山西省国有资产综合报告工作中存在的问题与改进建议

建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度，是落实党中央关于加强人大国有资产监督职能要求的重要举措。2018年以来，山西省积极贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，高质量完成了山西省2017年度和2018年度国有资产管理情况报告工作，但是在报告工作中也遇到了一些困难和问题，需要加以改进。本文就国有资产综合报告工作中存在的问题进行分析，并提出相应的改进建议。

一、国有资产综合报告工作开展情况

2018年以来，在省委省政府的坚强领导下，省财政厅与省自然资源厅、省国资委等部门各司其职、勠力同心、周密配合，认真梳理出包括企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产在内的全口径国有资产情况，编写了2017年度、2018年度国有资产管理情况的综合报告，全力推动国有资产管理公开透明，推进国有资产管理和治理体系建设。

2019年1月，省十三届人大常委会第八次会议首次听取并审议了山西省2017年度金融企业国有资产管理情况的专项报告和国有资产管理情况的综合报告。2019年9月，省十三届人大常委会第十三次会议听取并审议了山西省2018年度企业国有资产（不含金融资产）管理情况的专项报告和国有资产管理情况的综合报告。综合报告从国有资产基本情况、管理情况及改革成效、国有资本运营及收益分配情况、风险防控情况、行政事业单位资产占用和处置收益情况、国有资产管理工作中的困难和问题、下一步主要措施等方面向省人大常委会详细报告了国有资产管理情况，得到了省人大的充分肯定，向全省人民亮出了国有资产“家底”，交出国有资产“明白账”。

二、国有资产综合报告工作中存在的困难和问题

（一）体制机制建设仍需健全

2018年，山西省研究制定了《山西省人大常委会关于贯彻实施＜中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见＞的工作方案》、《中共山西省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、《山西省国有资产管理情况报告五年规划（2018-2022年）》和《山西省人民政府办公厅关于印发<省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况工作规则>的通知》，初步搭建起国有资产报告制度体系，建立了纵向上下互通、横向密切协作的组织领导体制。明确了省财政厅负责综合报告、金融企业和行政事业性国有资产管理情况专项报告的编报工作，省自然资源厅负责国有自然资源管理情况专项报告的编报工作，省国资委负责企业国有资产（不含金融企业）管理情况专项报告的编报工作。但是通过两年的工作实践发现，国有资产报告体制机制仍需进一步完善。

配套制度需进一步制定完善。国资报告编写是一项新工作，特别是综合报告涉及面广、内容繁杂，而报告的格式、结构没有规范性的文件可参考，编写过程中常常感到经验不足，框架结构、报告重点、内容详略等方面都不易把握，急需研究制定国有资产综合报告和各专项报告编制办法。

配合部门责任未在制度中明确。山西省在《省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况工作规则》中明确了国资报告工作中财政部门、国资委和自然资源部门的责任，但未对其他需配合部门职责做出规定。如综合报告撰写涉及的文物资产与水资源资产管理情况需要文物部门和水利部门配合提供，但是工作规则中未明确需配合部门职责，缺乏相应的制度依据。

（二）基础工作方面仍显薄弱

企业国有资产统计数据质量有待提高。一是事业单位所办企业存在监管体制不清、职责不明的问题，财政部门、国资部门、主管部门多部门多头管理又都监管乏力。通过摸底发现部分事业单位所办企业2018年决算数据存在漏报情况。二是部分规模较小的企业决算数据未经中介机构审计，导致企业国有资产数据的真实性和准确性无法保证。

部门间统计口径分类标准各异。一是财政厅和国资委数据口径不同。财政厅和国资委各统计一套企业报表，但是由于数据统计渠道不同，两个部门统计的口径不一、户数不同、数据也不一致，造成报告撰写中数据不知如何采用的问题。二是企业国有资产和金融企业国有资产口径存在重叠的情况。如国资委管理的金融类企业数据存在企业报表和金融企业报表中重复统计的情况，导致报告数字不够准确。

行政事业单位国有资产使用效益不高。一是资产共享共用机制尚未全面建立。山西省2016年印发了《山西省人民政府关于大型科研设施与仪器等科技资源向社会开放共享的实施意见》，但是相关实施细则尚未印发，受共享资源信息不畅、科技资源管理单位服务收费服务障碍、缺乏激励约束机制等问题制约，高校、科研机构资产目前仍然存在利用率不高，共享共用不足的问题。二是通用资产配置不均现象未有效解决。山西省建立“公务仓”管理模式以来，在资产调剂上做了大量工作，但是闲置资产盘活不够、利用率不高的现象依然存在。

行政事业单位流动资产和在建工程占比高。经了解分析，货币资金余额主要有预收或应付款未及时清理、存量资金未及时上缴、资金支出进度较慢、以及事业单位非财政性结余资金几种类型。行政事业单位缺乏资金管理意识、资金使用效率不高、存量资金盘活不足的问题急需规范。在建工程长期不转固的形成既有工程款不到位、产权纠纷、工程手续不全等客观原因，也有管理人员重视程度不够、政策不清、账务处理不及时、管理不到位、人员更替、资产管理和财务管理部门间衔接不畅等主观原因，还有现行政策的制约，如《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》中规定“基本建设项目应在完工可投入使用或试运行合格后3个月内编报竣工决算”，但未对没有如期竣工决算的提出制约措施，制度的约束力不强。已投入使用在建工程长期不转固问题的存在造成行政事业单位固定资产报表数据不实，国有资产使用效益未能充分发挥。

行政事业单位资产数据基础需进一步夯实。一是集中统一管理的不动产核算不规范。机关不动产由机关事务管理局统一管理后，由机关事务管理局持有资产的产权证，根据新的政府会计准则，统一管理后的不动产应由占有使用的单位作为会计确认主体，但部分单位将权属变更后实际占用的不动产理解为借用，不入账核算，上述情形的存在制约了国资报告数据的准确性。二是划拨的土地使用权价值严重低估。根据政府会计制度规定，行政事业单位应对划拨土地使用权估价入账，不得不入账或按名义价值1元入账。实际工作中发现部分单位未对土地使用权合理估价，而是将土地使用权价值填写为一元至几十元等严重低于价值的金额上报，导致行政事业单位划拨的土地使用权价值严重低估，政府会计信息质量失真。

公共基础设施等行政事业性资产管理工作有待加强。一是管理体制机制不完善。公共基础设施等行政事业性资产因其复杂性往往涉及的管理部门和利益主体众多，管理形式多样，从而造成产权和事权边界模糊，相应的产权界定、事权划分制度体系不健全。二是文物资产价值无法可靠取得。文物资产因其稀缺性和特殊性，往往没有公允价值可供参考，山西省作为文物大省，在填报公共基础设施等行政事业性国有资产报表时，很多文物资产采取估价方式确定价值，且没有统一估价口径，文物资产价值不能准确反映，导致行政事业性资产价值不够准确。

国有自然资源资产价值难以核定。目前国有自然资源价值评估体系尚未建立，自然资源专项调查和价值评估工作在技术层面与清查统计的要求还存在较大差距。自然资源价值量的指标设计需综合考虑各类资源的经济效益、生态效益、社会效益的多重属性和用途，加之很多自然资源价值没有市场交易价格，指标设计难度较大，核算体系尚未建立。仅以实物量形式反映、没有价值量核实的国有自然资源资产难以为环境与发展综合规划、政府绩效考核提供决策依据。

（三）服务财政中心工作不足

资产数据利用不足，服务政府决策能力有待提高。一是目前填报的公共基础设施等行政事业性资产报表只统计资产，未统计相应的负债情况，造成公共基础设施等资产对应的政府债务在报表中未予反映，未能有效支撑地方政府债务研究。二是对资产数据深入挖掘分析不足。在做好国有资产综合报告工作过程中，财政部门掌握了大量的国有资产数据，但是目前这些数据仅仅存在系统中，体现在报告中，没有让数据“活起来”，缺乏深入挖掘分析，为政府决策提供参考。

存量资产盘活还需加快推进。在减税降费大背景下，将闲置的政府存量资产盘活变现是缓解当前财政收支压力的有效做法。为更好的支持落实完成减税降费政策，解决财政收支矛盾，2019年省财政厅与省直属机关事务管理局联合以盘活变现潜力最大的省本级行政事业单位及其企业在并六城区和省外的土地、房产为试点组织开展清查盘活，目前清查工作基本完成，下一步需加快进度做好清查出的闲置资产盘活变现，充分挖掘国有资产增收潜力，努力实现预算收支平衡。

（四）信息化手段利用不足

综合报告数据平台尚未建成。目前，山西省尚未建成全口径国有资产信息共享平台，各资产管理部门间数据互联互通的信息化水平不高。

资产管理信息系统功能不完善。目前，资产管理信息系统只能登记“固定资产”、“无形资产--土地使用权”卡片，对于今年开始执行的“政府会计准则——公共基础设施”、“政府会计准则——政府储备物资”在系统中尚无法登记，导致信息系统中基础数据不准确。

国有资产管理情况横向对比数据获取渠道有限。省人大在对2017年的国资报告审议意见中提出要做好国有资产摸底调查和统计分析工作，明确有关指标在全国的排名情况。但是受各省国资报告公开程度和公开时间的制约，数据资料收集难度大，难以将各项数据与其他省份分析对比，无法准确反映国有资产发展现状和管理水平。

三、国有资产报告工作的改进建议

强化顶层设计，理顺体制机制。一是加强财政部对国资报告工作的指导，推动省市间经验交流，研究制定国有资产综合报告和各专项报告编制办法，规范报告的重点内容、报告格式以及附表内容，改进报告编报的方式方法，提高国有资产报告编写质量。二是明确配合部门职责，对国有资产报告配合部门的职责在制度中做出规定，进一步压实配合部门责任。三是进一步细化财政部门与机关事务管理部门职能分工，解决职能交叉、边界不清的问题，避免政出多门、工作不畅。

加强沟通协调，保证数据分类不重不漏。一是统一企业数据口径，建议协调财政与国资委形成数据共享，共用一套报表上报系统，既能避免企业与部门重复工作，又能解决部门间数据“打架”的问题。二是界定金融企业范畴，企业国有资产（不含金融企业）报送时要剔除金融企业数据，避免数据重复，相应剔除的金融企业数据要纳入金融企业国有资产统计口径，避免数据缺失。

尽快完善国有资产会计核算制度。一是加快建立反映用途管制、资源差异、技术进步等因素的国有自然资源资产会计核算体系，探索形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境代价的价格形成机制，提高国有自然资源报告数据的权威性和准确性。二是研究出台文物文化资产准则，规范文物文化资产的计量和列报，建立科学的文物文化资产评估体系，推进文物文化资产核算规范化。

加强行政事业单位国有资产管理。建立问责机制，推动制度落实。现行制度对在建工程及时转固、存量资金及时清理、土地使用权等资产核算都做了相应规定，2019年山西省印发了《山西省财政厅关于扎实做好行政事业单位财务管理与资产管理有效结合的通知》，要求单位及时清理货币资金，加快已投入使用在建工程转固，将划拨土地估价入账。但是由于缺乏问责机制，制度执行不力。建议对主观原因造成的行政事业单位国有资产管理不规范的问题加强监督问责，提高制度约束力。

加快国有资产报告工作信息化建设。一是加强财政部对全口径的国有资产综合报告数据平台建设的指导，组织平台建设先进省份经验分享。二是尽快完善资产管理信息系统。准确进行资产分类，增加公共基础设施、政府储备物资、自然资源的卡片的上报渠道。三是建设省市间国有资产信息共享平台，对各省市国有资产管理主要指标汇总统计，便于省市间数据分析对比。