关注产业扶贫项目背后的资产流失风险

产业扶贫是促进农户可持续增收的重要模式，是真正帮助贫困户脱贫致富的有效途径。忻州市作为国家集中连片特困地区，在近几年的产业扶贫工作中取得了显著成效，但随着脱贫攻坚的深入开展，一些问题也逐渐显露出来。在我处进行的涉农资金统筹整合使用效果评估以及对有关市县的调研中发现，扶贫资金形成资产未入账、相关收益分配不科学等问题仍普遍存在，如果未能尽快在政策上予以完善和规范，极有可能造成资产流失的风险，影响扶贫政策的实施效果。

一、案例简述

案例一，某县葡萄园项目：该项目是县里重要的扶贫项目之一。财政利用统筹整合资金182万元通过产业扶贫带动方式投入该项目，明确用于购买葡萄酒生产设备。目前，项目园区已完成葡萄种植、收购、酿造等工序，进入生产阶段，项目预计能够带动一百户左右的贫困户增收，发展前景良好。我们在核查过程中发现的主要问题有，扶贫专项资金购买形成的资产既未记入村“三资”账，也没有在酒庄做相应记录，村集体及酒庄人员对财政资金形成资产的归属权不甚了了；酒厂与村委会签订的固定资产使用管理协议中未规定使用这部分固定资产所需支付的费用；另外，酒庄产生的利润怎样分给贫困户，在协议中只有“对贫困户给予特殊分红”“辐射全村贫困户稳定增收”等模糊性表述。

案例二，某县箱包皮具加工项目：该项目属于县里手工业促进会牵头合作的几大项目之一。财政利用统筹整合资金193万元投入该项目，共购置生产设备442台，村委会引入第三方企业入驻，通过将设备租赁给企业获取固定收益金与优先招聘贫困户务工两种方式带动贫困户增收，检查时已有20多名贫困户在企业务工得到收入。我们在核查过程中发现的主要问题有，整合资金购买的设备已投入运营但未入固定资产账；乡政府在分配企业按设备总价6%支付的收益金时，直接汇入贫困户个人银行账户，无分配流程与依据。

案例三，某县牛圈建设项目：该项目实施地点位于黑山沟村。财政拨款10万元扶贫资金用于建设牛圈300平米，为能繁母牛的养殖提供场所。我们在核查中发现的主要问题是，村集体对于建设牛圈的水管、栏杆、房屋等设施未登记入账，在村委会也没有任何记录。

二、问题归纳

（一）资产不记账，产权不明晰

村集体经济组织会计制度中规定对于各类劳动资料，以及使用年限在一年以上，单位价值在500元以上的列为固定资产。对于村集体组织实施、在协议中明确属于村集体的资产，应当及时入“固定资产”账。扶贫资产不记账，一开始便缺少了极为重要的登记流程，那么这部分资产的后续管理更加难以为继，极易造成国有资产的流失。

（二）收益不明确，效果难保障

上述案例一中，葡萄酒庄在与村委会签订固定资产管理使用协议中，仅做出了部分资产管理的规定，而没有约定资产收益率，这与相关文件中扶贫资产的租赁必须明确租赁费用的规定不符。目前酒厂进入生产阶段，但最终能否产生利润受到市场环境、投资策略、合作渠道等多种因素影响。如此一来，既没有支付村委会固定费用，其利润又具有不确定性，无法保证村集体和贫困户可获得的利益，扶贫项目的效果缺少保障。

（三）制度不健全，分配不科学

上述案例一、二中，村集体对收到葡萄酒庄的利润、箱包厂的收益金后如何具体分配未做明确规定。调研的市县也都普遍反映扶贫项目产生的收益分配缺少具体明确的制度规定，从县、乡镇到村均没有针对不同类型的扶贫项目制定合理可行的分配办法，而没有规范的流程和制度约束，收益安排的随意性将大大增强。如此一来，无法保证扶贫资金的投入产出效果，扶贫精准性有所折扣甚至“偏离靶心”。

三、问题延伸

（一）扶贫资产管理政策现状

财政投入资金形成资产的管理从县乡到省市乃至国家层面都缺乏相应制度规范，未形成完整的体系。

从国家层面来看，多数文件都是对扶贫资金管理使用的规范，却少见专门的扶贫资产管理制度。财政部在《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》中提出试点将资产折股量化到农户，按股分红，但现实情况是：很多村级组织还未对资产入账确权，进一步的折股量化也就缺少依据，资产收益扶贫工作进展迟缓。

从各省情况来看，不少省份都出台了扶贫资产管理政策，其中又以江苏、山东、四川等地较为领先。江苏省发布的《江苏省农村扶贫资产管理办法》，以及山东省扶贫办发布的《关于加强产业扶贫项目及资产管理工作的通知》，均对扶贫资产的管理使用予以重视。而我省相关政策发布则较为滞后，省政府办公厅于2019年9月出台了《关于进一步加强扶贫资产管理的意见》（以下简称《意见》），明确了扶贫资产范畴，提出了资产登记确权、收益分配等方面的工作内容，要求各市县结合实际，制定本级扶贫资产管理实施方案。但在我处调研时相关县还未制定有关方案，重于资金投入、轻于资产管理。

（二）收入分配政策现状

对于扶贫资产的收益分配，目前也没有统筹兼顾、合理有效的分配政策。从国家层面来看，除国务院扶贫办对光伏扶贫项目制定的《村级光伏扶贫电站收益分配管理办法》外，其余多数文件只是对收益分配做出了“合理性、公平性、不可平均分配”等总体规定，缺乏具体指导意见。各省市县也是仅仅对光伏扶贫项目的收益分配做出较为明确细致的规定，除此之外，对于其他同等重要的扶贫项目，从国家到市县都没有资产收益分配管理办法，亟需补充完善。

四、相关建议

（一）完善顶层设计，优化管理机制

“不谋全局者，不足谋一域”。在脱贫攻坚的决胜阶段，需要国家统筹全局，从政策层面予以完善，让扶贫资产管理做到有法可依、有章可循。我省也应当参照借鉴江苏、山东等地的经验做法，探寻更加具有指导意义、具有地方特色的资产管理模式，加快《意见》落实。各级政府及财政等相关部门应当根据省政府《意见》出台扶贫资产管理细则，针对资产的发包、出租、入股或自用等不同方式提供明确有效的指导办法，推进政策下沉，实现从省至县都有“因地制宜”的制度办法，切实巩固提升脱贫攻坚成果。

（二）明晰资产产权，及时登记入账

明确所有权归属。对于扶贫资金拨入村“三资”平台、村集体组织实施项目所形成的扶贫资产，资产所有权应当归属村级组织；对于光伏扶贫、农村基础设施建设等情形形成的扶贫资产，县政府要及时确定产权归属。在现行的“村财乡管”的模式下，乡镇应按照现行会计制度有关规定，“因地制宜”制定资产管理办法，对不同类型的资产分类登记管理，按照规定详细记录扶贫资产明细，全面建立扶贫资产动态监管台账。

明确使用方责任。当资产投入使用时，要执行“谁使用，谁管护”的原则，保证扶贫资产的充分利用和完好。资产的发包、出租、股份合作经营等，除了严格履行一系列讨论、审核程序外，应当签订正式合同并分别存档管理。使用方要严格按照合同约定做好资产管护工作，各级政府部门和组织也要定期与不定期地进行抽查盘点，确保资产账实一致和完整性。对于价值较高、专业化程度较强的资产，要派专人管理，及时维护保养，确保资产不被过度损耗。

（三）优化分配机制，实现精准有效

明确收益是前提。不论是村级组织自行经营资产还是租赁他人使用，都应在协议中明确使用资产的收益率，在不低于资产账面价值或扶贫资金投入总额的银行同期基准贷款利率的基础上，允许各县根据自身情况在浮动范围内规定收益率，保证最低收益，保障资产收益权。

合理分配是关键。当前脱贫攻坚战进入决胜阶段，不能再有初期“平均分配”的情况出现，要建立收益差异化分配机制，可参照相关省市的做法，综合测算贫困人口收入水平并分类定级，按照“重贫多发、轻贫少发、均衡带动”的原则，利用“极差公式”等数学工具科学确定分配金额，确保分配方式的合理公正。

动态管理是保障。参照“财政扶贫资金动态监控”平台，探索建立“扶贫对象管理”大数据平台，打通社会劳动保障局、扶贫办与乡镇之间的数据壁垒，严格贫困户信息采集，及时核查认定脱贫情况，收集新增帮扶人口资料，实现从贫困户数据共享、数据更新到数据分析的动态管理。

（四）加强资产监管，明确主体责任

明确部门职责。市县脱贫攻坚领导小组要充分发挥领导作用，增强所有参与脱贫攻坚任务部门的凝聚力和向心力，根据其职能及实施项目类型明确管理职责，共同承担扶贫资产监督责任，做到工作层层分解，责任级级落实。各级财政、审计以及其他扶贫部门除加强资产监管外，应及时督促指导各乡镇按规定程序完成扶贫资产登记入账工作。

强化基层责任。各乡镇、村“两委”作为直接责任主体，应当做好扶贫资产登记造册、后续管护、防止资产流失等方面工作。同时，合理调动村民作为受益主体的积极性，动员广大群众对扶贫资产进行监督。