晋城市国库支付电子化的改革

□李 军

晋城市自2003年10月启动国库集中支付改革，经过十多年的探索和实践，这项改革已取得了决定性进展和显著成果，从根本上解决了财政资金多层次拨付、多户头存放的弊端，有效提高了财政资金的运行效率，强化了预算执行的科学性、有效性、规范性。但随着经济社会快速发展，财政收支规模迅速扩大，财政收支项目日趋细化，财政、人行、代理银行和预算单位办理国库支付业务的工作量大幅增长，以纸质单据为主、电子数据为辅的半电子化运行方式，难以适应国库集中支付改革发展的实际需要，在此背景下，财政部门自上而下，积极推进国库集中支付电子化改革已显得尤为迫切和极其必要。

一、国库支付电子化改革基本做法

一是切实加强组织领导。自改革试点启动以来，省厅对此项工作给予了大力支持，国库处有关领导多次到晋城调研指导，提出明确要求，关注工作进展。为顺利完成改革试点任务，市财政局成立了“国库支付业务电子化改革领导组”，市财政、市人行、代理银行主要领导及相关业务机构负责人担任领导组成员，领导组建立了跨部门联席会议制度和项目实施进度责任制，依托联席会议制度和项目实施进度时间表，聚集各成员单位业务和技术骨干人员，实施具体工作和项目管理。改革过程中，各成员单位领导对每一阶段工作都亲自指导、详细过问，在“人、财、物”等方面给予了极大支持。各成员单位对工作中遇到的困难和问题，及时沟通、默契配合、达成共识、圆满解决，为整个改革工作的顺利实施提供了坚强的组织保障。

二是规范管理完善机制。支付电子化是财政资金支付方式的重大转变，改变了国库集中支付管理的技术环境和运行基础，对国库管理制度建设提出了新的要求。根据电子化改革的相关政策，结合晋城实际，晋城市财政局制定了《晋城市国库支付电子化管理实施方案》《晋城市市级国库收付业务电子印章管理暂行办法》《晋城市市级国库业务电子化改革实施应急预案》等，建立健全了内控管理、安全保障、应急处置等各方面的管理制度，通过制度建设保障财政资金支付管理体系的安全。同时，为将电子化真正融入日常业务管理，对原有审核流程、凭证管理内容、印鉴管理方式等制度进行了调整完善，并与市人行、代理银行和清算银行签订业务代理协议。从机制上确保不改变“先支付、后清算”的支付体系，不改变代理银行的服务职能，不改变预算单位的预算执行主体责任地位。

三是确保安全提高效率。实行支付电子化管理，既要有效提升运行效率，更要确保资金支付安全。支付电子化的应有之义，即对财政部门、人民银行、代理银行、预算单位等各方的业务操作，都尽可能做到自动化和智能化，真正提高工作效率。同时，各方又要遵循统一的业务标准和技术规范，部署统一的电子凭证安全支撑控件，将传统支付模式下各个相对独立的分散控制，通过流程再造整合成一个完整的管理链条，利用成熟的安全技术和产品实现电子签章、安全传输、自动验签、信息留痕等一系列电子化管理，建立较为完善的财政国库电子支付管理内控制度，实现“互相牵制、环环相扣”的内控机制，确保系统安全、可靠、稳定运行。

四是联调测试强化培训。联调测试是确保支付电子化系统上线运行的最为关键环节，参与各方针对晋城市财政支付业务的管理规范、管理特点和业务需求，按照省厅“统一标准、统一支撑软件”要求，在财政、人行、代理银行和清算银行规范部署电子凭证库，组织相关公司进行前期基础环境联调测试、系统逻辑测试、业务测试、接口测试、性能和压力测试、安全和应急测试等多轮测试。从上线运行的实际情况看，即使在测试环境下没有出现问题，安装部署到正式环境后，仍可能出现各种预想不到的情况。因此，在系统正式上线之前，市财政局开展了全岗位、全流程的联调测试和业务培训，做好充分的思想准备、组织准备、技术准备和应急准备，切实保证业务平稳过渡、系统稳定运行。

二、国库支付电子化改革成效

一是财政资金运行更加安全。晋城市2012年建成的财库银横向联网系统虽然实现了支付信息的电子传输，但各方数字签名是以表单形式而不是以电子凭证库形式存放，数字证书和信息验证缺乏有效的加密手段和完善的核对机制，导致数据传输的安全性、准确性、完整性难以保障。推行电子化改革，按照省厅制定的要求和接口标准，应用统一的电子化安全支撑控件，改造支出联网系统，实现国库集中支付全业务、全链条封闭运行。利用身份认证、数字签名和数据校验技术，防止数据丢失、出错和篡改，为强化财政资金安全运行提供有力的技术支撑。

二是财政资金管理更加规范。晋城市原有的财库银横向联网系统没有直连财政部门、清算银行、代理银行核心业务系统，业务参与方均能修改系统数据，容易导致差错责任不明、纠错不及时。电子化改革后，对业务流程进行了梳理和改造，清晰划分了财政、清算银行和代理银行三方职责。利用电子凭证库环环相扣、逐级比对的校验机制，实现数据传输安全运行。同时直连各方业务系统，业务各方均可实时查询监控业务办理情况，形成相互监督、相互促进的工作机制，财政资金管理进一步规范。

三是财政服务能力大幅提升。推行电子化改革，通过在财政、代理银行和清算行实施部署电子凭证库，及提供给各方业务系统调用的接口，在不破坏各方现有业务系统数据完整性基础上，各方业务系统通过与电子凭证库衔接，实现对现有电子单据的电子签章和验章，使电子凭证更加安全快速的传递。同时，业务参与方在电子凭证库之间实现电子凭证的交互，代替之前财政性资金清算时纸质凭证的人工传递，大大提高了支付和清算的工作效率，提升了财政的服务能力和服务形象，并有效降低了业务各方的运行成本。

三、国库支付电子化改革中存在的问题

一是系统功能还需进一步优化升级。目前国库集中支付电子化系统在使用的过程中受部门单位多、数据量大，且部门的整体信息化水平参差不齐等影响，在工作高峰期存在运行不稳定的现象，后台维护人员临时性维护需求应接不暇，对预算单位的正常支付会有一定影响。同时部门单位的财务账务处理系统独立于国库集中支付系统，两个系统不能实现自动过账，致使在手工对账中不一致的情况时有发生。还有动态监控的规则设置仍比较简单，还需人工进行大量识别，不能适应动态监控需求，智能化水平还有待提升。

二是制度建设相对滞后。信息化技术的持续推进对现有国库管理制度提出了诸多挑战，电子化改革诸多方面无规可循的情况日益凸显，系统安全标准、横向联网建设、内部控制制度没有相应的制度予以规范。同时会计凭证无纸化与会计制度又存在不匹配的情况，根据会计核算原则，记账必须有纸质的原始凭证做附件，而电子支付又强调无纸化，这也是改革与现行相关制度需要尽快完善之处。

三是预算单位财务人员素质参差不齐成为制约因素。国库集中支付电子化系统要求使用者既懂得财务知识，又能熟练操作计算机系统。但是在实际工作中，预算单位由于专业财务人员少且更迭频繁，岗位设置不明确，混岗现象严重，做不到不相容岗位分离，存在内控风险隐患。同时，由于工作人员专业素质和计算机操作水平参差不齐等原因，致使电子化系统的使用效果一定程度受到限制。

四、国库支付电子化改革方向建议

一是加快与现代财政体系相适应的制度体系建设。为适应信息化技术发展，定期对电子印章管理办法、电子凭证管理办法进行修订，确保电子签章和电子凭证的合法合规。加快建立电子化管理内部控制制度，为系统审核管理提供制度框架。同时建立安全标准，筑牢资金安全防线，提高财务风险防范能力。逐步建立完善电子对账机制，确保各方数据及时、准确、完整。定期梳理会计制度，修订其与现阶段电子化水平不符合的部分。切实做到国库集中支付电子化工作有章可循、有法可依、权责分明、责任到人。

二是加快系统优化升级。为适应经济社会发展，满足工作需要，应不断对系统进行优化升级。要增强系统查询功能和查询数据的准确性，同时完善系统内核，增强系统稳定性；将集中支付系统与预算单位记账系统并轨，以实现自动过账和自动对账的功能，从而减轻财务人员重复记账和手工记账的繁重负担。提升系统的智能化水平，做到数据收集和处理的人性化、柔性化。

三是提升财政大数据应用水平。财政数据涉及国计民生的方方面面，直观反映了经济运行情况，因此充分发挥国库集中支付电子化系统数据集散平台的作用，让数据“说话”，对财政经济形势作出前瞻性预测，以提出更有针对性、实效性、建设性的意见和建议，为领导决策发挥参谋助手作用，从而提高财政部门公共服务的水平。如何用数据决策、用数据管理、用数据创新应对国库集中支付电子化系统的更高要求，也将是国库集中支付电子化改革的方向。

国库集中支付电子化管理是建立现代国库管理制度的一项重要的基础性工作。实施支付电子化管理，有利于构建资金安全“防护网”，从根本上提高财政资金运行的安全性；有利于打破预算执行时间和空间限制，全面提高政府服务效能；有利于加强国库业务标准化管理，为财政支付数据自动收集汇总奠定基础。