政府购买公共体育服务风险规避的制度化探索

赵广涛

在全面深化改革和实现体育治理现代化进程中，提升政府公共体育服务的能力和挖掘社会体育资源是我国体育管理体制创新的重大任务。体育社会组织的规模和实力日益扩大使公共体育服务获取途径更加多元化。政府向社会组织购买公共体育服务是通过优化资源配置的市场化方式实现自身职能，这种方式已经逐渐成为一项体育治理的手段和制度安排。然而，面向市场，通过政府购买的方式实现群众健身消费的目标，虽然可以吸引更多的社会力量参与体育治理，但因各条件所限，难免会产生一定的不确定性和风险。[1]

一、政府购买公共体育服务的基本内涵

由于体育人才、社会资源、运动技术、训练竞赛技术等的限制，政府难以满足全民健身消费的需求。向社会力量购买体育服务产品已经逐渐成为各级政府向社会提供公共体育服务的主要方式。政府购买公共体育服务，就是通过灵活的市场平台，向公共市场中的体育组织购买体育服务，根据社会需要，向社会和群众提供所购的体育服务产品，实现公共体育服务的政府职能。与传统的政府“自给自足”供给模式相比，以购买为主的服务模式不仅降低了供给成本，简化了工作流程、提高了供给效率和质量，而且能够依据市场对社会需求的灵敏度，提高公共体育服务领域的供给与需求契合度。政府购买公共体育服务，即在公共体育服务的专业化生产与社会化供给之间难以高效耦合的情况下，政府不直接生产公共体育服务，而是根据社会需要，通过市场机制选择体育类组织、体育产业主体、体育相关企业等对象作为服务的生产者，对生产者提供的相应服务的质量和效果支付一定费用，从而完成公共体育服务的政府职能。[2]这种购买服务的方式表现为“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的闭环式公共管理模式。一方面，它规范了政府作为行为主体的管理行为，提高了政府实现社会体育职能的能力，更好地维护国家利益和社会公众利益；另一方面，政府购买公共体育服务是供给侧改革不断深化的重要体现，能更好地实现从政府单一供给体育服务到社会多元主体力量共同提供体育服务的转变，更加全面、细致地满足人民群众的美好生活需要。

二、政府购买公共体育服务的风险分析

(一)提供公共体育服务的社会主体的市场准入规则缺失的风险

首先，在现有的政府购买公共体育服务的行为中，没有对承接主体的资格做出完善的规定。公共体育服务的产品由社会主体生产和提供，供方(一般为合同的乙方)对服务的过程和质量起着极为关键的作用。所以，设立特定的资格门槛必不可少。虽然《政府采购法》和《政府购买服务管理办法(暂行)》对相关主体有过一些规定和条件约束，但过强的原则性无法体现公共体育服务的特殊性，未能区分“基本资格条件”与“特定资格条件”，资格审查缺乏可操作性。其次，现行的政府购买服务的标准排斥了许多非营利性体育组织参与公共体育服务。社会公众享有的公共体育服务，一个基本的前提是具有突出的公共性与公益性，这就更需要较多的非营利性体育组织或者其他社会主体参与公共体育服务。考虑到服务的规范性和群众接受体育服务的满意度要求，参与主体的组织化程度和服务能力是值得注意的风险点。再次，对服务承接主体进行资格甄别的规则和程序尚不健全。承接公共体育服务的社会主体所提供的服务质量和规格，对服务过程毫无疑问会产生巨大的影响。如果缺失控制违规行为的程序，服务提供方的行为就难以得到有效的“动态”和“静态”的监管，服务效果就难以得到保证。

(二)因缺乏有效市场竞争导致购买程序规范性缺失的风险

由于政府购买公共服务尚处于不断成熟的阶段，加之提供服务的社会主体常常出现功能异化的现象，导致提供公共服务的过程中出现职责不清现象。同时，政府购买行为有雇主化的倾向，政府的协调和统筹能力未能充分发挥。[3]从我国体育市场化发展的阶段来看，《招标投标法》和《政府采购法》没有对政府购买公共体育服务的范围和边界做出规定，而且对供应商应当包括公益性的非法人的体育社会组织也未做出解释性的说明；《体育法》对相关问题的指导更为宏观，政府购买公共体育服务在购买内容和方式上缺乏可操作性依据。在这种背景下，公共体育服务市场的培育和适度竞争就缺乏相应的法律依据和制度保障，市场活力的激发程度还处于基础阶段，政府与体育社会组织之间难以形成平等的契约关系。当种种原因影响到竞争性的招标程序时，公共体育服务的流动中的内容单一、方式不多、方法不活的问题就会凸显。不同项目的“定向”购买成了不得已的选择，这对其他市场竞争主体来说有失公平和公正。制度不完善导致市场竞争缺乏活力，市场疲软导致程序的失范，甚至会影响到以程序社会化公开的为主要特征的程序公正性，导致违规和暗箱操作现象的发生。同样，在提供公共体育服务的过程中，没有有效的竞争，就不会有有效的制约。具有评估和监督功能的“第三方力量”无法介入没有形成链条的购买过程。上述方面的缺失与失范导致公共体育服务的质量难以保障，最终会不可避免地影响到政府和体育社会组织的公信力。

(三)购买主体公共责任转嫁导致承接主体公共责任偏离的风险

购买公共体育服务是政府转变职能的重要举措。政府对社会体育的管理从微观管理为主向宏观调控为主转变，所采取的主要措施就是依赖市场机制，将人民群众所需要的各种体育服务委托给社会组织，从而实现社会体育的工作目标。政府在宏观管理过程中主要肩负着组织、购买、监督与评价的职责。[4]从近年社会体育服务的实践来看，由于经费和人力资源的原因，作为购买主体的政府，有投入简单化的趋势，组织、监管与评价等职责存在“虚化”现象。

本应是政府责任的社会公共体育服务，在购买过程中像“卸包袱”一样被转移给不同的社会主体。在很多情况下，政府不仅将公共体育服务的生产权通过购买进行了转让，而且没有有效发挥供给侧的作用。这种管理方式虽然在形式上可以增加社会组织的自主权，但不利于形成市场化操作。缺乏政府监管，难以形成良好的竞争土壤，容易形成垄断市场，不利于形成促进社会体育组织健康成长的良好环境。

当政府购买公共体育服务的监管作用得不到充分发挥时，就会出现所提供的体育服务与现实需求发生偏离的现象。甚至，人民群众的现实体育需求并没有作为主要动力来确定购买内容。这种公共责任的偏离很大程度上会负面地直接影响到社会体育服务的承接主体，让购买关系出现难以为实际目标服务的问题。从委托代理的过程来看，作为公共体育服务购买主体的政府、作为提供服务的社会体育承接者和作为服务消费者的人民群众，三者之间通过形式上的委托代理关系实现自身的利益。这种委托代理关系常常因各主体的偏好、信息不对称、风险的防控与承担等的影响而出现不稳定。尤其是当社会体育承接主体在制度不完备和外部监管不到位的情况下，很有可能损害其他相关主体尤其是终端消费者——人民群众的利益。公共体育服务的社会承接主体，在追求利益最大化和规避风险本能的驱使下，在象征意义和公共责任目标之间，更倾向于前者。我国体育协会、社团及俱乐部尚没有得到充分发展，公共利益缺少市场竞争的保障，带有垄断性质的体育社会组织更多地倾向于保护自身的利益，由此，公共体育服务终端消费者的利益受到损害的风险便凸显出来了。

三、政府购买公共体育服务风险规避制度的完善

(一)激发体育服务的社会需求，以规模化发展促进制度建设

社会体育发展的最主要的动力是广大人民群众日益增长的体育需求。人民对健康的需求是对美好生活追求的重要组成部分，这构成了对政府公共体育服务的基本诉求。随着经济的持续发展和社会的不断进步，人民对公共体育服务的量的增加和质的提高有了更高的期望，这对政府的体育管理能力提出了更高的要求。在新常态背景下，人们的体育消费潜能不断地被激发，消费的基本结构不断地升级和优化，具有发展性消费特征的体育服务性消费需求明显增多，逐渐成为拉动经济增长的不可忽视的力量。公共体育需求规模的升级，为政府的深化供给侧改革带来了极大的挑战，这些挑战主要体现在如何面对体育服务需求的多元化、多样性、层次性所带来的各种风险方面。制度化建设无疑是规避风险的最重要的举措。在政府购买公共体育服务的探索性阶段，制度建设的方向应当以引导体育消费和培育市场为主线，在体育的社会需求、人们愿望的表达与传递、体育组织方的运作方式上体现出影响力。制度建设需要较多地注意购买体育服务的风险源，避免在市场化的道路上出现政府主体、承接主体、消费主体之间的不平衡，优先完成公共体育服务各主体之间需求表达与传递的实施机制。[5]

(二)规范承接程序，完善承接机制

良好的制度建设旨在规范和引导政府的购买行为。从理论上讲，制度细化至可操作的程度才有实际意义。承接机制应规范公共体育服务承接主体的准入条件、承接内容、承接方式和承接程序，着重限定潜在承接主体具备公共体育服务供给侧的资质和声誉，为启动良好的承接程序做准备。在承接程序方面，制度的导向性需要明确竞争性选择程序和非竞争性选择程序，并明确两者在公共体育服务承接方面的业务范围。竞争性选择程序通过公开招标和评标的方式取得提供公共体育服务的承接资格；非竞争性选择程序则是通过询价采购、单一来源采购的方式确定承接主体资格。前者被认为更能反映出市场配置资源的规律，后者更能体现出专业指向性和小规模承接的效率。随着体育第三产业市场竞争的日益激烈，对程序的制度化管理日趋迫切。以制度规范承接程序是建立科学承接机制的核心环节，良好的承接机制主要解决“向谁购买”“购买什么”“如何购买”等问题。有了规范的承接程序作为前提，政府购买公共体育服务可以有规可依地选择适当承接主体和科学的承接方式。如果在购买的过程中加入信息公开的程序，就会形成完整的工作闭环，形成基本的承接工作机制。这样，政府购买公共体育服务就有了必要的透明度，购买流程就更加清晰，更加具有可操作性。

(三)强化政府监督职责，完善动态监管体系

评价监督是衡量公共体育服务供给主体工作质量和效率的重要工具，也是筹划和跟踪政府行为的必要手段。在政府购买公共体育服务的过程中，政府的角色从服务的“直接提供者”转变为服务市场的监督者，发生了根本性的变化。[6]角色的转换是“管”和“办”的适度分离，是完善供给侧改革、强化政府质量监管责任的重要举措，也是为了实现公共体育服务供给创新模式的持续、稳定、健康发展。首先，政府有责任成立以专家、公众代表、媒体等为主体组成的有效的、完全独立的监管、评估团队，依据服务所需指标，对服务项目的质量、公众满意度等进行客观、公正、全面的评价。把政府所应起到的主导、规划、协调、监管的职能和评价结果结合起来，形成双向反馈的效能提升机制。其次，监管体系的职能尽可能贯穿公共服务的全过程。动态监管在于主体间的互动，在于政府、受益者、媒体、体育服务承接组织等主体之间的良性交流，在沟通中直接真实地发现服务效果。以监督促进反馈机制的建立，把媒体打造成质量监管的重要渠道，由媒体积极引导服务的导向和质量。通过这种引导建立良好的反馈通道和发挥公众信息平台的反馈职能。当政府职能和反馈平台有了充分的耦合，相应的绩效评估就会更加地全面和客观，有评价流程、评价标准、主客体之间权责等因素的动态评价机制就会更好地发挥作用，以确保政府购买公共体育服务的质量和效率。

(四)坚持以人为本，培育公共体育服务文化

政府购买公共体育服务的出发点和落脚点始终是人民群众的社会体育诉求。体育产品的社会流动中，是否满足人们对体育的需求是最重要的标准。在法律与制度保障的前提下，实现公共体育服务的目标，就需要倡导公共服务精神，改进政府的政绩观和社会主体的利益观，促进公共体育服务文化的孕育与成长。第一，要紧密联系公共需求，根据区域发展情况和文化特色，科学调整公共体育服务的内容，更好地满足群众需要。体育社团、协会、俱乐部等承接组织应进一步强化社会责任意识，把满足公共利益需要置于经济利益之上，有助于促进或至少无损于公众体育利益。第二，根据区域发展特色，积极引导和培育体育社会组织。推动承接主体的社会体育文化建设，通过教育促进体育社会组织强化职业操守与职业道德。既要拓展社会组织的业务发展空间以提升其公共服务的承接能力，也要塑造社会组织的公共服务精神以强化其对自身责任的回应性。第三，建立政府与体育社团、民办非营利组织之间的信任协作机制。在资金投入、人才培训、场地设施、税收等方面给予体育社会组织支持。同时要明确政府的责任边界，推动购买内容设定的科学化水平和提供服务的规范化水平，最大限度地发挥政府与体育社会组织双方合作的优势。

总之，购买公共体育服务主体的政府和提供服务的公共体育服务承接者，应具有高度的公共服务精神和公益性。只有这样，才不会偏离满足人民群众对美好生活的向往和实现健康中国梦的价值追求。