新政府会计准则下提高县级预算单位会计信息质量的思考

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措。《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》明确要求，力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系。财政部2017年发布了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，要求自2019年1月1日起施行。为全面贯彻落实党中央部署和《改革方案》的重要举措，真正将新政府会计准则在县级以下政府部门有效落实，笔者以山西省古交市各预算单位（与财政有经费缴拨关系的行政事业单位，即执行政府会计准则的主体，统称为预算单位，下同）的执行情况为例，结合多年的基层政府财务工作及财政工作实践，对如何提高县级预算单位会计信息质量进行研究探讨。

一、新政府会计准则在县级预算单位的实施情况及存在的问题

（一）新旧衔接工作不规范，追溯记录相关工作不到位

首先，预算会计结转结余类科目新旧结转不规范，如2019年1月1日预算会计科目新旧衔接时，多数单位直接将原账的“非财政拨款结转”“非财政拨款结余”科目余额转入新账，未按规定进行分析并将已经支付但尚未计入预算支出的金额（如其他应收款中的预付款）减去，导致收付实现制下的结转结余金额不准确。其次，财务会计设立新账时，部分单位未按准则要求将公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等资产追溯纳入核算范围，影响了国有资产核算信息的完整性。如交通、市政等部门目前均未进行上述资产的追溯盘点登记工作。再者，有的部门期初未按新准则核算要求调整相关科目。如住建部门未将原在固定资产核算的保障性住房按新准则要求单列科目核算等。

（二）会计核算内容不规范，两套账关联科目余额不符

一是财务会计权责发生制确认不规范不及时。如在职工工资在权责发生制情形下，应按月将应发数全额确认为费用，而大部分单位还是按照收付实现制的固有思维，按代扣代缴后的实发数确认费用，待代扣部分缴清后再将其计入费用，既繁锁又不符合准则要求。二是预算会计经济科目核算不规范，人员支出和公用支出、基本支出和项目支出混淆的现象较多。如多数单位将编制外长期聘用人员的工资计入劳务费，有的行政（参公）单位将公车补贴计入人员经费，有的将应从项目支出中专项核算的费用列作基本支出等。三是不能正确把握预算会计与财务会计两者之间的关联。同一核算主体，财务会计与预算会计有些科目的金额是一致的，如现行国库集中支付制度下，财务会计的零余额账户用款额度、财政应返还额度与预算会计资金结存相对应明细科目的余额应是一致的，财务会计的财政拨款收入与预算会计的财政拨款预算收入发生额也应一致，但从各单位报送的会计报表来看，这些数字不对应的单位不在少数。

（三）财务信息披露不充分，决算编报质量不高

一是政府会计制度针对新的核算内容和要求对报表结构进行了调整和优化，对报表附注应当披露的内容进行了细化，要求对会计报表重要项目单独披露，如会计准则第5号第二十五条对公共基础设施的披露提出了11条应披露的信息，但大部分涉及单位均未按要求在附注中披露有关信息。二是新制度创造性的构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，要求披露财务会计中本年盈余和预算会计中预算结余之间的差异调节过程，从古交市各预算单位的披露情况看，此项工作均尚未开展；三是决算报表存在账表不一致的情况，主要表现为部门决算数据和账簿数据之间的差异。我们曾对古交市的预算单位进行了账表一致性抽查，抽查结果显示，2019年度部门决算账表一致率仅有30%左右，且以收支渠道单一、业务简单、发生金额较小的单位居多。不符情况主要为当年收支账表不一致，支出经济分类明细科目金额账表不符、资产负债表及资产情况表上年结转数与单位账面上年年末结余数不一致等。尤其是乡镇的决算数据多年来只报送财政拨款部分，未将各项自筹资金纳入部门决算，严重影响了决算上报数据的完整性。

（四）资产负债账实不符，资产报告与部门决算相脱节

新准则出台，其目的之一就是改变长期以来以收付实现制为核算基础的预算会计不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理的问题。新制度执行后，以古交市为例，各单位资产负债账实不符的状况并未好转。具体表现为各单位账上还存在多年结转的往来款项，有的长达二十多年，往来呆死账长期无人问津不重视也不愿清理是基层预算单位存在的共性问题；固定资产管理方面，固定资产账实账表不符历史遗留问题严重，尤其是房屋和车辆，存在账有实物无、实物未上账、房屋面积和车辆状况账实不符等情况。更有甚者，出现了决算报表和资产信息系统连年不符，而说明内容均为人为填报错误的现象，资产报告的编制及资产在部门决算中的填报存在主观随意性。近年来财政部门组织过几次大规模的清产核资，但仍未从根本上解决往来呆死账长期挂账及固定资产账实不符的问题。

二、影响县级预算单位会计信息质量的原因分析

（一）现有预算单位财务人员状况难以适应新会计制度要求

新制度要落地，首先要考虑的问题就是人的问题，新会计制度实施需要具体的会计人员来进行业务处理。从古交市的情况来看，目前主要是非专业人员或无正式编制人员从事会计业务工作，且从专业技术构成情况来看，全市200多家预算单位的财务人员中，具备初级会计职称的13人，具备中级职称的6人，具备高级职称的只有国库集中支付中心2人且接近退休，政府财务会计专业技术力量严重不足。从会计管理角度看，古交市从2002年到2012年实行了十多年会计集中核算，各单位除报账人员外已无专职会计人员。而国库集中支付制度施行后，会计核算中心转轨国库集中支付中心时，只是单纯的将会计核算工作返归各预算单位，并没有配套解决会计人员问题，多数单位只能交由兼职人员代理记账，这显然违反了《会计法》不得委托个人代理记账的规定，且代理人员职责不清，一人代理多家账务，只记账不编报表，同一单位出现了办理财务事宜、记账和决算编报分由不同的人员执行的情况；有部分单位财务人员自己记账，但对新准则把握不准学习不力，对新制度双分录模式及软件应用能力较差，虽然财政局采取多种方式加强培训，但都因会计基础薄弱，人员不固定等问题导致执行新会计准则制度不力。

（二）平行记账核算较为复杂，政府财务报告编报工作量大

新制度构建了财务会计与预算会计适度分离并相互衔接的核算体系，满足了现代财政制度多元化的信息需求。但核算较以往复杂，新制度财务会计和预算会计仅一级科目就有103个，涉及到现金的业务需要做双分录，且在财务会计中会遇到会计要素确认、新旧计量转换等难点，对财会人员素质要求高。同时新增政府财务报告披露信息量大，编制难度高。新制度的财务报告，除要求披露主表外，从规范性的角度提出了20个附注报表和6类重要事项的披露，要求对会计报表重要项目明细信息进行说明，直接导致了部门信息汇总难度加大，会计管理成本提高。

（三）预算单位资产管理意识淡泊，资产管理责任落实不到位

县级行政事业单位资产负债信息不实的主要原因主要在于预算单位对国有资产管理重视不够，单位内部资产管理人员缺位，资产管理相关控制措施不完善执行不力等。如部分单位之间发生的未涉及资金收付的资产调拨、盘盈盘亏及资产处置等，有的财务部门根本不知情，因此也无法进行账务处理。会计制度也明确规定“单位应当定期对固定资产进行清查盘点，每年至少盘点一次”，但目前县级预算单位极少能够做到每年盘点一次。财政部门组织的清产核资，各单位配合专业机构基本上能够核清资产的现有状况，但对资产流失情况未能够追查原因及时作出处理，因资料提供不充分，财政部门也无法批复处理，出现了前次清查报告中注明该项资产已无实物或不存在，时隔几年再次大清查时还是同样的结论的状况。

（四）信息化数据报送繁多，各信息化系统未能相互关联

介于新时期信息建设的需求，财务部门各种数据的上报基本上都依靠软件来进行。经笔者粗略统计，目前县级预算单位财务人员使用的软件系统有：部门预算、国库集中支付、会计核算、部门决算、政府财务报告、税务报送、资产管理、政府债务、人员调资、工资统发录入、财政供养人员等十多种软件，且这十多种系统均为不同的软件商开发，大部分系统数据相互独立，系统间数据关联度不高。财务人员日常的主要精力用于疲于应付各种软件的操作和数据的间的平衡，导致报送的相关信息质量不高，甚至存在同一信息在各系统中的填报自相矛盾的情况。

三、提高县级预算单位会计信息质量的思考与建议

（一）加强县级政府会计队伍建设，建立健全人员引进和激励机制

由于目前县级行政事业人员编制紧缺，各部门基本上未设立财会人员编制，且财务岗位相比其它岗位工作量大、责任重风险高，导致同等薪酬下的正式编制人员大多不愿从事财务工作。因此单独设立政府会计编制，通过公务员和事业单位招录等形式，引入专业的财会人员从事政府财务工作，是解决基层政府会计信息质量的根本。建议单位在补充编制时，优先补充财会岗位人员，并将面试人员的会计职称列入加分项，如具备初级资格加5%，中级资格加10%，有注册及高级资格者加20%，毕竟会计资格考试的含金量是公认的，这样可以把优秀的财务人员引入基层政府会计队伍。同时建立科学的政府会计人员的流动和晋升奖惩机制，由财政部门参与对财会人员的考核奖惩。省市级在确定会计人才培养计划方面也应向基层需求倾斜，如在现有的会计领军人才库中吸纳一定量的县级政府财会人员，也可制定政府财会人员专项培养计划，逐步稳定和壮大基层政府会计队伍，以适应新常态下政府会计改革发展的步伐。

（二）实行分层分类精准培训指导，强化主管部门主体责任

新政府会计准则颁布后，各级财政部门进行了多次统一的培训指导，但由于统一培训的知识量信息量大、针对性不强，加之预算单位财会人员权责发生制会计基础薄弱，多数财会人员在实际操作时还是无从下手。建议在培训时，将政府各部门各单位按职责和财会业务类型分类，如可分为行政（含参公）单位、义务教育中小学、幼儿园高中、医疗机构、其他全额财政补助事业单位、有经营收入的事业单位等，对这些单位分别按实际发生业务类型有针对性进行培训指导。因为虽然全部的政府会计一级科目有103个，但具体到每个单位，日常使用的一般也就20个左右。这样就可化繁为简，大大减轻单位财务人员的负担。同时强化对主管部门的培训，重点充实主管部门财务机构的力量，对其财务人员，除参加本单位批次的培训外，还应参加下属单位批次的培训，这样便于主管部门更好的对下属单位的财务进行监管和汇总。

（三）落实资产管理主体责任，强化财政审计监察监督职能

严格落实部门一把手的资产管理主体责任，加强部门资产管理，执行资产配置、使用及处置相关规定，对国有资产损失浪费情况要严格落实责任追究制度。财政部门要统筹协调力量加强行政事业单位资产监管职能。同时强化审计、监察部门对资产管理的监督，如对应收款项的催缴及对房屋车辆几次清查未果的事项交由监察部门处置，会收到立竿见影的成效。进而促进各单位强化资产管理意识，更好的落实资产管理主体责任，真正将新准则制度对资产负债的报告质量要求落到实处。

（四）加强财政信息化建设，协调推进各系统有效对接

县级预算单位使用的各种信息化系统大都由上级财政部门统一提供，因此各级财政部门在统筹相关政策、提供财政财务信息使用平台时，应加强统筹协调和指引，着力推进预算管理、绩效管理、国库支付、资产管理、会计核算、部门决算和政府财务报告编制信息系统的有效对接。建议重点进行会计核算系统与财务报告系统、资产管理信息系统与资产报告系统的关联，尽可能减轻财务人员编制财务会计报告和资产报告的工作量，这样财务人员可将主要精力放在财务指标的分析判断和内部管理上，以便逐步提高和改进财务信息质量。同时，各系统间有效关联后，也可减轻财政部门汇总的工作量，便于腾出精力加强对单位报送数据质量的监督指导，进而有效推进会计信息报送的准确性、统一性和时效性。

（五）加大政府财务信息公开力度，接受有关机构和社会公众监督

编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作，而财务报告公开将全面开启公开政府履责情况的新时代。所以新制度对政府财务会计报告披露的内容和形式作了详细规范，笔者建议在附注中披露时要更倾向于实质性的事项。如对往来款项的披露，除按债务人及债权人类别披露期初期末余额外，加注披露其发生时间及三年以上账龄未收回、未支付或未处置的原因。每年披露固定资产时加注披露其盘点清查状况及盘亏毁损处理情况，同时还需披露“待处理财政损益”科目跨年度有余额未处理的情况及原因。通过信息公开倒逼预算单位加强资产负债管理，规范行政收支行为，强化支出绩效，提高政府财务会计报告及决算编制质量，进而满足各有关方面对政府财务状况信息的需求，促进政府自身规范管理和有效监督。