精准立法找准大气污染防治“突破口”
——浅谈如何做好城市扬尘污染立法工作

冯岩岩

习近平总书记在党的十九大报告中强调“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，其中对于污染防治工作提出了具体的要求，要“着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。”环境保护问题，是人民群众最关心的问题，是与人民群众的生活质量直接相关的问题，地方人大常委会及地方政府必须高度重视。

随着城市建设进程的加快，尤其是基础设施建设、房地产等行业的快速发展，城市及其周边范围建设工地的数量急剧增多，空气质量问题日渐突出，对群众的生活影响越来越大，群众对空气质量的诉求越来越多。因此，在取得设区的市立法权之后，各地市都加大对环境保护立法的研究，力求通过立法手段解决突出的环境问题。而扬尘污染作为大气污染的一个重要部分，因为其形成的特性，成为设区的市立法在大气环境保护立法方向的一个重要突破口。

据不完全统计，目前全国共颁布设区的市扬尘污染防治的地方性法规8部，政府规章28部，规范性文件251部。根据统计我们可以看出，扬尘污染的防治已经得到了地方政府的重视，通过规范性文件进行管理已经成为常态，并在此基础上总结经验，在相当一部分省市已经上升为政府规章，更在一些城市通过地方立法的方式，加强对扬尘污染的防治管理。

如何做好设区的市扬尘污染立法工作，笔者认为，应当从如下三个方面入手。

找准扬尘及其污染的定义

扬尘的产生原因。根据《防治城市扬尘污染技术规范》的定义，“扬尘是指地表松散颗粒物质在自然力或人力作用下进入到环境空气中形成的一定粒径范围的空气颗粒物，主要分为土壤扬尘、施工扬尘和堆场扬尘。”这就可以看出扬尘中的尘是在地表一直存在的一种物质，其主要特征是“松散的颗粒”，而其之所以成为扬尘，是因为松散的颗粒受到自然力或者人力的作用，进入到环境空气中的结果。这就可以看出，扬尘的产生有自然界的必然性，不是单一因为人的主动行为而产生的，应该是以自然现象为主的一种形态，这种形态受到人力作用不是绝对的，人力在扬尘产生中的作用应该是一个充分条件，但不是必要条件。理解清楚扬尘是什么，以及扬尘产生条件，对于确定扬尘污染的定义就有极大的帮助。

扬尘污染的界定。扬尘污染从字面意思来理解，就是地表松散颗粒物质受到自然力或人力的作用，进入到环境空气中，影响到环境空气质量和人民群众生产生活。但是如何去界定扬尘污染，如何区分正常的扬尘和扬尘污染的界限，目前来说没有依据和标准。

如何准确界定扬尘污染，是推动扬尘立法工作的一个重要标准，笔者认为立法者需要首先认识到“大气污染”到底是什么。根据百度词条的释义，“大气污染是指大气中一些物质的含量达到有害的程度以至破坏生态系统和人类正常生存和发展的条件，对人或物造成危害的现象。”那么“扬尘污染”的定义就应该界定为“扬尘污染是指地表松散颗粒物质在自然力或者人力作用下进入到大气中，导致大气中的地表松散颗粒物质达到有害的程度以至破坏生态系统，影响人类生活。”

设区的市地方性法规如何准确界定扬尘及其污染行为。设区的市的扬尘立法要符合“有特色”的立法原则要求，必须要结合本地的实际情况准确界定“扬尘”行为，要在市政府有关职能部门的配合下，通过大量的调研和走访，充分研究本行政区域内扬尘现象的产生原因，确定本行政区域内的扬尘产生是建设工程影响，还是土地裸露影响，还是其他原因导致的。

目前颁布的涉及扬尘污染防治的地方性法规，都能够充分结合本地实际，有针对性的对“扬尘”或者“扬尘污染”行为进行界定，确保“特色立法”。例如，《西安市扬尘污染防治条例》就将扬尘定义为“地表松散颗粒物在自然力或人力作用下进入到空气环境中形成的一定粒径范围的空气颗粒物，主要分为土壤扬尘、施工扬尘、道路扬尘和堆场扬尘。”这与西安所处的地理环境，自然气候、土壤特性等客观条件有着密切的联系。再如《海口市扬尘污染防治条例》则将扬尘污染定义为“因建设工程施工、建筑物拆除、物料运输和堆放、绿化养护、道路保洁、矿产资源开发等活动以及土地裸露，产生的粉尘颗粒物对大气环境造成的污染。”这也是与其城市建设的进程和经济发展的情况有着密切联系的。

笔者所在的城市，因为城市大开发大建设的原因，有大量的基础设施工程、房屋建筑工程等建设项目在同时开工，因此，在对“扬尘污染”进行界定时，明确将建设工程施工、建筑物拆除、物料运输与堆放等易产生扬尘的活动纳入到定义中，确保扬尘污染的定义准确，符合本地实际，具有本地特色。

应当注意区分工业扬尘和扬尘污染。有的设区的市的扬尘污染防治立法中将工业粉尘污染行为与扬尘污染行为一概而论，这个是与大气污染防治法的立法原意有冲突的。根据大气污染防治法的规定，工业粉尘污染是由第四章第二节“工业污染防治”专章进行规制的，在第四十八条第一款明确规定“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。”这就证明立法者将矿产开采等企业，因为生产行为产生的工业粉尘污染纳入到“工业污染防治”的范畴。而有的设区的市的扬尘污染防治立法将“矿产开发”等视为扬尘污染行为，混淆了工业污染和扬尘污染的界限，很容易在设置处罚或者制定行为规范时与法律的规定不一致，产生合法性问题。笔者认为类似的生产行为如“石材、建材企业”因为生产导致的粉尘污染都应当属于“工业污染”范畴，不能够因为企业在生产过程中产生了粉尘，就将其与扬尘污染行为挂钩，应当明确将工业生产产生的“粉尘”与“扬尘”在立法中予以明确区别。

找准各部门的职能定位

设区的市地方性法规如何明确市政府职能部门的职责分工，是极其考验立法者立法水平的。除了上位法对于主管部门有明确规定的外，如果涉及到“相对集中处罚权”和“一岗双责”等情况的，那就需要立法者拿出大量的时间和精力去研究部门职责分工的问题。部门职责分工如果合理准确，那出台的法规就具有很强的操作性。反之，部门职责分工不清晰，那不仅仅法规的操作性要打折扣，甚至导致部门间推诿扯皮现象的出现。设区的市的地方性法规，作为我国立法体系中最基层，与群众联系最密切的行为规范，应当尽量避免因为部门职责分工不科学、不合理而产生难操作、不可操作的问题，应当杜绝部门间职责推诿的情况。

扬尘污染防治立法，因为扬尘污染的主管部门众多，又要落实“环保责任一岗双责、党政同责”的要求，这就使得各个部门间如何区分相互之间的权力界限，明确界定职责分工显得尤为重要。

笔者认为，在明确职责分工时需要注意如下几个问题：一是要严格按照上位法的有关规定确定主管部门，明确法律法规规定的职责有哪些；二是要认真研究部门及政府规章的有关规定，作为确定主管部门的参考依据；三是要积极与机构编制部门保持联系，结合本地实际，按照“三定方案”的规定确定主管部门。通过上述三个方式，确保地方性法规在明确部门职责分工时做到“职责不少、事权不少、责任不少”。

据此，首先是根据大气污染防治法第六十八条第一款的规定和对“扬尘污染”的定义，来确定政府应当在扬尘污染防治中做的工作包括“应当加强对建设施工和运输的管理，保持道路清洁，控制料堆和渣土堆放，扩大绿地、水面、湿地和地面铺装面积，防治扬尘污染。”然后根据政府的工作来确定法律规定的“扬尘污染防治”的主管部门，第六十八条第二款明确规定“住房城乡建设、市容环境卫生、交通运输、国土资源等有关部门，应当根据本级人民政府确定的职责，做好扬尘污染防治工作。”那就在法律层面确定有关的主管部门。

然后，要针对大气污染防治法中的职能表述进行研究，明确具体的部门。这就需要了解“建设施工”“运输”“料堆和渣土堆放”等内容是包括那些行为，确定相对具体的主管部门。这时就要通过对《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国道路运输条例》《建设工程安全生产管理条例》《建筑工程施工许可管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》等法规和规章进行研究；同时也要对《住房城乡建设部办公厅关于印发建筑工地施工扬尘专项治理工作方案的通知》《广东省大气污染防治目标责任考核办法》《广东省大气污染防治强化措施及分工方案》进行认真分析。这其中《广东省大气污染防治强化措施及分工方案》对于广东设区的市立法过程中明确部门职责，确定部门参与扬尘污染的防治工作有着重要的作用。

在做好上述工作的基础上，笔者共梳理出“环保、住建、交通、城管、水务、国土、规划、市容”等单位应当参与到“扬尘污染防治”的工作中，作为扬尘污染防治的主要责任部门。但是如何明确各部门直接的执法职权界限，如何在开展相对集中行政处罚的实际情况下界定许可和监管的界限，如何明确建设工程各主管部门之间的职责，都是对立法技术的一个重要考验。根据实际工作情况，笔者对各单位的“三定方案”做了认真研究，并对“轨道交通建设项目的监管”等容易产生职责不明晰的问题，向机构编制部门进行咨询，请机构编制部门给予准确的回复，确保事权对等，权责一致。

找准有效措施依据

设区的市立法的生命在于实施，扬尘污染防治立法在找准了定义，准确确定了政府的职能部门之后，如何确保将扬尘污染的防治落实到实处，那就是需要切实有效的扬尘污染防治措施。设区的市扬尘污染防治立法的操作性，应当体现在行为规制更具有执行性，规定的管理措施应当明确具体，应当有准确的标准、具体的方式方法。因为，大气污染防治法等上位法的立法，要着眼于全国各个地方，其设置的行为规制是考虑到全国的各种实际情况，进行综合考量的，更多的是提出原则性的规定；设区的市的扬尘污染防治立法，那就应当结合本地的气候现状、地理环境、扬尘源的特征等，有针对性的确定切实有效的扬尘污染防治措施。

从笔者的实践经验来看，扬尘污染防治措施的操作性可以从如下几个方面来研究确定：

一是将扬尘污染防治的技术规范，通过立法手段予以确定。在审议修改佛山市的扬尘污染防治立法的过程中，经过大量的调研发现，原国家环保总局颁布的《防治城市扬尘污染技术规范》中，提出的扬尘污染防治措施，很有针对性，符合佛山当前扬尘污染防治的实际需求。同时通过对项目业主、施工单位等行政管理相对人的多方走访和座谈，也得到了各方对技术规范有效实施的第一手材料，这就坚定了我们通过立法手段将具体技术规范进行确定的修改思路。但是针对法规的天然滞后性的特点，我们组织主管部门、项目业主、建设单位等多方面进行座谈和研究，认为有必要在现有技术规范的基础上，对施工围挡等防尘措施的标准进行提升和强化，避免因技术规范调整导致法规与技术规范不一致的情况产生。

二是将上级政府规范性文件的经验，通过立法手段予以确定。在审议修改法规草案的过程中，《广东省人民政府办公厅关于印发广东省大气污染防治强化措施及分工方案的通知》生效执行，经和主管部门研究，该规范性文件中的有关内容，对于强化佛山市扬尘污染防治工作有着重要的指导意义，为了保证该规范性文件有关措施的落实到位，探索将有关措施通过立法的手段予以确定。在达成共识的基础上，本地区的扬尘污染防治立法提升了对车辆运输装载的要求，完善了工地扬尘防治的具体管理措施等。

立法是一项专业性、科学性、技术性很强的系统工程；在中国特色社会主义法律体系形成的基础上，设区的市立法应当在“精准立法”上做文章，在避免重复上位法的基础上，结合本地实际，以问题为导向，认真分析问题成因，保证科学立法、民主立法、依法立法各个环节的精细化。以扬尘污染防治立法来看，可以总结为：找准扬尘定义，发现污染源头；明确部门分工，实现齐抓共管；采取有效措施，保证源头治理；强化执法监督，还市民以蓝天。■