珠海市数字内容产业政策分析

◎黄 楠

（北京师范大学珠海分校 广东 珠海 519087）

数字内容产业发展，亟需政府深入优化政策导向，推动制定适合省情市情的产业发展规章，加大对企业的优惠扶持，重视技术创新、产品研发和人才培养，积极利用政策开拓市场，以此扩大数字内容产业的市场份额和市场规模。

现以2002年至2018年珠海市出台的与数字内容产业有关的部分政策文件作为实证分析对象，对这些政策所使用的政策工具进行观察与分类，分析政策工具使用的特点。

一、珠海市数字内容产业发展概况

在珠海市文化创意产业布局中，数字内容产业是四大产业门类之一。珠海市政府高度重视数字内容产业的发展。2004年开始，珠海市科技局、信息产业局等相关部门开始着手数字内容产业的考察、论证及发展规划的编写工作。

珠海市数字内容产业包括数字游戏、数字动漫、数字教育、数字影音、数字内容软件、数字创意设计、数字出版、移动增值服务和网络服务等领域。数字内容产业属于高新技术产业领域。为了更好地发展数字内容产业，珠海市政府规划出珠海南方软件园、南方文化产业园、南方影视基地、国家高新技术产业开发区等，作为数字内容服务业基地，集中精力发展数字内容服务业。同时，金山软件、珠海节奏、珠海特思数码、泰盛（珠海）软件、珠海传奇、珠海火车头等企业的兴建与发展也为珠海数字内容产业的发展奠定了雄厚的微观基础。

二、数字内容产业相关政策

珠海市建设数字内容产业具有国家政策保障。从国家各项政策文件中可以看出，国家对数字内容产业建设给予很大的政策支持。广东省政府也在持续重视数字内容产业的发展，给予数字内容产业以源源不断的动力，为省内各市的数字内容产业建设提供了良好的政策环境。

珠海市出台一系列政策法规以及规划，为促进珠海现代信息服务业健康、有序、可持续发展营造良好的政策环境，为数字内容产业的发展注入活力。

珠海市委、市政府先后制定了《关于加快信息化建设的若干决定》《关于鼓励软件产业发展的若干规定》《珠海市信息化建设规定》《珠海市促进产业结构调整暂行规定》等一系列政策措施，形成了完善的法律法规体系及政策环境，推动现代信息服务业的发展，加快信息化建设。同时，制定了有关现代信息服务业的“十一五”发展规划，明确了数字内容服务业的发展目标。珠海市政府还为入驻高科技园区的软件企业实行提供房租补贴、信息通信费补贴等优惠政策，扶持从事数字内容产业开发的企业快速发展。

三、珠海市数字内容产业政策分析

（一）政策工具分析

本文采用罗斯威尔（Rothwell）政策工具分类方法，结合内容分析法，分析研究珠海市政府支持珠海市数字内容产业若干政策的政策工具及其作用，以此把握政策的规律与特点。根据对珠海市数字内容产业产生影响的层面不同，该产业政策工具可分为供给面政策工具、环境面政策工具与需求面政策工具[1]，从而建立一种基于政策工具视角的数字内容产业政策内容分析框架。

其中，供给面政策工具为数字内容产业政策作用的目标群体提供较为直接的支撑。比如珠海市政府的资金投入、信息支持、基础设施建设、公共服务等，从而推动珠海市数字内容企业的研发投入、研发进程和研发路径选择；环境面政策工具主要包括目标规划、标准设计、法规管制、知识产权、税收优惠等[2]，通过建立规范珠海市数字内容产品与服务的标准及要求，建立法规制度，以此为数字内容产业创造良好的氛围和环境，促进企业之间的良性竞争；需求面政策工具直接针对市场，以产业需求开拓为主要功能，通过公共采购、对外承包、贸易管制、价格补贴等手段刺激市场需求[3]，从而拉动产业的发展。

（二）政策工具使用特点分析

从政策形式上看，珠海市数字内容产业大多数政策是以“决定”“通知”“意见”“办法”的形式颁布的，以“条例”“规定”形式颁布的文件数量较少。然而，前者的约束效力要比后者低，后者不仅拥有更加广大的影响面，也具备一定的强制性。据此，我们发现目前珠海数字内容产业政策的权威性还有待加强，对数字内容产业的调控作用偏弱。

从政策工具类型上看，珠海市数字内容产业政策文件涵盖了供给面、环境面和需求面工具三大类，体现了政府部门对数字内容产业的全方位关注与支持。在列举的政策文件中，环境面政策工具使用最多，供给面政策工具次之，而需求面政策工具的使用率相对小很多。环境型政策工具使用最多说明珠海市政府最为重视创造有利于数字内容产业发展的环境，尤为重视目标规划、知识产权和税收优惠。同时，珠海市政府也为数字内容产业提供了充足的推动力即供给面政策，其中财政投入、公共服务等内容较为突出。根据一般经济学原理，需求是刺激经济发展的最关键要素[4]，但是珠海市数字内容产业政策文件中关乎需求的政策工具最少，对外承包和海外机构管理工具使用极少，说明目前的政策尚未重点关注创造产业需求方面。

（三）产业政策中存在问题分析

我们从以上的分析看出，珠海市数字内容产业政策具有覆盖面广的特点，但仍存在不完善之处。以下从政策文件类型及政策工具选择和使用两大方面来分析政策存在的具体问题。

1.强效的规范性文件偏少

为推动珠海市数字内容产业的发展，珠海政府珠海市科技和工业信息化局等部门颁布了如《意见》《通知》《办法》等政策，基本形成了供给、环境、需求三者联合作用的数字内容产业政策系统。但整体而言，珠海市在数字内容产业监管方面，较少颁布相应的行业条例、规定等具有强约束力的政策文件。

2.政策工具类型分布不均

珠海市数字内容产业政策工具使用处于失衡状态，政策工具大部分集中在环境面和供给面，需求面政策工具使用比例极小，三种政策工具使用比例落差较大。过于偏重使用环境面工具和供给面工具，忽视了需求面工具的需求拉动作用。同时，在环境面政策工具中存在结构失调的问题，即缺乏人才培育及引进和鼓励原创方面的工具。

3.政策工具在不同产业链环节上分布失衡

内容分析可见，珠海市当下的数字内容产业政策工具主要运用于数字内容产业链中的生产环节，说明政府侧重数字内容产品的生产[4]。但整体上对研发进行支持的政策工具较少，技术研发和人才培养支撑着数字内容产业的研发，目前的政策工具对于这两个方面的扶助程度较弱，还没建立起配套的人才培养机制，缺少推动政策对象进行数字技术研发的驱动举措。

四、政策分析结果与建议

在珠海市数字内容产业起步阶段，政府政策举足轻重，是产业迅速崛起的关键。由上述政策特点及问题分析可见，目前珠海市数字内容产业政策工具仍存一些不完备的地方，需要通过制定相配套的产业政策进行指导，同时提高政策的调节和约束效力，进一步培植这一文化产业新业态。除此之外，还应从如下两个方向进行政策工具结构的调整。

（一）调整环境面政策工具的结构

由于强效的政策文件较少，珠海市数字内容产业的软环境建设稍显薄弱。目前，珠海市迫切需要从法律和法规方面建立以知识产权保护数字内容产业的规章制度，从而营造一个更有保障的数字内容产业宏观政策环境。为此，要加大知识产权保护的力度，对于违反知识产权的不正当竞争要实行惩罚性赔偿。

此外，我国数字内容产业起步较晚，薄弱的创新能力也制约了研发的进程，数字内容企业相对缺乏进行原创的动力。据此，珠海市不仅要通过知识产权保护、税收优惠和目标规划等基础政策工具为数字内容产品与服务的创造者提供宽畅稳定的创作环境，还应注重使用人才培养、扶持培育原创资源的政策工具。珠海市应根据数字内容产业链的客观需求，构建起创意、研发、营销、评鉴环节齐备的数字内容产业技术人才体系，抓住数字内容产业的特点，促进人才的多样性与包容性。要与高等院校合作培养相关专业人才，并加强对已在数字内容产业岗位上的各类从业人员进行提高教育和培训，同时要出台更有力和更优惠的政策措施，尊重人才、吸引人才、培养人才、留住人才，营造优厚的数字内容产业技术人才创业环境。

（二）增强供给面和需求面政策工具的运用

在供给层面上，珠海市政府要成为数字内容资源的原始提供者，促进信息资源再加工后的信息服务公平竞争，推动数字内容企业利用这些资源进行增值服务。此外，政府要在与投资机构保持联系的基础上，积极为中小型数字内容企业提供投资指导，并建立贷款衔接资金，有利于数字内容企业在投资到位前开始先期运转[5]。政府还可以设立专项风险资金，满足数字内容企业不同发展阶段的资金需求。

此外，由于数字内容产业创造的任何价值必须通过市场来实现，所以数字内容产业的发展不仅需要十足的推动力和优质的环境，更需要稳定的市场需求。珠海市应重视需求面工具的使用，突出市场需求对产业的拉动作用。政府可以增强采购和外包工具使用，增加珠海市数字内容产品的采购数量。同时，在保护市内企业的基础上，可适当引进市外和海外先进的产品和技术，以此实现卓越技术转接和管理经验引进[4]。随着我国境内外产业的接轨，珠海市也应该重视对境外机构的管理，对市内数字内容产业在境外设立机构进行激励和扶持，促进珠海市内企业持续拓展境外业务。