中国共产党党内法规的公平正义价值

周易茗

（中共湖南省委党校， 湖南长沙410006）

公平正义是评判社会制度优劣的标尺，规则正义是社会首要正义。离开了规则正义，就不存在制度正义。中国共产党在领导人民建设和完善社会主义制度进程中，以法治为治国理政的基本方式，以党内法规和国家法律的耦合为实现国家治理现代化的基本抓手，提高管党治党和依法治国、依法执政能力，把制度优势转化为国家治理效能。党内法规具有 “法” 的属性和功能，天然地、集中地蕴含了社会制度公平正义的价值。

一、属性正义：党内法规的正义之源

（一） 党的初心使命鲜明地表达了属性正义。为谁立党、为谁建党、为谁执政，决定于政党的属性。属性是客观事物的性质与关系的抽象刻画，即事物的本性，决定事物间的区分。中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队的性质决定了其立党为公、执政为民的执政理念，决定了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的民主政治建设目标，也决定了法治作为治国理政基本方式是党的必然选择。中国共产党的初心和使命是为着全民族的利益而确立的，这是中国共产党从属性上区别于其他任何政党的最鲜明标志。鸦片战争后，中国陷入内忧外患的黑暗境地，无数志士仁人进行了艰辛探索，始终未能找到正确出路。诞生于这一历史背景下的中国共产党，经过了艰苦卓绝的奋斗，实现了民族独立、人民解放，建立了社会主义新中国，构建起了符合人民愿望和时代要求的社会主义国家制度。只有共产党才能救中国、才能发展中国、才能领导人民实现民族伟大复兴、才能充分展现社会主义制度的巨大优越性，这是历史已经充分证明的真理。在实现站起来、富起来、强起来的历史性飞跃进程中，党始终强调 “立党为公、执政为民”“不忘初心、牢记使命”，坚持思想建党和制度治党相结合，用制度规范党的领导和执政行为。目前，中国共产党正朝着到建党一百周年时将各方面制度建设得更加成熟定型的目标迈进，这不仅对全面建成小康社会有着决定性意义，也对后三十年 “两步走” 战略的实施以及到本世纪中叶把中国建设成社会主义现代化强国目标的实现具有决定性意义。中国共产党初心使命的鲜明表达是党内立法公平正义源泉。

（二） 党的治国方略充分体现了属性正义。法治是 “法的统治”，是人类社会普遍追求的理想治理方式。党在尚未掌握执政资源时，把重点放在党内法规制度建设上；拥有局部执政资源时，着手制定根据地、中央苏区、陕甘宁边区法律制度；全面掌握执政权力后，管党治国都坚持以法律制度为根本保障，提出了执政党自身建设的重大命题，即治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。早在1938 年，党的六届六中全会就制定通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》 和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。这是我党早期党内法规制度建设的重要成果。在党的十一届三中全会上，邓小平提出了 “健全党规党法，严肃党纪” 的要求；同时，他指出，国要有国法、党要有党规，没有党规党法，国法就很难保障。江泽民在庆祝中国共产党成立80 周年大会上指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”[1]。党的十八大以后，我们党深刻总结了社会主义法治建设正反两方面经验教训，把依法治国确定为新时代中国特色社会主义基本方略，把从严治党落实到党的建设全过程，实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，把坚持人民主体地位作为法治建设的出发点和落脚点。党的十九大进一步提出，坚持依法治国与依规治党有机统一。十八大以来，中国共产党在治国理政的理论和实践探索中，形成了鲜明特色。这一特色主要表现为把党内法规制度建设作为推进全面从严治党的长远之策、根本之策，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，一以贯之坚持依规治党，以刚性制度约束与激励党员干部，发挥党内法规对实现治党引领治国、治党保障治国的根本性作用。

（三） 管党治党方针根本保障了属性正义。作为执政党，我们党秉持 “打铁还需自身硬” 理念，坚持党要管党、从严治党、依规治党，坚持依法治国与从严治党紧密结合、依法治国与依规治党有机统一，把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设，为把党建设得更加坚强有力、始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心提供了根本保障。全面从严治党，基础在全面，关键在严，要害在治，并把思想建党和制度治党结合起来，同向同时发力。进入新时代，面对前所未有的改革发展稳定任务和矛盾风险挑战，党中央把党内立法放在管党治党和依法治国中更加突出的地位，坚持立法先行，以完备的党内良法保障党的建设、引领法治建设，以干部清正、政府清廉、政治清明促进和保障社会公平正义的全面实现。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，完成了对巩固和坚持社会主义制度，完善和发展国家治理体系和治理能力的顶层设计，所提出的一揽子制度建设目标中，将完善党的领导制度置于统领地位，这是党的属性正义的进一步彰显。

二、功能正义：党内法规的正义之核

（一） 政治正义是公平正义的首要价值。党内法规的首要功能是政治功能，政治功能的核心是政治正义，政治正义是马克思主义公平正义观的重要内容。正义之所以令人向往，是因为正义本身而非结果的缘故，其本身是一种秩序与和谐，是法权观念和道德观念的抽象表现形式。马克思强调用法来维护公平正义，认为没有正义的制度和法律，就不可能有正义的执行。马克思指出：“真正的自由和真正的平等只有在共产主义制度下才能实现，而这样的制度正是正义所要求的。”[2]共产主义社会是人类社会最高社会形式，马克思主义经典作家已经对其进行了完美描绘，但其实现将会是一个漫长的历史过程。在社会主义初级阶段，中国共产党提出要致力于共产主义这一最高理想和现阶段中国特色社会主义这一全民族的共同理想建设，而共同理想的最大价值，是 “一切权力属于人民”“人民当家做主” 这一政治正义。政治正义的实现要靠包括党内法规制度在内的社会主义法治体系来保障，党内法规尽管有着不同于其他法治规范的特殊功能定位和价值取向，但是作为执政党，其制定的党内法规，直接规范执政党的行为，支撑国家法治的统一。这种特殊的功能定位和价值取向，是政治正义的直接体现。

（二） 主体平等是功能正义的题中之义。亚里士多德指出，要使得事物合乎于正义，须有毫无偏私的权衡。党内法规的公平正义价值还体现于党内主体在平等上实现了完全的权衡。党内法规确立的标准是全党包括每一个党组织、每一名党员都必须遵守的共同行为准则，上至党中央、党的总书记，下至党支部和普通党员，都必须遵守党内法规的规定，任何党组织和党员都不允许拥有超越党章和党规的特权，法规制度面前人人平等，并且通过 “以上率下” 的方式来实现。比如，为了密切联系群众、进一步转变作风，中国共产党从中央政治局做起，出台了 “八项规定”，并使之成为影响深远的全党共同的规范。为了加强和维护党中央权威和集中统一领导，提出 “加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任”，但 “首先是中央领导层的政治责任”，“中央政治局要自觉在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下履行职责、开展工作，坚决维护习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心的地位”，“主动将重大问题报请党中央研究，认真落实党中央决策部署并及时报告落实的重要进展”，“每年向党中央和总书记书面述职”[3]；落实管党治党主体责任，强调抓住 “关键少数” 和 “少数中的关键”，并将 “抓关键少数” 与 “管绝大多数” 统一起来，实现了党纪国法一把尺子量到底，纪律面前人人平等。

（三） 权责对等是功能正义的固有内涵。中国共产党掌握执政资源，但并不享有超越宪法和法律的特殊权力。党领导人民制定宪法和法律，党员尤其是领导干部要模范遵守宪法和法律，接受比普通公民更严格的法律约束。早在1981 年，党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就提出，“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。” 这是执政党法治意识的高度觉醒。“党必须在宪法和法律的范围内活动” 写入了党的十二大通过的《中国共产党章程》，此后历次党章修订案都做了重申。党的十八大以后，进一步强调党坚持依宪治国、依宪执政，无论是改革发展稳定还是内政外交国防，凡是重大措施出台均要做到于法有据。党员干部尤其是领导干部代表人民行使权力，权力有多大，责任就有多大，受到法规约束就有多强，对此《党内监督条例》 规定：“有权必有责，有责要担当，用权受监督，失责必追究”。而从党纪与国法的关系看，国法是全体公民的行为准则，党纪是党组织和党员的行为准则，在对国法党规的遵守上，党员不仅要 “模范遵守” 国家法律，而且还要 “严格遵守” 党的纪律。又由于中国共产党既是领导党又是执政党，党员必然有别于普通公民，因而，对党员的规范与限制必然高于普通公民，党员违反党规不一定会直接违反国法，但是党员违反国法必然违反党规，会受到党规和国法的双重制约，党的纪律先于国法、严于国法，党员受到比公民严格得多的国家法律和党内法规的双重制约。

三、程序正义：党内法规的正义之形

（一） 党章是党内立法总依据。正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式来实现，程序正义是 “看得见的正义”。这一正义首先在于党内法规的立法有据。党章是管党治党的总章程、总规矩，其他党内法规都要遵循党章，不得与之相抵触。党章尽管也属于党内法规范畴，但有着比其他党内法规更高的地位，是最根本的党内法规。其他党内法规要体现党章精神，贯彻党章要求，细化党章规定。这使得党内法规在立法上有了科学遵循、精准指南。党内法规是一个完整的体系，在这一体系中，党章是 “万法之法”，党章之下，中央党内法规是主干，在党内法规体系中居于上位法地位，由党中央制定发布。中央纪委、中央工作机关和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内事项制定的党内法规不得与中央党内法规相抵触，省、自治区、直辖市党委党内法规不得同中央纪委、中央工作机关党内法规相抵触。这就从依据上保障了立法的科学性。为了从制度上保障党内立法，中共中央在2012 年出台被称为第一个党内立法法的《中国共产党党内法规制定条例》，经过几年实践后，又于2019 年重新修订发布，同时发布的还有《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》 《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，党内立法的制度进一步健全。

（二） 党内法规与国家法律有机衔接。党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中，既相互独立、自成一体，又相辅相成、辩证统一。党的性质、宗旨和我国的国体、政体决定了宪法与党章在理论基础、本质属性上具有同一性。党章规定的重大原则和精神贯穿于宪法，因此党章不仅是宪法重要的直接渊源，也是法律的间接渊源。而宪法法律一旦制定，党的组织和党员必须共同遵守，党内立法也遵循这一原则，即 “坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”[4]。党内建立了法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，“有件必备、有备必审、有错必纠”。党内法规规范的个人是公民的一部分，对于具有 “先试先行” 特点的党内法规，条件成熟或者经过实践证明切实可行时，可将其通过法定程序上升为国家意志，成为社会成员共同遵循的行为准则。党内事务与政务事务不是截然分开的，党内法规从本意看，它的规范对象是党组织和党员，但作为执政党，党内法规对于所有非党员公职人员从政规范具有鲜明的导向作用。对于涉及党的机关和组织、所有国家机关、所有公职人员的事项，一般采取党委政府联合行文的方式发布，如中共中央和国务院发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》、中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政机关办公用房管理办法》 《党政机关公务用车管理办法》 等。为了规范党员和公职人员廉洁履行职务，有关行政法规、部门规章也是对照此标准来执行的，如中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国审计署等4 部委联合发布的《违规发放津贴补贴行为处分规定》。党员受到的法纪约束高于公民、严于公民，党员受到法律追究时必先受到党纪追究，党员违反党纪的行为同时也触犯国法的，先给予党纪处分后移交司法机关。这些规定体现了纪先于法、纪严于法、纪法贯通的原则。

（三） 党内法规立法和执行规范有序。如果说属性正义、功能正义代表了党内法规的实体正义，那么党内法规的立法和执法，成为程序正义的代表。有 “党内立法法” 之称的《中国共产党党内法规制定条例》 规定，党中央统一领导党内立法，采取统筹规划、突出重点、整体推进的方式，中央党内法规编制工作实行五年规划制度，目前已经进入到第二个五年规划阶段，即2018—2022 年立法规划。这保证了党内立法顶层设计的规范性和科学性。党内法规立法有着严密而科学的程序规定，凡是起草党内法规，要求先深入开展调查研究，广泛听取意见，一些重要的法规还要根据需要以听取党代表大会代表意见等方式面向全党征求意见，确保充分的党内民主和广泛的民意基础。在党内法规的贯彻执行上，把党内监督作为最主要的监督，强化自上而下的组织监督，为此制定了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》 《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》 等配套完备的法规制度，从而形成了党委监督、巡视监督、纪检机关专责监督为主体的严密的监督体系，并且在监督执纪程序、党组讨论和决定党员处分程序、落实党员权利保障等方面出台了规定，以制度规范党内执纪行为。

四、实效正义：党内法规的正义之果

（一） 党的正确领导保障了法治建设的正确方向。法是党的主张和人民意志的统一。党的领导是中国特色社会主义法治最本质的特征和最大优势。只有坚持党的领导，才能真正实现党的主张和人民意志的统一[5]。这一辩证关系证明了社会主义法治坚持党的领导，党的领导依靠社会主义法治，党内法规建设、国家法律制度建设，统一于党的领导之下。党章和宪法对党的领导地位、执政地位做了明确规定。整个法治建设，集中体现了党章为本、宪法为上的原则，体现了依法治国和依规治党有机统一的方略，体现了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的系统思维和战略思维。这形成了中国特色社会主义法治道路的鲜明特点。

（二） 依规治党引领依法治国。办好中国的事情关键在党，执政党是否坚强有力，取决于处理好治党与治国的关系，以及用什么样的方式治党治国。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，就是这一关系及方式的概括。通过依规治党，把从严治党要求融入党的建设各个方面，实现党的建设和党的工作制度化、科学化、规范化；党规定法治建设的方向路径，通过依规治党为依法治国提供价值引领；党要求各级党组织和全体党员模范遵守宪法法律，严格遵守党章党规，确保党始终保持先进性和纯洁性，发挥党内法规的溢出效应，以党员先锋模范作用产生良好的社会示范效应，带动全民形成尊法守法护法的习惯。

（三） 党内法规与国家法律同向同时发力。党和国家政治生活离不开法律，也离不开党内法规。党内法规和国家法律具有精神灵魂的一体性、价值指向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性等特点，共同目标是使我们党更好地为人民服务，让国家和社会在法治轨道上平稳运行，让人民生活得更美好。党的十八大以来全面从严治党和全面依法治国的生动实践，以及取得的历史性成就和鲜活经验，已经充分昭示了党内法规与国家法律同向发力、同时发力、形成合力。法这一 “公正善良之术” 正在不断彰显公平正义之魅力，催生公平正义之硕果。