基于购买服务的吉文林业局森林防火工作创新实践

刘士臣，贾宏文，毛虎壮

（内蒙古大兴安岭吉文林业局，内蒙古 吉文 165463）

内蒙古大兴安岭重点国有林管理局辖区森林资源丰富，森林覆盖率居国有林区前列，森林防火任务非常繁重。作为管理局所属企业，2012年以来，吉文林业局从实际出发，以联防入手，通过制订具体措施，摸索实施购买森林防火服务，不断夯实管护基础，有效减少了火灾发生，降低了扑火损耗，得到了百姓的支持和认可。

1 森林防火工作基本情况

吉文林业局位于大兴安岭东部南坡，生态功能区总面积362 970 hm2，东与阿里河、大杨树林业局毗邻，西与克一河林业局接壤，南与毕拉河林业局相邻，北靠甘河林业局。生态功能区内有一乡（托扎敏乡）、两镇（吉文镇、宜里镇）和5个行政村，下辖农牧场点30多个（近两年减少到10多个），分散居住着600多户人家，每天有10 000余人在生产作业。南部红花尔基和吉库生态功能区是国家森林火灾高危区。种地、放牧的农猎民多，仅南部吉库、红花尔基施业区种地和放牧的就达2000多人，部分为鄂伦春、达斡尔、鄂温克等少数民族，大部分村民防火意识差，春秋两季烧牧场、烧茬地、随意野外放火烧荒现象时有发生。加之这里交通不便，点多、线长、面广，林地耕地相连，红花尔基林场附近村屯交错，手机信号不通，农林纠纷错综复杂，野外火源管理难，森林火灾隐患多，给森林防火工作带来了极大的困难。随意的农事用火、报复性的恶意纵火、违规的野外用火吸烟等引发的森林火警、火情、火灾时有发生。仅2007年红花尔基施业区因人为纵火等原因，火警和火灾就高达27起；2008年春季又发生大小火10多起。这里曾经是名副其实的“火窝子”，也是国家一类火险区，防火形势极为严峻。

2 创新森林防火工作的基本实践

2012年，吉文林业局新班子组建后，面对存在的问题和困难，认真研判面临的严峻形势，从实际出发，以联防入手，以全新的理念探索森林防火工作新方式。

2.1 以构建和谐林农关系为支撑，尝试购买森林防火服务

林业局对历年防火工作进行客观分析，努力找准防火工作中存在的症结。林业局把构建和谐的理念引入森林防火工作中，树立了森林防火“村为主”管理理念，前移火灾预防关口，提升火灾管控水平，坚持以情感人，换位思考，加强沟通。主动向村民让利，帮助解决实际问题，工作中更加突出人性化，缓解了对立情绪。同时，利用奖励机制鼓励村民参与森林防火工作，实现林场与各村屯联防互助，每年兑现承诺的奖励。

林业局在坚持原则和维护村民利益之间寻找解决问题的最佳平衡点，学会与村民打交道、交朋友，察其疾苦、帮其所难。通过领导干部在村民中攀亲交友，熟悉村民的生活习惯，了解村民的需求和愿望，掌握村民的长处和弱点，做到“以心换心”，情感交融，逐步树立起“远亲不如近邻”的睦邻意识。有实际困难时，千方百计帮助解决。由于交通不便，医疗资源匮乏，村民生病时林业局及时将他们送往吉文或大杨树医院；每逢周末周初将村民在局址上学的孩子往返接送；机耕作业期间免运输费为他们送油。针对村民每年烧草场、麦茬的生活习惯，为防止发生火灾，林业局组织专业扑火队有计划地进行合理烧除，仅2020年春就组织60名扑火队员，8台运兵车，耗资5万元有组织地进行统一烧除。林业局充分考虑村民的利益，支持并帮助农猎民发展食用菌培植、中草药种植和大尾羊、野猪等养殖，在朝夕相处中赢得村民的信赖和拥护，也使过去一度紧张的农林关系得到了根本缓解。

“精诚所至，金石为开。”在此基础上，林业局同步引导村民走出家庭，参与防火工作，培养家庭成员共同保护美好家园意识。林业局以《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》为指导，贯彻落实《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》，开始有步骤有目的开展购买森林防火服务尝试。林业局充分考虑村民的利益，让村民在参与森林防火、森林资源管理中获取利益，得到实惠。他们投入资金，在各重点村屯成立了扑火小分队，每村组成15～30人的扑火队，再拆分成由3～4名村民为小组的13个防火巡逻组，连“羊倌”“牛倌”也佩戴袖标，一边放牧，一边承担防火宣传的责任。林业局为村里配备了扑火机具、装备、油脂，签订了“五户联保、十户联防”目标管理责任状，有效地提高了在防火上的联防联动。对完成责任状及认真履行职责的村组人员，林业局每年拿出资金给予村（5000元）、组（500元）、先进个人（500元）补贴奖励，用利益调动村民参与防火的积极性。巴日嘎里村巡护组组长刁海良的事例颇有说服力：5年的森林防火巡护工作、5个检查记录本、上万字的管护日记，护林防火已成为刁海良生活的一部分。2014年春，在陶力罕村北麦田发生一起火情，正是由于刁海良发现及时、迅速报告，村民与红花尔基管护所的扑火队员们合力快速将火扑灭。巴日嘎里村巡护组连续两年被林业局评为优秀村屯巡护组，组长刁海良被评为巡护工作先进个人。通过尝试购买森林防火服务，村民即有“面子”，又有“票子”，防火积极性增强。刁海良高兴地说：“我能为保护大兴安岭的青山绿水尽一份力，是一件值得骄傲的事儿！”

事实证明，企业给村民一份爱，村民对企业就有三分情。自村屯义务扑火队成立以来，每天巡视山林，发现火情立即报告。在日常防火宣传、协助企业灭火救援中发挥了独到的作用，有效降低了火灾损失。

2.2 以规范制度建设等常规防火工作手段为保障，逐步推行购买森林防火服务

林业局制定出较为科学合理的防扑火应急预案，完善森林防火组织机构建设。林业局局长为吉文林区森林防火指挥部总指挥，吸收地方政府镇（乡）长、森林公安局局长为吉文林区森林防火指挥部副总指挥，村屯、铁路车站、供电所、改制单位和驻区大企业等为森林防火指挥部成员单位，增强了森林防火组织指挥与科学扑救力量。整合优化了多年来所有的森林防火规章制度，包括《吉文林区森林防火管理办法》《吉文林区森林火灾应急预案》《吉文林区扑火前线指挥部工作规范》《吉文林区森林火险预警响应工作方案》《吉文林区扑火力量配置方案》等，建立起森林防火长效机制。

林业局改变了以往独家防火局面，强调森林防火是吉文林业、地方及驻区企业一项共同的责任。每年森林防火指挥部和中小学校联合开展森林防火知识进校园工作，发起以森林防火为主题的“争当森林防火小小宣传员，争做森林防火小小志愿者”活动。森林防火指挥部协调吉文交巡警中队，为吉文镇区运营的电瓶车贴上统一制作的森林防火宣传公益广告140多份，扩大了宣传覆盖面，进一步提高林区职工群众及外来人员的森林防火意识。地企共同组织公务员、驻区企业员工、中小学生、森林公安消防和专业森林消防队员走上街头、深入社区居委会和边远村屯农牧场点进行防火公益宣传教育活动，联合打造森林防火传播声势与区域防火文化宣传氛围，全面提高全民参与的社会化综合性整体防火意识和宣传体系。将农牧猎民组织起来，成立村屯农牧猎民巡护组，配发防火袖标和巡护记录本，落实“十户联防联保”责任制。2020年林地推行森林防火协管员制度和防火巡查奖励机制，发挥农牧猎民防扑火的生力军与地缘优势，有效开展当地森林防火工作。通过经济帮扶、感情交流、技术支持、提供防扑火物资、组建义务防扑火梯队，鼓励农牧猎民培植经济作物，促进农牧猎民增收，使他们由原来的对立面与防范对象，变为防扑火同盟军，真正做到互相监督、相互制约、共担责任。实现林有人护，责有人担，火有人防，从根本上解决南部生态功能区林缘过渡地带火源管理难题。对全年未发生火情火灾的乡（镇）、林场和村屯实行重奖，全力构筑森林防火法制防线。每年春防会议上签订森林防火责任状，嘉奖乡（镇）、林场、村屯和防扑火有功人员，每年奖励总额度都超过10万元。

虽然没有专门出台森林防火购买服务规范文件，但多年来林业局一直在探索运行着这方面工作。在2017年“5·02”紧急援外扑火任务中，林业局在举全局之力，扑火队员后续兵力仍不足情况下，推行森林防火购买服务，以每天每人120元的报酬，雇佣驻区民营企业47人，改制单位25人参加支援扑救，历时4天，出色完成了援外扑火任务，受到管理局的表彰。

3 创新森林防火工作方式产生的效果

通过推行购买森林防火服务，在防火问题上，营造了保护森林谁管都不越位，谁抓都不过分的氛围。

3.1 有效降低了森林火灾的发生率

购买森林防火社会化服务后，林业局把吉库林场、红花尔基管护所和托扎敏乡的农牧民组织起来,组建起180人的农牧民基干扑火队伍,每村（组）4～30人，帮助解决服装、扑火机具、装备、油脂等必备的防火物资，帮助进行灭火技能、避险自救技能培训。共成立巡护组13个，确定森林防火协管员410人，签订“十户联防联保”责任协议136份。2012年至今，累计发放森林防火奖励金120多万元。实践证明，这支由农牧猎民组成的基干防扑火队伍经过培训，有一定的灭火经验，危急时刻能够快速反应、及时出击。2020年6月，卡日楚村诺敏河附近因高压线断落引发明火，村民发现后一边报告林场，一边组织人员扑救，在林场扑火队和村民扑火队2个多小时的及时扑救下，将火势控制在3亩施业区范围内。2017年4月，红花尔基发现毗邻局施业区起火，林场在紧急出兵奔赴火场的同时，向村民扑火队求助。各村立即发动起来，轿车、四轮车一趟趟送人、送水，村民们有的手持风力灭火机堵截，有的手持水桶浇水，还有人拿着笤帚、扫帚前往火烧迹地清扫残余火星。在80名林场扑火队员和60多名村民扑火队员共同努力下，终将大火扑灭，避免了边境火带来更大的损失。村民防火队的运用，不仅大大提高了森林防火的安全性，也使辖区村民更加安心、放心。

3.2 提升了第一时间扑救森林火灾的能力

红花尔基林场距局址128 km，山高坡陡，油松、刺梅果丛等易燃林面积大，森林防火任务很重。2012年以前，吉文局在红花尔基的森林防火队是由贮木场30名基干扑火人员和50名红花尔基森林防火队员组成，林业局在各村屯每年另派出60名机关干部和公安干警，组成“特殊防火队”在防火期驻守村屯，利用每村4人分组的形式，进行昼夜值守。每年防火关键时期，这支防火队伍便住在林场或村民家，做防火宣传员、监察员、战斗员三项工作。尽管取得了一定的森林防火工作效果，但由于机关干部的工作时间拉长，工作压力增大，在一定程度上造成人力、物力的损失。据林业局统计，2010年，专业森林消防队、派驻村屯防火工作组、驻防高火险区扑火队、各林场的快速扑火队，林业局平均每天投入重点区域的兵力340人，每人每天补助伙食费18元，共计3个月，总计补助55万元，还不算油脂等消耗费用。组建农牧猎民组成的基干防扑火队后，解决了部分森林火灾扑救兵力不足难题，能快速便捷地在第一时间赶赴火场，降低火势蔓延概率，节省大量扑救资金。

购买服务是深化林区森林防火制度的一项重大变革，事关全局，影响深远。随着林区的停伐，改革的深入，林业经营将形成主体多元化、经营形式多样化等新的林业经济体制，给山区森林防火工作带来了许多新的问题。做好购买森林防火服务，对保护资源安全、维护生态平衡、确保社会稳定具有重要意义。

通过推行购买服务形式建立村民防火队，可有效保证森林火灾扑救力量的稳定，防止林区队员老龄化带来的困扰，责权明确，易于管理，破解了森林火灾扑救兵力不足的难题。既转变了企业森林防火工作管理方式，提高了森林防火工作的效率和水平，又形成了森林防火责任到人的新机制，开创了林区森林防火工作新局面。

4 进一步完善购买森林防火服务等工作的建议

1）加强组织领导。推进企业向社会力量购买服务，事关林区防火大计、承办人员切身利益，是保障和改善民生的一项重要工作。要加强统筹协调，立足当地实际认真制定并逐步完善企业向社会力量购买服务的政策措施和实施办法，可按照“管理局主导、企业推进、林农自愿、市场运作”的原则，落实经费保障和装备，稳步推进购买森林防火服务。

2）健全工作机制。企业向社会力量购买服务，要按照企业主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求，确保工作规范有序开展。可根据本地区实际情况，建立“企业统一领导，财政部门牵头，天保、资源、计划、纪检、人事、社保等部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，拟定购买服务目录，确定购买服务计划，指导监督购买服务工作。做到各负其责、齐抓共管。

3）签订购买森林防火联防服务协议，包括管护面积、合同期限、服务报酬与支付方式。承接主体为购买主体提供森林防火联防服务，承担辖区内的防火培训、宣传、巡山护林、火源的管理和巡查、火情报告、协查火灾案件、协助火灾扑救，以及扑火演练等服务。合同期限结束后，购买方按合同内容进行考核，考核合格后甲方一次性支付乙方森林防火联防服务费，考核不合格的,甲方有权不支付森林防火联防服务费。

4）向重点地区适度倾斜，确定分级分区管护补助标准。集中财力加强重点区和高火险区的护林防火服务，严格按照各乡村单位有林地面积测算，进行资金分配。生态公益林和一级森林防火区单位、二级森林防火区单位、三级森林防火区单位可视有林地面积每亩补助标准略有不同。与生态重点区域保护生态结合起来，补助资金向森林资源有优势和重点防火区适度倾斜。

5）制定完善各项制度。如制定出台《村民防火管理办法》和《购买森林防火服务补助资金管理暂行办法》等，对村民防火进行跟踪管理，绩效考核，作为报酬发放和续聘依据。根据村民地形熟、根基深、接触广、信息灵、机动灵活、易发现问题且反应迅速的特点，从他们中招募身体素质好的人员加入，发挥他们“千里眼、顺风耳”作用，弥补今后兵力不足难题。