库。针对事业单位仓库内的资产进行管理时要注意闲置资产的管理，避免闲置资产占用流动资金空间或储存空间。由此，事业单位的资产归口管理部门应定期对仓库内的资产进行盘查，对需要维修的资产进行及时维修，一些报废的资产要及时清理，按类别归类放置，调剂使用，并做好账目登记，上报给相关部门，在以后的采购环节中可以依据固定资产管理账目进行采购，避免重复购置造成浪费。此外，固定资产的管理还需要相关的组织机构进行定期检查，对账实不符的科目进行责任追究，保证固定资产的完整性。最后，对于资产的使用也需要事业单位设置一定的规章制度，优化使用申请审批流程，要求各部门严格按照预算编制的数额领用资产，尤其是对一些设备仪器等，要在使用过程中注意使用方法，避免人为浪费和损坏，降低事业单位的服务成本，力求以低成本创造高收益。

结束语

内部控制制度是现代化企业日常经营和开展业务活动的基石，通过内部的制衡和约束节约成本，提高资源使用效益，获取更多利益。事业单位虽然与其他企业不同，但为了保证国有资产的安全性，更好地为社会服务，必须尽快转变思想观念，建立财务内部控制制度，加强预算管理对单位收支的控制，规范资产管理制度，降低经济风险，对人力资源进行科学管理，从而提升事业单位的社会效益，促进社会经济繁荣发展。