地方政府生态责任履行的优化路径研究

张艺华

（1. 华侨大学政治与公共管理学院， 福建泉州362021； 2. 闽南师范大学法学院， 福建漳州363000）

一、问题的提出

党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”[1]推进生态文明建设是各级政府和全国人民共同担负的历史重任，其中，各级政府（特别是基层地方政府） 是最关键的角色，肩负着特殊的生态责任，这一责任的履行与否关系到辖区生态文明建设的成败。当前学术界对地方政府生态责任问题做了不少探讨，主要从政府生态责任的理论基础[2]、内涵界定[3]、体系构建[4]、缺失问题[5]、实现机制[6]等角度进行系统分析与探讨，但是有关地方政府生态责任问题的研究偏少。基于此，如何强化地方政府生态责任的履行成为了新时代生态文明建设必须解决的重要课题。

所谓地方政府的生态责任并不是指某地区的环保职能部门所肩负的生态责任，而是指一个辖区政府及负责人在其职责范围内所应履行的生态责任。从整体上看，中央政府的生态责任 “包括制定和实施有关生态环境保护的基本的且综合性的政策和措施、协调国家经济发展与环境保护、跨地区的环境保护等，还包括对地方政府承担的生态责任进行监督、给予地方政府履行生态责任过程中的支持与协助等”[3]。地方政府的生态责任一方面体现在认真落实和贯彻中央政府的战略部署和法律法规精神，大力宣传生态文明建设的重要意义，引导辖区机关、社会组织、企业和民众树立正确生态观、积极参与生态文明建设；另一方面，建立健全符合本地生态文明建设要求的生态制度和问责规则，为辖区生态文明建设提供生态公共产品和服务、加大生态监管、执法和问责的力度。社会组织、企业和民众的生态责任主要体现在积极参与生态文明建设以及监督本地政府生态责任的履行。为此，本文系统分析地方政府生态责任履行的现状与问题，并提出优化路径，以期对进一步加强新时代生态文明建设有所裨益。

二、地方政府生态责任履行的现状及问题

随着我国生态文明建设战略的推进，各级地方政府强化主体责任，积极推进环境污染防治和生态保护，日益认识到良好的生态环境是人类生存和发展的根本需要。十八大以来我国生态文明建设成效显著，生态文明建设的前景向好。

（一） 地方政府履行生态责任取得了显著成效

首先，环境污染治理和生态建设效果显著。大气、水、土壤污染防治成效显著。根据《2019 中国生态环境状况公报》 各指标分析显示，2019 年，全国337 个地级及以上城市中，157 个城市环境空气质量达标，占全部城市数的46.6%；337 个城市平均优良天数比例为82.0%，空气治理效果明显[7]。在水的污染治理方面也取得了明显成效，大江大河干流水质稳步改善。第五次全国荒漠化和沙化监测结果显示，全国荒漠化土地面积261.16 万平方公里，沙化土地面积172.12 万平方公里。荒漠化土地面积年均减少2 424 平方公里；沙化土地面积年均减少1 980 平方公里，沙尘天气次数年均减少20.3%，38%的可治理沙化土地得到有效治理，重点地区生态状态明显改善[8]，风沙危害明显减轻。在对土壤污染防治的治理中实现了由 “沙进人退” 到 “人进沙退” 的历史性转变。

环境污染治理投资不断增加。根据《中国统计年鉴- 2019》 数据，2014—2017 年，我国环境污染治理投资总额总体攀升。2014 年为9 575.5 亿元，2015 年为8 806.3 亿元，但是2016、2017 连续两年投资增长速度大幅度提升[9]。这里需要说明的是，虽然环境治理的投入力度在不断加大，但由于环境治理和效果的显现需要较长的时间，所以生态系统的改善尚需一定时日。

自然保护区面积不断扩大。建立自然保护区是国际公认的保护生物多样性和生态环境最为有效的措施之一，是生态文明建设的重要措施。当前衡量一个国家自然保护事业发展水平的重要标志是自然生态保护区占国土面积的百分比。我国自然保护区总体数量呈增长趋势， 《2019 中国生态环境状况公报》 显示，全国共建立以国家公园为主体的各级、各类保护地逾1.18 万个，保护面积占全国陆域面积的18.0%、管辖海域面积的4.1%[7]。

其次，地方政府切实落实环境保护职责。习近平总书记强调：“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态环境保护职责，使各部门守土有责、守土尽责，分工协作、共同发力。”[10]十八大以来，地方各级党委和政府坚决担负起生态文明建设的政治责任，切实落实环境污染治理和保护措施，取得了显著的成效。比如地方各级人民政府重点实施青藏高原、黄土高原、云贵高原、秦巴山脉、祁连山脉、大小兴安岭和长白山等关系国家生态安全区域的生态修复工程；推进天然林保护、防护林体系建设、退耕还林还草、湿地保护恢复等重大生态工程；加强城市绿化；加快土地流失和荒漠化石漠化综合治理等，优化和改善了我国整体的生态环境，产生了新的生态价值。2020 年，习近平总书记考察云南、浙江、陕西、山西、宁夏等地时把地方政府对生态责任的履行作为重点考察内容，充分肯定了地方政府生态责任意识的提升。比如浙江余村十五年如一日地坚定践行 “绿水青山就是金山银山” 这一理念，走出了一条生态美、产业兴、百姓富的可持续发展之路[11]。

最后，生态文明建设已经成为全社会共识。虽然我国当前的生态环境形势依然严峻，但是生态文明建设所取得的成就充分说明了社会主义生态文明建设已经成为全社会的共识。我国企业的生态责任意识日益增强，通过举办各种环保活动、参观实物、案例讲解等方式加强生态文明建设的宣传和教育；通过加强污染综合防治，从原料供应、生产设计、产品加工到物流和销售全过程进行绿色、低碳、环保设计等强化生态责任的履行。环保非政府组织举办各种讲座、培训、演讲、研讨会、经验交流会等活动以加强对环保意识的普及宣传和教育，提升公民参与生态治理的意识和能力，加快我国生态文明建设参与制度的建设；通过民间筹集资金援助环境污染受害者，推进有关环境保护科学和技术的研究；积极参加有关环境保护的国际交流活动等。公民的生态意识也日益提升，节约用水、节能省电、环保出行、垃圾分类、参与各种环境保护活动、积极配合生态文明建设等，绿色生活观念日益深入人心。

（二） 地方政府生态责任履行中需进入政策议程的问题

首先，法律法规不健全。目前，规范地方政府生态责任的相关法律法规包括《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》 《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》 《行政机关公务员处分条例》 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》 以及《中央生态环境保护督察工作规定》 等。一些地方政府也因地制宜地制定了地方法律法规，督促地方环境部门和人员履行生态责任。然而对地方政府及负责人生态责任的履行仍然缺乏有力的督促条例。从总体上讲，现行相关法律法规对地方政府及负责人生态责任履行的规定不健全，可操作性弱，督促性不强，对地方政府及其 “一把手” 和相关部门领导人的生态责任履行不力以及问责尺度、问责后续工作处理往往简单化[12]。可以说，不健全的法律法规难以督促地方政府及负责人自觉履行自身的生态责任，甚至还可能沦为某些人逃避责任的 “挡箭牌”。

其次，专业人才队伍短缺。随着经济的快速发展，生态环境保护和治理责任越来越重、压力日益增大导致目前地方环保专业人才严重缺失，这已经成为地方生态文明建设和环保执法的一大短板，亟需建立起一支 “懂技术、肯吃苦、能执法” 的专业队伍[13]。这类困境主要表现在地方生态环境部门特别是基层环境执法队伍力量不足；编制混乱现象突出且正式编制指标少；现从业人员部分属于临时培训上岗，缺乏专业训练，自身生态责任的履行意识淡薄，且业务技术差；许多地方环境部门和人员配置的装备数量有限且档次低；在现行队伍中，监管者居多而直接参与生态文明建设的人员严重不足。可见，化解这种困境已经刻不容缓，否则会影响地方生态文明建设的实效和大局。

再次，财力相对有限。全球治理实践告诉我们，生态环境治理是一项花费巨大的工程，不光需要大量人力投入，更需要大量财力投入。中央政府在财力、物力和人力上给予了极大的支持，同时中央政府鼓励地方各级政府加大环境治理的财政投入。尽管如此，我国的一些地方财政在生态环保投入方面仍不容乐观，比如，有的地方发展落后，实在没余钱投入生态治理；有的地方片面追求其他利益，把有限的财政支出优先流向经济、教育、医疗以及行政办公等领域[14]；有的地方同意给予财力支持，可实际到位的财力量少且时常投放迟滞等。一些地方政府的生态治理和环境建设因经费短缺而被延后或长时间搁置，甚至久拖不决，任其恶化。

最后，绩效考评体系有待完善。党的十八大以来，各级政府积极响应中央号召，将生态治理效益纳入绩效考评体系，这在一定程度上推动了地方政府以及职能部门和人员自觉履行自身生态责任。但是，现行的地方政府生态文明绩效考评体系存在的问题包括：一是各级政府根据中央要求在制定地方政府绩效考核体系中增加了生态治理绩效指标的比重，可是在多数地方政府的绩效考评体系中，这项比重仍然偏小。二是由于地方生态存在差异，各地政府对生态环境的要求和目标不一样，因此考核方式也不尽相同，这就给一些地方政府制定生态绩效指标时留有变通空间，而这个 “变通空间” 往往成为逃避生态责任的 “挡箭牌”。三是我国生态环境治理由多头单位管理，各单位设置生态绩效考核有所不同，呈现出分散考核、分段考核、重复考核以及不同部门各自考核的现象，这样会造成地方生态治理的实际情况不透明甚至混乱。由此来看，各级政府的绩效考评体系中的生态文明绩效比重不统一，且各单位工作协同性差、重复占比现象普遍，这种困局必然会导致相关部门和人员乃至民众、企业逃避履行自身生态责任，也不利于对地方政府及负责人问责。

三、地方政府履行生态责任的优化路径

强化地方政府生态责任的履行是生态文明建设的关键性工作，这也是生态文明建设的 “牛鼻子”。我们只有抓住这个 “牛鼻子”，督促地方政府及负责人带领并团结辖区各行各业人员履行生态责任，“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”[1]，才能确保生态事件越来越少，环境越来越好。

（一） 强化各级党委和政府的责任担当意识

首先，破除部门本位主义思维，强化全局意识。比如，对一些中央环保督察交办的整改问题，基本上都由地方生态环境部门牵头办理。实际工作中，由于职责不清晰、任务不明确，大多数情况下是生态环境部门孤军奋战[15]。只有破除部门本位主义思想，才能消除这种困境，地方政府各部门、各单位和地区间要进行协调，否则地方生态治理和环境保护绝不可能取得真正的实效。其次，破除官僚主义作风，树立实干作风。在生态治理工作上往往出现“说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空档”[16]的现象。只有破除官僚主义作风，才能有效地督促各级地方政府及负责人作为领导者、决策者、组织者、施行者和参与者，身体力行、尽职尽责，确保地方生态文明建设工作顺利进行。最后，破除不合理的发展理念，树立绿色发展观。以建设责任政府为契机，督促地方政府切实学习和践行习近平生态文明思想，把生态文明建设作为一项重要政治任务来抓，认真履行政府自身生态责任，严格执行党中央生态文明建设决策部署，将绿色发展成效纳入干部政绩考核中，营造一个经济发展、生态良好、生活富裕的社会环境，激发全社会成员积极参与生态文明建设。

（二） 加强生态问责制度的创建和实施

各级地方政府作为地方生态环境保护的首要主体，必然要结合本地生态治理实际创建具体有效的生态法规和生态问责制度。首先，确定科学合理的考核标准。由于环保问题的复杂化，不同地区、不同单位承担着不同的职责和作用。因此，各级地方政府和党委的责任首先在于督促各部门、各单位履行相应的生态责任，在国家制定的环境政策及考核目标体系基础上，根据本地经济发展水平，厘清管辖区域内各单位、各部门的生态责任，制定符合本地特点的生态文明建设考核指标体系。其次，形成明确的生态责任清单。通过相关法律制度的完善，形成对各级党委和政府乃至各个职能部门明确的生态责任分工，将生态责任落实到具体的每个人、具体明细部门。比如，浙江省出台了《浙江省生态环境保护工作责任规定》，按照 “属地管理、分级负责”“谁决策、谁负责”“谁主管、谁负责” 的原则[17]，严格落实生态环境保护工作责任，进一步确定了党委、人大、政府、政协等对本行政区域生态环境保护工作及环境质量负总责。再次，完善生态问责程序，明确问责主体和问责方式，严格做到“依法依规” 问责，形成生态问责全过程的长效机制；加强对生态问责全过程的公开，完善问责信息公开机制建设，健全公众参与地方生态文明建设的监督机制。最后，加强正向激励。完善对地方生态治理和环境保护有突出贡献的组织和个人给予奖励的相关机制，强化生态文明建设示范点的示范作用，政府重视整体统筹各个部门间生态文明建设的合力。

（三） 积极引导公众参与生态文明建设

积极引导公众参与生态文明建设是地方政府生态责任履行的一项重要内容。因此，地方政府应加强地方生态治理和环境保护的宣传工作，引导民众多了解环保知识，强化生态治理和环境保护意识，激发全社会履行生态责任的自觉性和积极性；真心实意地为民办事，包括提供生态技术培训、配备必要的技术设备、训练技术人员、设置相应协调组织和保障运行机制（比如志愿者制度） 以及配套经费；积极引导资金进入绿色行业，大力开拓环保市场，大兴环保产业，充分发挥企业在生态治理和环境保护上的技术和资金优势；带头组织社会团体特别是公益组织扎根基层，深入辖区生态文明建设的第一线，与群众连成一片，共同发挥生态文明建设主体的创造性作用。

（四） 加快环保专业技术队伍建设

正如习近平总书记强调，“要建设一支生态环境保护铁军，政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”[18]。一段时间以来，中央政府已经雷厉风行地组建了国家级环保队伍，人员的级别高、素质过硬，且环保人员的技术装备先进。尤其是国家生态环境部组建后，在全国开展了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，各级地方政府进行了生态环境保护机构领域的改革，配置了相应的工作人员和技术人员，为打造地方生态环保铁军创造了条件。尽管如此，要想建设一支规模相当、素质匹配的环保铁军，还需要各地政府加大工作力度。首先，地方政府要把建设一支训练有素、技术过硬、责任心强的环保队伍作为履行自身生态责任的要务，加大对环保工作的技术投入，强化人员队伍的生态知识和技能培训，提升队伍专业化技能水平。其次，地方政府要以负责任的态度来安排环保从业人员的编制，建立合理的选人用人标准，保持一支规模适当的从业队伍。最后，要完善生态文明干部培训机制，强化环保人员生态履行意识、问责意识以及 “四个意识”，提高环保人员的政治素质和思想觉悟。

（五） 强化生态治理的经费保障

近年来我国生态治理和环境保护形势严峻，中央政府和各级地方政府都在加大财力投入，尽管如此，用于这方面的经费仍然短缺，有些地方还因此陷入困境。这种形势必然倒逼地方政府及负责人发挥自身的影响力，广开财源，通过多方式、多渠道撬动社会资金参与生态文明建设，包括鼓励社会资本以PPP 工程包（指公共部门与私人企业合作模式） 或购买服务的模式参与到生态治理中。各级政府还应组织建立健全的地方融资机制，具体可以通过国债、利用外资、环保企业上市融资、污染治理设施的市场化运营、多种形式的环境保护基金、与环保有关的税收优惠政策、信贷优惠的金融政策、公共财政改革、发行环境保护彩票、试点排污权交易等[19]，扩大经费来源，降低地方生态治理和环境保护对地方财政的依赖程度。比如，大理洱海保护治理的实践证明，PPP 模式是一条政府依托市场力量履行公共服务职能、推动绿色发展的新路子，为治理洱海提供了最有力的支持[20]。这类经验有借鉴价值。