从嵌入到融合：新时代新型社会组织的党建路径探析

袁校卫

（河南财经政法大学 社会学院，河南 郑州 450046）

一、问题的提出与文献回顾

在政府购买服务浪潮的推动下，基层社会涌现出大量的新型社会组织，它们积极参与到政府购买服务之中，成为基层社会治理专业化、协同化以及国家治理体系和治理能力现代化的重要主体，也成为社会主义现代化建设的重要力量。新型社会组织是指相对于政党、政府等传统社会组织形态之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队等。作为社会治理多元主体的重要一极，新型社会组织是落实基层公共服务政策的实践者，是满足人民群众日益增长的美好生活需要的中介载体，还是党的工作和群众工作的重要阵地。因此，加强新型社会组织党建符合中国共产党政治建设的价值目标追求，把党建工作融入社会组织运行和发展过程具有重要的政治意义。

新型社会组织如何围绕党委领导开展党建工作？对该问题学者们进行了大量研究，归纳起来包括以下三种研究取向：其一是基于党社关系考察了社会组织党建对政党所掌握资源的依赖性以及社会组织党建对政党稳定执政基础的积极功能。该取向认为，政党与社会组织之间存在不对等的资源占有关系，政党所拥有的资源对于社会组织党建具有不可替代的功能；同时，社会组织党建对于获取政党资源具有正向作用，对社会治理和党组织的社会化发挥积极功能[1]。其二是基于党政关系关注党和政府为何自上而下地推动社会组织党建以及在此过程中党政分开对社会组织的影响。该取向包含了嵌入-吸纳论与赋权论两种观点，嵌入-吸纳论认为社会组织党建既是党对社会组织的政治嵌入过程，也是党将社会组织发展纳入执政框架的过程，其中党组织是利益吸纳和传导的中枢，能够将结构嵌入、认知嵌入与文化嵌入等因素融入社会组织党建之中，从而最大限度地发挥党组织在社会组织党建中的政治功能[2]。赋权论则认为党和政府推行的社会组织党建是党通过政策、资金或荣誉等方式推动社会组织成长和能力建设，使社会组织能够独立或与政府合作来满足社会需求，其实质是党和政府对社会组织的赋权增能过程[3]。其三是基于社会组织党建的实践逻辑，探讨社会组织党建的实践模式及其面临的具体问题。如陈家喜对社会组织党建的枢纽型“3+1”北京模式、“双报双推”江苏模式、“1+N”浙江模式、“协会+党委”辽宁模式进行了比较，并指出社会组织党建过程中存在的内部排斥、组织空转、多头管理以及保障缺失等问题。总之，党社关系研究取向侧重于社会组织党建过程中政党与社会组织之间的相互作用，党政关系研究取向侧重于寻求自上而下推行社会组织党建的动力机制，党建实践取向则立足于社会组织党建的经验模式与现实问题。不管哪一种研究取向，都从特定的理论或视角出发对基层社会组织党建工作进行了有益的探讨，对社会组织党建的研究工作有着重要的借鉴意义，但是它们都忽视了社会组织党建的过程逻辑以及在此过程中社会组织本身的行动动机及其能动性。基于此，本文将在党社互动框架下从整体性出发探讨新时代城市基层社会组织党建由嵌入转向融合的过程及其动力，这将有助于更为全面地回答为何要进行社会组织党建、如何进行社会组织党建等问题。

二、政治嵌入：新型社会组织党建的嵌入形式及其动力

社会组织党建是在新型社会组织中进行党组织覆盖与工作覆盖，是以政治嵌入的形式引领社会组织的政治发展方向，提升社会组织的资源获取能力与强化社会组织的内部管理能力的重要举措。因此，以嵌入性视角为突破口深入探析社会组织中党建的嵌入形式及其动力能够帮助我们理解社会组织党建的实践逻辑。

（一）新型社会组织党建的嵌入性视角

卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中阐述了市场嵌入与社会的人类历史本质，认为市场关系嵌入社会关系之中[4]。格兰诺维特则认为，经济行动必然嵌入社会关系结构之中，甚至认为所有的行为都嵌入关系网络之中。后来，嵌入被安德森、祖金、迪马齐奥与弗雷格斯坦等人引入政治、历史与文化领域之中，认为经济活动嵌入认知、文化、结构与政治之中，从而开启了文化嵌入与政治嵌入的研究视角，他们将政治嵌入界定为政治环境、政治体制及其权力结构对主体行为的塑造作用[5]。换句话说，政治嵌入关注的是政治因素对经济组织行为的作用机制，认为政治嵌入意指影响经济和市场的政治力量，这些政治力量影响市场行动者的行为倾向和选择[6]。新型社会组织的嵌入性党建是将新型社会组织纳入基层党建范围，利用中国共产党的政治资源、组织资源和文化资源将主流意识形态内容渗透到社会组织的价值理念之中，确保社会组织的发展方向，提升社会组织管理能力，巩固党的执政基础。这种嵌入性党建是社会组织党建的主观认同与客观实践融合的过程，还是社会组织党建外在压力与内在动力博弈的过程，更是社会组织党建的形式嵌入与实质嵌入的统一。

（二）新型社会组织嵌入性党建的基本形式

新型社会组织嵌入性党建是典型的政党嵌入式治理，包括党组织嵌入与党的工作嵌入两方面。党组织嵌入是在社会组织中建立党的组织体系，是解决社会组织党组织缺位、党建活动间歇性、党员归属感低等问题的关键，是提升党组织的领导力的关键。如北京市枢纽型社会组织“3+1”党建模式就是将具有同类属性的社会组织联合起来建立党建工作委员会、社会组织联合党总支和社会组织工作部门，进而开展具体的党建工作的嵌入式治理。而浙江的“1+N”党建模式则依托民政部门成立社会组织党工委指导社会组织党建工作。可见，突出社会组织党组织建设的地位是社会组织党建获得成功的关键。党建工作嵌入是在社会组织中开展政治文化建设工作，涉及意识形态嵌入、文化价值嵌入、服务活动嵌入三个方面。从意识形态工作嵌入角度来看，如何将主流意识形态渗透到社会组织党建过程之中是问题的关键。显然，意识形态嵌入需要依托社会组织中的党组织开展党建工作将主流意识形态的内容融入社会组织建设中来。但是，在现实实践中主流意识形态内容常常以政策文本的形式在社会组织内部宣传和传播，而实际上所起的作用却值得澄清和反思。当社会组织党建工作委员会和党支部成立后，主流意识形态的内容宣传成为社会组织建设的一部分，从而为社会组织成员对主流意识形态的认同奠定了政治基础。从文化工作嵌入的角度来看，中国共产党历来坚持“以人民为中心”的政治立场，这与新型社会组织为基层社会群体提供公共服务是相统一的。“以人民为中心”的文化价值嵌入新型社会组织后，能够对社会组织的价值理念产生积极效应，能够对社会组织参与补民生短板产生保障作用。从服务活动嵌入来看，社会组织是提供公共服务的，党组织也是为人民服务的，所以将社会组织的专业服务活动和党组织的活动融合在一起既能提升党组织活动的专业化水平，又能将党的政策方针贯彻到具体的公共事务之中。

（三）新型社会组织嵌入式党建的基本动力

实践中，社会组织党建是社会组织与环境互动过程中获取政治合法性资源和经济服务性资源的重要方式，也是新型社会组织嵌入式党建的动力所在。从基层党建与社会组织的制度契合角度来看，党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。基层党建根植于群众路线的人民性，事关党的基层执政基础。社会组织党建既符合基层党建的政治需要又符合社会组织合法性资源获取的需要，因为社会组织党建是确保社会组织的政治方向、团结凝聚群众与建设先进文化的重要保障，加强社会组织党建能够增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、夯实党的执政基础。资源依赖理论认为，社会组织具有获取和维持资源的能力，其生存与发展离不开外部环境资源的支持；同时，社会组织能够采取积极的行动，有选择地获取想要的资源或摆脱对某些资源的依赖。社会组织党建是中国基层社会治理场域下社会组织获得政治合法性资源的重要表现，也是它们获取经济服务性资源的重要基础。当然，社会组织与政府之间并不是简单的依附性关系，而是相互依赖的互动性关系，这种互动性关系并非对等或对称性的，而是非对称性的。政府作为公共服务的购买方，是传统科层制行政体制的公共权力代表，为资源掌控的支配方，对社会组织的社会、政治、法律和行政等合法性资源与媒体宣传、资金、人力资源等的获得具有支配性作用。从政府与社会组织的非对称性关系角度来看，社会组织的嵌入式党建是中国特色社会主义本质特征的具体体现，是中国共产党执政基础和领导地位的底层体现，是优化国家治理体系的实践需要，还是从严治党的具体体现，能够为社会组织获取生存和发展所需的资源提供合法化的渠道。从资源获得方式来看，政治合法性资源的获得有两个方式——政治背书和政治荣誉，前者是政府购买服务中的重要人物对社会组织所作出的承诺，具有政治性保障功能；后者是政府授予社会组织的荣誉对其地位的提升。新型社会组织嵌入式党建能够为政府民生领域之社会建设的“亮点工程”打造提供智力支持和空间营造，这一过程必然涉及相关的政治背书和政治荣誉等资源获得的有限承诺，这种承诺随着政府与社会组织之间动态边界的调整而发生变化，或获得更多的资源或成为资源受损的牺牲者。总之，加强社会组织党建，促进社会组织健康有序发展，有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。新型社会组织嵌入式党建能够帮助社会组织获得外在的政治资源和经济资源，这种来自外部的压力能够转化为内部的动力，进而帮助社会组织治理结构的合理化、内部管理的专业化与工作机制的完善化。

三、二元困境：新型社会组织嵌入式党建的融合张力

目前，我国新型社会组织党建取得了重要成果，社会组织党建“双覆盖”工程已经初步成型。但是在实践中，新型社会组织的规模较小、能力较弱、组织结构的科层体系尚不完善，社会组织党建既受到机构内部管理的排斥，又难以融入外部社会服务过程之中，使社会组织嵌入式党建的主观认同与客观实践、外在压力与内在动力、形式合理性与实质合理性等二元问题之间存在的张力不断扩大，致使社会组织嵌入式党建的功能难以发挥。

首先，新型社会组织嵌入式党建的主观认同与客观实践之间的障碍难以调和。目前，新型社会组织的规模较小、人员流动性较大、组织认同度较低、党员数量较少，这种社会组织的客观情况为社会组织嵌入式党建带来了客观障碍，致使社会组织嵌入式党建的主观认同度较低，具体表现为社会组织成员的党员身份认同弱化与意识形态认同淡化。党员身份认同弱化表现在党员在社会组织中的角色与地位不够明确，党员在社会组织中发挥的作用比较模糊。以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的新型社会组织不同于传统的事业单位、政府部门或企业组织，它们的员工数量相对较少、流动性强，整体规模较小，稳定性相对较差，致使社会组织面临党组织组建难、巩固难、发挥作用难、党员发展难和党员教育管理难等现象，由此进一步加剧了社会组织党建的低认同度，影响他们参与社会组织党建活动的兴趣与积极性。同时，在社会组织党建工作中，党组织发展常常偏重于发展社会组织管理层党员，社会组织中普通成员的政治诉求难以得到满足，他们对社会组织中的政治生活逐渐失去兴趣，进而降低了党建对基层社会成员的动员能力。另外，在基层社会中，普通人民群众的经济性和日常性生活远比政治性生活重要，社会组织党建是一种政治性生活，得到的关注度也较低，主流意识形态内容融入党员或组织服务活动之中的难度也相对较大。由此可以看出，新型社会组织的嵌入式党建面临主观认同与客观障碍之间张力难以调和的局面。

其次，新型社会组织嵌入式党建的外在压力与内在动力之间的互扯难以消除。新型社会组织是党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域。在制度主义看来，组织以追求组织绩效而采取新技术从而实现组织发展，但是当组织中绩效需要达到一定的阈值后，组织的合法性需求就会超越组织绩效需求，从而使组织结构趋于形式上的统一，即制度契合。社会组织党建在党建政策的外在压力之下从追求组织绩效转向追求形式的合法性，只有组织结构与制度设置符合政党体制的结构与运行才能实现政治合法性并获得相应的政治资源、经济资源和社会资源等，即资源拓展。在实践中，新型社会组织开展党建工作主要采取行政推动的方式，各级党委、组织部门、民政部门乃至业务主管部门借助政治与行政权力，发挥着组织筹建的主推力作用[7]。在这种政治合法性的外在压力下，社会组织会根据《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》等规定完成党建工作，从而保障社会组织党建工作的制度契合性。可见，新型社会组织党建是社会组织政治建设的重要组成部分，党的制度与政策对社会组织的发展方向与行动选择起着规制性的作用，这些外在于社会组织的制度性设置对社会组织党建形成了一定的外在压力。与此相反的是，部分社会组织规模较小，党员数量有限，内部科层制管理结构不健全，管理制度体系尚不完善，达不到党组织成立所要求的条件。因此，嵌入式党建从组织建设到活动开展，从组织负责人重视程度到员工的认可状况，从政治民主生活到团队建设激励等都无法达到理想状态，显示出典型的内源式动力不足的局限。这种外在压力和内在动力之间的互扯致使社会组织嵌入式党建的合力不大，甚至有的时候表现出相互排斥的张力。

再次，新型社会组织嵌入式党建的形式合理性与实质合理性的矛盾难以化解。马克斯·韦伯以形式合理性与实质合理性来分析现代社会生活中的事实判断和价值判断，形式合理性是一种事实判断，主要被归结为手段、过程的可计算性，实质上是把目的排除在外的理性计算与权衡，集中表现为工具理性；实质合理性是一种价值判断，其合理性来源于目的自身，集中表现为价值理性[8]。前者着眼于实现社会行动目的的手段和程序的效用性，后者着眼于社会行动独特价值和特殊意义或者立场。目前，在社会组织党建实践中，存在重视党组织建设、关注党组织筹建的覆盖面，而轻视党建活动开展、党员教育以及组织功能开发等现象[9]。从新型社会组织党建的材料和数据方面进行检视，我们发现新型社会组织的嵌入式党建对形式的重视程度大于对内容的重视程度，社会组织党建的各个环节完全符合政策与法规，但难以实现党建组织活动与社会组织健康发展的完全融合，其团结凝聚群众、建设先进文化的功能难以发挥。从新型社会组织党建的基层实践角度来看，这种形式上的合理性并不能保障社会组织党建真正落到实处，也不能保障党的政治意识形态内容真正融入社会组织的文化建设之中，更不能达到社会组织服务于国家、服务于社会和服务于群众的真实目的。从社会组织的内部运作来看，新型社会组织嵌入式党建并没有使社会组织自身发展能力显著提升。可见，新型社会组织嵌入式党建的形式合理性和实质合理性之间的矛盾或张力客观存在，影响着社会组织嵌入式党建走向融合式党建的实践进程，而如何化解两者之间的矛盾成为进行新型社会组织嵌入式党建的关键。

四、从嵌入到融合：新型社会组织嵌入式党建的合力

克服新型社会组织党建的主观认同与客观实践之间的障碍，消除社会组织党建外在压力和内在动力之间的紧张，化解社会组织党建形式合理性与实质合理性之间的矛盾，是实现新型社会组织党建由嵌入式到融合式转型的有效途径。在新型社会组织嵌入式党建的实践过程中，必须坚持党的领导与社会组织依法自治相统一；把党的工作融入社会组织运行和发展过程，实现党的政治文化与社会组织的价值文化的有机统一；积极探索符合社会组织实际的党建活动方法，防止社会组织党建的行政化及其形式主义。

首先，坚持党的领导与社会组织依法自治相统一，促进社会组织党建主观认同与客观实践之间的相融。党的十九大报告明确提出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的领导在社会组织发展过程中起着引领性作用，这种引领性作用不是让社会组织按照政府的意图行事，而是要社会组织保持依法自治的自主性，这正是在政党与社会关系框架下社会组织与政府之间边界划分的关键，是政社分开、权责明确、依法自治的时代要求，是克服社会组织嵌入式党建的主观认同与客观实践之间障碍的关键。为了提高社会组织党建的主观认同度，社会组织党建可以改变政府或事业单位部门传统的党建方式，结合社会组织自身的特殊性开展与社会组织服务相关的党建活动，甚至可以采取项目制的方式由社会组织行业协会提供该行业的党建服务活动，将社会组织中的普通员工拉进来进行多样化的党建活动。同时，在社会组织党建实践过程中，可以借助网络技术要素开展新颖的社会组织党建活动，并通过“两微一端”、短视频平台等新媒体传播国家政治意识形态内容，宣传国家与政府出台的各种关于社会组织的政策性文件，开展适合社会组织自身特点的主题活动。提升社会组织党员的政治意识和政治能力，润物细无声地将政治建设内容融入党员的内心深处，提高他们对社会组织党建的认同度。

其次，将社会组织党建与社会组织文化建设结合起来，将社会组织纳入国家治理体系中来，探索自下而上的社会组织党建模式，使社会组织党建的外在压力转变为内在动力。当前，社会组织党建偏重于自上而下的政党吸纳或政治赋权，即政党或政府依靠政治背书与政治荣誉规范或控制社会组织的发展，从而使党建成为社会组织的政治任务，而不是出于社会组织文化建设的内在需要进行党建。因此，要将社会组织党建完全融入社会组织文化建设中来，需要实现社会组织与国家之间的“双向嵌入”与“双向赋权”，界定社会组织党建过程中政府与社会组织、政党与社会组织之间的边界与责任，进而整合社会组织党建与基层政治建设的目标与要求。在具体实践中，我们要把党的工作融入社会组织运行和发展过程，使社会组织成员形成协同一致的政治认同与行动方式，实现党的政治文化与社会组织的价值文化的有机统一，从而使社会组织党建由嵌入式转向融合式。社会组织党建作为社会组织获取政治资源的一种策略性行为具有重要的意义和价值，并不能将其完全看作外在压力使然，相反，应该将党的政治建设内容内化为自身组织文化的一部分，寻找党的政治文化和社会组织的价值文化之间的契合点和衔接点，最终使两者高度融合，从而将外在压力转化为内部动力实现合力。在社会组织党建实践过程中，将社会组织所擅长的专业服务活动开展优势发挥出来并融入党建实践过程之中，将基层党建实践中获得的成功经验（如优秀党员的典型示范作用）整合到社会组织文化建设之中，探索将社会组织的专业服务优势与党的先锋模范作用进行有机结合的机制[10]。

再次，积极探索符合社会组织实际的党建活动方式，防止行政化和形式主义，重塑社会组织党建的价值合理性。要实现社会组织党建的政治目标，不仅需要有效的政治引导，还需要为社会组织党建工作注入资源，使社会组织党建工作不再流于形式而是借助党建工作优化社会组织的内部治理结构，完善社会组织文化建设，从而在社会组织内部形成一种共享价值，即将社会组织党建的价值与社会组织发展的价值融为一体[11]。在新型社会组织嵌入式党建实践过程中，必须改变传统的民主生活会所采取的说教式或批判式的开会方式，可以借助互联网技术将不同社会组织中的党员纳入行业层面的组织管理框架内，并以多样化的形式开展既符合党建要求又融入社会组织文化要素的活动，将组织内党员同志的积极性调动起来。同时，要警惕社会组织党建的功利性思维，探讨党建+项目、党建+公益、党建+创投等社会组织党建新模式，实现社会组织党建活动与服务活动的融合，促进形式合理性与实质合理性的统一。在具体操作层面，既要对社会组织进行分类，以行业组织为统领，推进社会组织党建的精细化治理。针对社会组织规模小、人员流动性大、兼职情况普遍等现实问题，可以根据“属地性”“属业性”和“部门化”等特性分门别类地建立社会组织联合党组织，并开展服务社会组织实际的党建活动。同时，有必要创新社会组织党建活动载体，开展形式多样的党建文化娱乐活动，把党建活动融入社会组织的志愿服务、特殊群体权益保护、社会服务等业务活动中来，促进社会组织党建活动与社会组织服务活动的相互融合，提升社会组织党建和社会组织机构的双重认同；还要整合传统媒介和新媒体的优势资源，尤其要注重与时俱进地运用新媒体、短视频平台等传播社会组织党建故事，强化社会组织党建的宣传力度，提升社会组织党建在人民群众中的认知度。