浅析古德诺二分法对我国行政体制改革的启示

摘 要：“政治与行政二分法”在行政学领域中一直被广为人知，一般认为是威尔逊最先提出，后经过古德诺丰富并且发展起来的。“政治与行政二分法”虽是在一个多世纪前提出的，但对20世纪以来公共行政学理论以及知识的发展和我国政治与行政的发展问题都有着深远的影响和重要的指导意义。本论文运用理论与实际相结合的方法，详细阐述了古德诺提出的政治与行政二分法产生的社会背景，其理论主张和价值，以及古德诺二分法的现实意义，以此探析古德诺的政治与行政二分法对中国行政体制改革的启示。

关键词：古德诺;政治与行政二分法;中国行政体制改革

本文写作目的是运用理论和实际相结合的方法，从古德诺“政治与行政二分法”产生的社会背景，理论主张和理论价值，以及现实意义出发，从古德诺二分法中吸取经验，为我国的行政体制改革提供宝贵的经验与启示。中国的行政体制改革在借鉴古德诺二分法的同时，不能一味的照搬，中国的行政发展一定要走自己的路，同时也要看到古德诺的二分法对于我国的行政体制改革的借鉴和启示。

一、古德诺二分法的背景及理论主张和价值

（一）古德诺二分法产生的背景

经济上，随着当时社会的日益发展，以及工业革命的完成，社会各方面开始出现了大大小小的问题，如：失业，救济，教育，劳资关系和冲突等等。

政治上，政治与行政二分法产生的前提是多党制的产生。多党制的本质即是竞争性，一旦政治活动中产生了恶性竞争，那么，带有恶性竞争性质的政治活动必将损害公共利益。把行政从政治中相对剥离出来，保持其相对独立性，从而来避免政党竞争跳出其政治领域，以此伤害公共利益。

制度上，二分法的促进是由于美国公务员制度的确立。公务员制度使得政治与行政两者分离的思想得到了充分的体现，同时公务员制度的确立为二分法的发展提供了一定的制度保障。

此外，古德诺认为，随着时代的发展，政治和政府逐渐体现了而这相分离的特点，因此，政治与行政开始各自具有不同的特点。这是符合时代潮流的，也符合政治与行政的发展趋势。

（二）古德诺二分法的理论主张和价值

1.古德诺二分法的理论主张

古德诺继威尔逊之后，在其基础上对行政与政治二分法进行了深入全面的阐述。首先，古德诺从国家职能对政治与行政二分进行了分析，他认为行政应当从政治中剥离出来，政治与行者是两种不同的功能，认为这两者应当统一于国家之中。在古德诺所著写的《政治与行政：一个对政府的研究》中有这样的阐述：“在所有的政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”[1]由此可见古德诺认为“政治”“行政”并不是从结构上进行划分，而是从功能上来进行划分。国家意志的表达能力就是政治所要行使的功能，要学会倾听人民的诉求和表达他们对于利益的追求，以及如何根据国家意志去制定总体国家战略。国家意志的执行，应当是由行政来执行。就是采取行动去实现人民的诉求以及已制定好的国家战略。并且，古德诺认为政治与行政这两种不同的功能应该交由不同的机关来分别执行，基于西方的人民主权的观念，表达机构应当听命于国家意志执行机构。古德诺认为政治与行政应当是互相协调统一的，并不是完全的相互分离，即并不是“并离式”而应该是“交越式”。所以为了实现政治与行政之间的这种关系，这两者之间不得有一方必须在自身独立性上做出一些妥协，因此古德诺认为政治可以在适当的范围和程度上，适度的对行政施加干预，从而来促进国家意志在政治和行政的互相协调中得以实现。

应当引起我们注意的是，古德诺是在当时的美国背景下来分析表达机构对执行机构应该如何实现干预，通过分析发现这种干预的实现是对履行执行功能的官员们来进行人事控制的。同时古德诺还认为政治需要一定限度内对行政进行适度的干预，以提高行政效率。

2.古德诺二分法的理论价值

首先，古德诺的二分法更加深入推动了行政学这门学科的发展，同时也为行政理论的发展以及研究提供了方法以及理论框架，使得二分法成为了行政学的基本范式。

同时，对行政与政治的做出一定的划分有助于政府管理者在政治行政活动中正确的去选择政府应当做出怎样的行为去解决已经正确识别出的政治领域或行政领域中存在的问题。

最后，值得注意的是，我们对于我国政治体制以及行政体制的探讨一定要建立在我国独特的国情之上。同时，在我国行政体制改革发展过程中，党政分开也十分重要，毫无疑问的是古德诺的政治与行政二分法对此也具有十分重要的借鉴意义。

二、古德诺“行政与政治二分法”对我国行政体制改革的启示

（一）我国行政体制改革的现状及问题

1992年中国共产党第十四次代表大会上，为了满足经济体制改革的需要，行政体制改革第一次提出。在当前我国现阶段，我国目前之所以强调行政体制改革，是因为当前我国的政治体制的改革已经进入了攻坚期，推动行政体制改革就是为了带动政治体制改革的发展。我国的这种做法，正是古德诺政治与行政二分法的一种体现。当代我国已经显现出行政体制改革从政治体制中改革中分离的趋势，但是目前仅仅停留在较浅层次，只是对行政部门的官员进行精简亦或者是对政府部门的重塑，所以我国的行政体制改革的步伐会在一定阶段上停滞不前，难以继续深入进行。而在当今社会，政府如何追求公平，政府如何提高行政效率，已经成为人民日益关注的焦点。邓小平曾经指出：“效率不高与我们的机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关。但更主要的是涉及党政不分。①”因此，为了避免我国机构臃肿，人浮于事，作风拖拉，提高我国行政机关的效率，我国开始实行政党分开。

（二）古德诺“政治與行政二分法”对我国行政体制改革的启示

政治与行政二分思想自诞生以来就招致学界各派的批判，但却依旧产生了长远而广泛的影响，在实践过程中也凸显了其积极意义，所以对我国深化政治体制改革仍具有很重要的借鉴意义[2-4]。但我国在进行行政体制改革时，不能对西方的行政体制改革进行照搬，而是应该要结合我国的具体情况以及我国社会主义特点，在吸收借鉴古德诺政治与行政二分法的基础上，合理正确推动我国的行政体制改革。

1.加强政治制度建设，夯实行政改革基础

我国的行政体制的前提应当是稳定的政治环境，从而以行政体制改革来带动中国政治制度建设的发展，以推动政治的民主化和一体化的进程。因此，当代我国要积极稳进的推动政治体制改革，加强政治制度建设，做好顶层设计，为我国的行政体制改革提供夯实的基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进政治建设，深化行政体制改革，形成了当代中国政治建设的基本方略。社会主义民主政治能否实现健康有序的发展是国家发展和社会进步的核心要素，也是推进行政改革和提升政府治理能力的前提条件[5]。正如有学者所说，“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[6]行政改革作为政治改革中的组成部分，必须符合我国社会主义政治的特点以及其发展趋势。因此在我国行政体制改革的过程中，不能只强调改革的技术，却割裂了政治建设与行政建设之间的内在联系，这样不仅会失去改革的意义，还会导致行政改革与政治制度建设相脱离，我国的行政体制改革必然会无法落实到实处，整个国家行政体系也无法适应我国政治经济社会的发展。

2.认识政治行政关系，准确划清政府职能

我国的行政体制改革的推动必须要准确的划分清楚政府的职能。政府的特定领域即是执行性的行政，但其仍不可避免的涉及到在政治、经济、文化等各个领域，执行管理公共服务、环境保护等各个方面不同的事务。政府作为行政管理的主体，在行政体制改革的推动中有着不可替代的角色。但随着经济社会的发展，社会事务日渐繁多，政府难免会出现越位、错位、缺位的恶性现象。因此，在行政体制改革的过程中，应当正确认识政治与行政的关系，精准的定位政府应当在行政体制改革中所扮演的角色，准确划分政府的职能，严格按照责任清单来进行政府活动。同时应当厘清政府，市场和社会的三者的关系，从而实现向有限政府的转变。现在我们的社会进入了新时代，为了满足人民日益增长的美好生活需要，我国应当正确认识政治和行政两者之间的联系和区别，对政府职能有着明确的划分，从而对我国的行政体制改革起到良好的推动作用。

3.引进企业管理技术，提高政府行政效率

在古德诺的政治与行政二分法中明确提到，可以引进企业管理技术以提高政府行政效率。古德诺的政治与行政二分法指导我国将行政从政治中相对分离出来，并且提出了政治与行政的两者之间的协调，这在一定程度上为行政体制改革的发展避免了政治方面的干扰与制约。因此，我国行政体制改革中应当引进企业管理技术，诸如绩效评估、目标管理以及战略管理等技术，从而应用在政府各个部门来促进政府行政效率的提高。

4.平衡效率公平，关注国计民生

效率一直行政体制改革中政府追求的目标之一，但在追求效率的同时还应当追求公平，这点在我们行政体制改革乃至政府改革中是我们应当注意的。在当代我国行政体制改革中，公平的价值日益凸显，从当代中国行政体制改革发展来看，如何平衡效率与公平两者在行政体制中所占比重已经成为我国政府乃至整个行政区域中日益关注的问题。西方政治与行政二分法遭受批判的一个重要原因就是政府行政过于追求效率而忽视了社会公平的价值。因此，在我国的行政体制改革过程中应当注重平衡效率与公平之间的关系，同时对在行政体制改革中遇到的国计民生问题给予关注和解决。

三、结语

政治与行政二分法自从威尔逊第一次提出，古德诺丰富发展后，一直成为学者中所关注的话题。本文立足于古德诺的二分法思想，立足于理论实际相结合的方法对其进行分析，探讨古德诺二分法对于我国政治体制改革的启示。通过对我国政治体制改革的发展以及问题的分析，得出的结论是：中国行政体制必须立足于中国的国情和社会发展的特点，对古德诺的政治与行政二分法不能全盘照搬，中国的改革发展必须走自己的路，同时也要看到古德诺的二分法对于我国的行政体制改革的意义，在行政体制改革中不仅仅要关注效率问题，也要关注公平问题。同时，我们还应当运用企业管理技术来提高政府的工作效率。此外，古德诺的二分法对于我国在行政体制改革过程中如何实现党政分开也提供了一定的指导意义。

因收集的资料有限以及专业水平的限制，此论文在对于古德诺二分法的理解还不够深入。例如，本文只从较浅层面探讨了古德诺二分法对于我国行政体制改革的启示，应当在日后进行更加深入的思考与探析，这些有待今后在学习过程中加以完善。

注释

[1] 引自邓小平文选第3卷.第179页.

参考文献

[1] 古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987：12-13.

[2] 邓婷婷.“政治与行政法”研究综述[J].中国人事科学研究院，2011（6）：55-56.

[3] 李习彬.“政治与行政二分”命题的组合理论解析——兼谈公共管理学科建设中国化与科学化的途径[J].学术研究，2006（3）：19-20.

[4] 陈刚.对“政治与行政二分”的再思考[J].现代商贸工業，2007（11）：218-219.

[5] 王孝刚，任波“政治与行政二分”思想的价值透析与实践超越[J].理论导刊，2017（8）：45-48+53.

[6] 吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海：远东出版社，2004.

作者简介：章加誉（1995- ），女，江苏南京人，南京工业大学，硕士研究生在读，主要从事行政管理研究。