新时代加强新财会监督工作的探讨

赵 健

（焦作大学会计学院，河南 焦作 454003）

做好新时代财会监督工作，对财政各项事业的发展与进步具有非常重要的保驾护航作用。本文结合2020年1月13日习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上提出的“将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系重要组成部分”的讲话精神，通过开展问卷调查和实地调研，对新财会监督的内涵和外延进行了探讨，提出了加强新财会监督的必要性。

1. 新时代新财会监督的内涵与外延

（1）内涵：新财会监督是财政监督+财务监督+会计监督组成的三位一体“大监督”体系。由各级财政监督检查评价机构+预算单位+社会中介机构为监督主体，依据党和国家制定的各项法律法规，对重大财税政策的执行落实情况、财政预算资金的规范管理情况、预算单位的财务收支情况、中介机构执业行为、行政机关和企事业单位的财会人员执业情况、会计信息质量等方面，进行的全员、全过程、综合性的监督检查，确保公共财政资金的规范、安全和有效运行，确保各项重大财税政策的及时有效地贯彻执行，保证会计信息的真实有用。一句话，是为保障国家财政政策的贯彻落实和财会管理的有序有效，依法对相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、评价等活动。

（2）外延：就新定位而言，新财会监督属于“国家监督”,已经纳入党和国家监督体系；就监督内容而言，新财会监督属于“经济监督”,是国家经济监督的重要组成部分；就监督体系而言，新财会监督属于以党的监督为主导，与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机结合、密切协调、发挥合力的“联合监督”。新财会监督不仅应涵盖原财政监督的内容，而且还应涵盖已经移交审计机关的预算单位预算收支的监督、单位内控制度监督、会计信息质量监督以及会计人员职业监督，是国家新构建的 “大财会监督”和“全员监督”;新财会监督不同于以依法处罚为主的事后审计监督，更多的是以预算编制是否合法合理、项目资金规划和决策是否可行，以防范风险和规范资金运行、提高财政资金效益为目的的事前“服务监督”;新财会监督要以整合制定新的《财会监督法》为依据，替代正在执行的多个行政规范条例等，上升为新型的“法律监督”;新财会监督涵盖的范围应包含一切政府财政活动涉及的领域与环节，具体包括对财税政策、财政管理制度执行情况的监督，对财政收支、国有资产管理情况的监督以及对财务会计管理情况、中介机构执业质量的监督等，其内涵和外延及职能、地位要远远超过原有的财政监督。

2. 新时代加强新财会监督的必要性

通过对焦作市财政系统财会监督的现状和存在的问题进行三个对月的问卷调查和实地调研，本文认为新时代必须进一步强化新财会监督职能，基于以下理由。

其一，新财会监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计和重要制度保证。

新时代党和国家现代监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，是党确保权力始终用来为人民谋幸福、为民族谋复兴的关键之举。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，要完善党和国家监督体系，以党的监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。习近平总书记的重要讲话对我国财会监督的新职能、新定位做出了顶层设计，为新时代财会监督指明了方向，给财会监督进行了新的政治定位，赋予了新的职能，在我党和我国历史上第一次把财会监督由过去的部门监督上升为国家监督，并且纳入到党和国家的现代监督体系之中，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。财会监督的新职能、新定位决定了财会监督必须适应新形势、践行新理念、扛起新职责，只能进一步加强，不能削弱。各级财政财会监管部门，要率先学习习近平总书记的重要讲话精神，激发认真履行财会监督主体责任、全面提升财会监督效能的使命和责任，坚定财会监督工作的信心和决心，自觉将财会监督融入党和国家监督体系，为推动财会监督制度优势更好转化为治理效能提供有力保障。

调查问卷题之一,“您认为财政部门作为财会监督工作的牵头部门，如何在职能定位方面发挥作用，推动形成财会监督工作长效机制”，收回499份有效答卷统计分析说明，几乎超过82%以上的被调查者认为，新的财会监督应在如下方面积极作为，排序依次为：第一，财会监督仍然具有财政监督和监督检查职能（468份赞同，占比93.79%）；第二，财政资金使用绩效监督是财会监督部门的重要职能（449份赞同，占比89.98%）;第三，加强财会监督是严肃财经纪律、规范市场经济秩序的重要手段（430份赞同，占比86.17%）;第四，防范财政业务和廉政风险的有效举措是加强财会监督（415份赞同,占比83.17%）;第五，重大财税政策的落实是财会监督职能履行的着力方向（410份赞同,占比82.16%）。多年来的财会监督实践也证明，财会监督的确在促进党中央和国务院财税政策的贯彻落实、重大专项资金的使用和发挥效果、财政预决算管理、内部控制制度建设、财会监督干部队伍建设等方面发挥了重大效能。

其二，新财会监督在党和国家监督体系中具有无可替代的新地位和新职能。

本次499份问卷调查和实地调研，几乎所有的受访者和发言者都一致肯定亟待强化新财会监督检查，认为新的财会监督具有的新职能排序为：第一，可以有利于规范财政收支管理（485份赞同，占比97.19%）;第二，有利于加强对行政单位和企事业单位会计工作的监督（467份赞同，占比93.59%）;第三，有利于提高财政支出的绩效（445份赞同，占比89.18%）;第四，有利于严肃财经法纪，整顿财税秩序（427份赞同，占比85.57%）;第五，有利于强化财税干部队伍建设（392份赞同，占比78.56%）;第六，最终有利于建立和发展社会主义市场经济（300份赞同，占比60.12%）。调研也深感，近年来，国内、国际形势越发错综复杂，各种突发事件特别是今年新冠疫情的影响，经济下行态势进一步增大，各级政府财政面临着严峻的考验和巨大挑战，一系列重大减税降费财税政策的执行落实，各项精准扶贫和脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控等财政专项资金的使用情况，财政资金项目支出与预算绩效评价等，使新财会监督的任务更加艰巨，标准更高。各方面要求应尽快完善新财会监督体系，构建财会“大监督”工作格局，逐步实现全方位、全过程、全覆盖的全员监督，才能对公共财政资金分配和使用的权力运行进行有效的制约和监督。同时，要提高财政资金的使用效益，防范财政领域出现的财政业务和廉政风险，严肃财经纪律、规范市场经济秩序等，都需要进一步加强新财会监督建设。

另一方面，针对财政资金的新财会监督职能“归口”问题，到底采取何种模式，伴随着改革开放的进行，也在不断地调整和演进。新财会监督完全归口财政监督，就如同“运动员”同时又是“裁判员”一个道理，是达不到真正监督的目的的。完全归口审计、人大等“非财政部门”监督，“非财政部门”缺乏专业财政税收政策和业务以及专业人才等优势，也是难以发挥理想的监督效果。目前，中介机构存在审计监督执业环境尚不成熟，执业质量良莠不齐，政府负担的新财会监督成本代价大等问题，完全交由社会中介机构，实行独立的、有偿的第三方监督，也不现实。财政资金的新财会监督不能归口财政一家独大监督，也不可能归口“非财政部门”监督，更不可能完全交由第三方独立监督。归根到底，对财政资金的财会监督，目前，应该采取财政部门发挥监督的牵头作用，其他“非财政部门”财会监督作为有益补充，多种监督共存，但又要避免对同一单位或者项目，实行重复交叉监督的模式，比较切合实际。现实情况是，对公共财政资金的非财政部门监督大大强化了，而财政部门对公共财政资金运行的专业化财会监管有所弱化，过分强调财政的组织分配财政资金的专业职能，使得公共财政资金在运行中产生了不少问题，这不利于推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是有悖于习近平总书记提出的依法治国和构建完善国家监督体系新时代思维。

其三，财政部门的自身优势决定了财政部门在新财会监督中发挥牵头作用。

财政部门最基本的职能是组织和分配财政资金，财政资金是各级政府凭借政治权力无偿地参与国民财富分配，组织满足社会公共需要的公共资金。财政部门是各级政府财政资金的组织者、分配者，财政部门应该肩负起公共财政资金的分配和使用过程的合法性、合理性和绩效性的检查和监督，保证有限的财政资源最有效地运行，满足社会公共需要。因此，财会监督是财政部门的职责所在，履行财会监督应该是财政部门法定的固有职责。调查问卷多选题之一,“您认为财政部门作为财会监督工作的牵头部门，如何在履职方式方面发挥作用，推动形成财会监督工作长效机制”，收回499份有效答卷，统计排序如下：第一，围绕财政中心工作加强监督检查，保障重大财税法规政策落到实处（460份赞同，占比92.18%）;第二，围绕完善内部管理开展内控内审检查，构建财政内部权力制约机制（448份赞同，占比89.80%）;第三，围绕改善和保障民生开展专项治理，严肃财经纪律（443份赞同，占比88.78%）;第四，检查地方政府及部门预决算公开情况、开展非税收入收缴真实性检查、推进预算绩效管理，打造“阳光财政”（436份赞同，占比87.38%）;第五，围绕重点行业开展会计监督，规范市场经济秩序（433份赞同，占比86.77%）。数据分析说明，几乎超过82%以上的被调查者认为各级财政部门作为财会监督工作的牵头部门应在履职方式方面发挥作用，推动形成财会监督工作的长效机制。调研活动中所有参与交流发言的代表也一致肯定应积极发挥财政部门作为财会监督的牵头作用。因为财政部门在新财会监督中具有任何其他国家监督无可替代的自身优势。一是政策优势。新财会监督的根本职能是对各级政府财政部门、各级预算单位等执行党和国家的各项重大财税政策情况的监督，各级各类财政部门是国家财税政策、财政预决算政策等各项顶层政策的直接制定者和决策者，熟悉国家的各项《预算法》《会计法》等法律法规，直接参与各级各类政府预算的编制、审批、执行和调整以及决算等全过程各环节的预算管理工作，可以借助拥有的制定和熟悉政策的资源优势，充分开展新的财会监督检查；二是业务优势。新财会监督具有极强的专业性，不仅要求熟悉财政预算和决算等方面的政策，而且还要精通财政资金分配和使用等财政资金运行的全过程业务。财政部门专门从事各级政府预算的编制、审批、执行和决算的编制等，有得天独厚的监督检查财政资金的业务优势；三是人才优势。财政部门拥有一支财政资金管理的专业人才队伍，不仅熟悉政策，精通各项专业业务，具有财政预决算编制、执行和监管的政策和经验优势，而且，多年来的财会监督检查，也积累了丰富的侦查违法违纪行为的技术手段和方法，特别知晓财政资金分配过程中违法违纪行为发生的环节和使用的手段及方法等。四是资源渠道优势。各级财政部门和工作人员，长期服务于本地的财政财会管理工作，精通和深谙本级财政监管的盲区和短板，能够结合本地实际情况，摸准治理财政资金监管的药方子，可以对症下药，这是任何其他国家监管部门没有的资源渠道优势。目前，财政改革已步入深水区，到了最吃劲的阶段，特别需要财政部门主动作为，利用在财会监管方面的自身优势，发挥财政部门新财会监督的牵头作用，实现财政改革的最终目标。