中国社会保障缓解妇女贫困的经验与挑战

黄桂霞

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

社会保障是“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”[1]，“是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统”[2]，是民生安全网、社会稳定器。从社会保障的界定可以看出，其建立初衷就是为了避免人们在遭遇各种意外时陷入困境，这为社会保障兜底线的原则给出了基本的依据。2013年4月，中央政治局常委会会议首次提出“社会政策要托底”的政策思路，特别强调要大力保障和改善民生。2014年中共中央提出社会保障是推动我国扶贫攻坚的重要支柱，2017年进一步提出要加强社会保险扶贫，通过社会保险扶贫更好地推动扶贫发展。可以说，社会保障是扶贫济困的一项基础性制度安排，也是国家减贫的重要途径。“社会保障兜底一批”是新时期党中央立足于我国脱贫攻坚实际实施的“五个一批”工程的重要内容。

一、问题的提出及相关研究

1992年我国贫困人口为8000万人，其中妇女儿童约占60%[3]；国家扶贫重点县女性人口的贫困发生率2002年为24.2%，2010年下降到9.8%[4]，2017年，全国农村贫困发生率为3.1%[5]，男女无明显差异。2018年，全国城镇享有“低保”的居民1007万人，女性与男性分别占44.8%和55.2%；农村享有“低保”的居民有3519万人，女性与男性分别占42%和58%。在城乡享有“低保”的人口中女性所占比重均低于男性[6]。女性贫困人口比例逐渐降低，与男性持平，但保障待遇依然比男性差。

(一)贫困的性别化

在当前信息网络发达、交通相对便利的情况下，除了历史原因外，大部分的贫困主要是因病致贫、因病返贫，因残致/返贫，以及近年来因养育/教育导致的贫困。贫困本身是不分性别的，但因为资源在男女之间分配的不平等以及性别不平等的历史原因，导致贫困的性别化一直存在。

两性在分享经济权力方面的差异是造成妇女贫困的一个重要因素。没有将性别观点充分纳入所有经济分析和规划的主流，妇女更难获得土地、贷款等生产资源，而且面临更少的工作机会，容易陷入经济贫困[7]。一方面，妇女因为劳动力市场的性别歧视降低了收入甚至被剥夺了劳动就业机会，加重了贫困程度，还因为较重的照顾负担失去就业机会，或者就低就业而增加了贫困的可能性，导致经济贫困存在一定的性别差异，呈现一定程度的女性化趋势。另一方面，因为社会保障制度是以持续有酬就业原则为基础的，妇女由于生育、家庭照顾等中断工作，导致有酬工作和无酬工作的分配不均衡，而无法享受较高的社会保障。对中老年妇女来说尤其如此，因为年纪大的妇女要重新进入劳动力市场，面临着更大的障碍。一些缓解贫困的妇女发展干预项目由于基于传统的家庭性别劳动分工，而非打乱现有的分工模式设计，虽然大幅提高了妇女的直接经济收入，对于贫困家庭的多维度贫困产生了积极的作用，但因妇女创收的直接福利效益更多地流向家庭和被男性捕获，“妇女贫困”路径发生了性别福利异化，妇女经济收入的提高并未明显改变原有的性别结构[8]。

流动和因之产生变化的家庭结构也给妇女特别是有养老育幼责任的妇女带来额外负担。尽管贫困影响整个家庭，但由于性别分工和对家庭福祉的责任，妇女承受了过重的负担，农村家庭的妇女贫困问题特别严重[9]。留守妇女、留守儿童、空巢/留守老人，是当前主要的贫困人口，以这部分人为主的家庭更容易陷入贫困。留守妇女的贫困有其自身的因素，除受教育程度和劳动就业能力相对较低外，更多的是受制于家庭负担，难以外出就业，而且她们难以有机会提高受教育程度和劳动就业能力，加上劳动力市场的性别歧视，即使外出就业也不易找到全职的劳动就业机会，陷入贫困的概率就大大提高。残疾妇女文盲率居高不下，残疾贫困妇女也成为贫中之贫、困中之困。除经济因素外，造成妇女贫困的原因还有刻板的社会性别角色，妇女获得权力、教育、培训和生产资源的机会有限以及婚姻家庭的不稳定。

从物质资源角度来看妇女的贫困，主要包括两方面：经济贫困，即妇女在工作机会、收入、财产、基本社会保障等方面的贫困；健康资源贫困，即由于健康资源不足造成的疾病多、体质不佳等[10]。相对于男性来说，妇女更容易有病拖着不去看，健康贫困也就更为严重。

妇女贫困导致儿童的贫困。妇女与儿童联系的紧密性以及国家儿童福利的缺失，使得妇女的贫困导致、加剧了儿童的贫困，单身母亲的贫困也更为严重。罗斯高认为，在贫困农村，母亲主要承担了婴幼儿的抚养教育义务，而政府对贫困妇女的补贴不足，一些贫困母亲经济窘迫，为补贴家庭而进城务工，造成留守儿童教育缺失[11]。《中国儿童发展报告2017》指出，贫困地区的儿童生长迟缓率、低体重率和贫血率约为城市的4～5倍、农村的1～2倍[12]。贫困给儿童的身体及智力发育都造成了不良影响，其中妇女贫困导致的物质资源不足是造成贫困代际传递的重要原因之一。所以，贫困妇女的脱贫不仅关系到妇女自身的生存与发展，而且关系着阻断贫困的代际传递，以及家庭的和谐幸福[13]。

(二)社会保障缓解妇女贫困的机遇

基本公共保障是精准扶贫的重要内容，社会保障是脱贫的重要途径。中华人民共和国成立70年，尤其是改革开放40年来，我国社会经济迅猛发展，为发展社会保障提供了强有力的物质基础，党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视，为社会保障发展提供了稳定的政治基础；全心全意为人民服务、以民为本、共建共享的社会发展理念，以及新时代共产党满足人民对美好生活向往的目标追求，为妇女脱贫和发展创造了良好的社会环境和制度基础。

一是城乡经济一体化、共建共享的发展理念，为普惠的农村妇女保障提供了社会环境。城乡一体化得到越来越多的关注，农村发展也受到党中央和政府的重视。城乡居民基本权益均等化是实现城乡一体化发展的前提，社会保障作为社会的稳定器和缩小贫富差距的重要手段，在城乡一体化中发挥着越来越重要的作用。城乡居民医疗保险、城乡居民养老保险制度的合并与完善，增强了农村妇女的保障能力，也在一定程度上缩小了城乡差距。

二是经济发展为实现全民保障提供了经济基础。伴随国家经济实力的增强以及共建共享理念的提出，建立覆盖全民的社会保障成为大势所趋。陕西神木在全国率先实现全民免费医疗的底气就来自于当地丰富的矿藏，使得财政有能力支付大额的医疗费用。2011年新农合和城镇居民基本医疗保险的财政补贴标准由每年每人120元提高到200元，也正是这个变化，为湖南实现医疗全报销提供了基本的财政支持。同时，脱贫工作的胜利，尤其是2020年实现全部脱贫，为社会保障的全面铺开减轻了压力。

三是全民社会保障体系的建立，为降低妇女贫困、满足妇女基本生活需求奠定了制度基础。当前，我国社会保障正处于由制度全覆盖向人群全覆盖跨越的阶段，人群全覆盖为脱贫提供了更好的制度基础。一方面有助于增强妇女的风险承受力。全民社会保障制度的建立，使妇女的最低生活、养老、医疗等问题得到基本的保障，意外风险降低，抗风险能力也随之增强，全民医疗保险甚至免费医疗为低收入妇女免除了陷入贫困的危险，城乡居民养老保障尤其是高龄老年津贴为贫困老年妇女解除了老年的生存危机。另一方面有助于提高妇女的综合素质。社会保障不再局限于维持最低生活标准，还为劳动力恢复与发展、综合素质和个人能力提高提供了支持，比如教育福利、职业培训、医疗服务等，为提高劳动力的文化水平和健康奠定了基础。

二、社会保障如何缓解妇女贫困

我国的社会保障包括基本的社会保险、社会救助以及社会福利等。社会保障通过建立制度的方式为贫困群体提供直接的帮扶，并建立预防贫困的长效机制。与就业无关、以居民身份为基础的全民社会保障在很大程度上缓解了妇女在原有的以连续就业为基础的社会保障中的贫困。全民社会保障以保基本、兜底线、促公平(1)李克强总理于2014年3月13日上午十二届全国人大二次会议闭幕会后，与中外记者见面并回答记者提问，就民生问题所提出的关于政府要继续重点做的三件事。为基本原则。兜底线就是由政府和社会为难以维持基本生活的社会成员提供物质和服务，新时代，中国已经建立了包括城乡低保、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等强化兜底民生保障的城乡社会救助体系，减少了妇女贫困人口数/比例；保基本就是要在义务教育、基本医疗、基本养老、住房等诸多方面来构建一个完整的社会保障安全网，实现基本医疗、养老等全民覆盖，降低妇女贫困程度，提高享受保障的人数和比例，适当提高医疗、养老待遇标准等，预防贫困，巩固脱贫成果，减少边脱贫、边返贫现象。

(一)社会救助制度可以直接减少贫困的发生

社会救助通过现金补贴或者服务，为生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供基本的生活需求和服务，经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠，主要面向社会弱势群体和贫困人群，只要符合条件，不需要承担责任，对于减少绝对贫困人口、降低贫困程度有着非常明显的作用，是最为有效的减贫措施，也是实现社会保障兜底线的主要方式。我国的最低生活保障制度属于社会救济的一部分，比如对农村的五保户，除了日常生活的固定补贴外，还给予安置房，配备基本的生活用具，生病住院直接免费，根本不用走医疗保险手续。

计划经济时期我国就建立了国家负责与依托集体经济相结合的农村社会救助制度，20世纪90年代中期起，逐步建立了农村居民最低生活保障制度、农村“五保户”制度等。1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》，1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障工作走上规范化、法制化管理的轨道。新时期，中国已经建立了包括城乡低保、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等强化兜底民生保障的城乡社会救助体系，减少了妇女贫困人口数/比例。

随着城乡最低生活保障标准的不断提高，最低生活保障人数呈现下降趋势。城市最低生活保障每人每月的补贴标准由2010年的251.2元提高到2018年的579.7元，农村每人每月的标准由2010年的117.0元提高到2018年的402.8元。每年的增幅远远超过GDP增速。获取最低生活保障的女性比例提高。城市居民最低生活保障人数2010年2310.5万人，女性943.4万人(占40.8%)；2018年1007.0万人，女性451.6万人(占44.8%)；农村居民最低生活保障人数2010年5214.0万人，女性1673.4万人(占32.1%)，2018年3519.1万人，女性1476.5万人(占42.0%)[14]。

城乡居民大病保险制度通过降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜性政策对贫困人员实现精准支付，提高贫困人员受益面和受益水平。国务院扶贫办公布的数据显示，截至2017年底，建档立卡贫困人口医疗费用实际报销比例达到80%以上[15]。2009年国家卫生健康委、财政部、全国妇联共同实施了农村妇女“两癌”(宫颈癌、乳腺癌)免费检查项目，截至目前，累计开展宫颈癌免费检查9500万人次、乳腺癌免费检查3000万人次[16]，缓解了贫困妇女因病致贫的困扰，有效提高了农村妇女健康水平。部分地区还将城镇低保适龄妇女纳入“两癌”免费检查政策覆盖范围，通过早防早治，不仅让更多贫困妇女远离疾病、拥有健康，也有助于健康中国的建设。

(二)社会保险制度全面降低妇女贫困发生率

社会保险以经济保障为基础，通过社会统筹以及政府补贴筹集资金，除了保障参保者遇到年老、患病、失业、工伤、生育而减少或丧失劳动能力时，能从社会获得经济补偿和物质帮助外，还采取补贴或代缴的方式将贫困人口纳入社会保险制度，形成反贫困的长效机制。社会保险作为社会再分配的制度，尤其是财政补贴的全民覆盖的城乡居民养老保险、医疗保险打破了与就业之间的关系，缩小了性别差距，更好地保障了劳动力市场处于相对弱势的妇女的基本生活，发挥了社会保障保基本的作用。

1.城乡居民医疗保险在很大程度上降低了因病致贫、因病返贫发生率。因病致贫是贫困人口致贫的第一主因，大病、慢性病是贫困家庭脱贫的最大障碍。全民覆盖的城乡居民医疗保险的不断完善和发展，保障了妇女平等享有基本医疗卫生服务，为女性健康提供了基本保障。2010年城乡居民医疗保险覆盖率已达95%以上。2010年第三期中国妇女社会地位调查发现，是否有医疗保障对人们是否选择就医存在一定影响，没有医疗保障的人有病时更容易拖着不去看。数据显示，有医疗保险的女性有病拖着不去看的比例为17.3%，没有医疗保险的女性有病拖着不去看的比例为21.2%，分别比男性高了3.2和0.3个百分点。城乡居民医疗保险水平不断提高以及大病保险的推动实施，有效降低了贫困家庭或贫困人口因患病治疗所带来的经济风险。

2.城乡居民养老保险制度是解决贫困地区农村老年贫困问题的重要手段，可以有效地预防和缓解老年贫困。2009年起，我国仅用3年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前，填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实。2014年国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出建立公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，推进城乡居民养老保险，提高农村社会养老保险的统筹层次，尤其要完善农村居民养老金待遇调整机制，更好地发挥农村养老保险制度在脱贫攻坚中的兜底扶贫作用[17]。2017年底，城乡居民养老保险参保人数达到51255万人，其中女性20781.4万人，占到40.5%。2017年底，我国农村人口57661万人，占41.5%，农村居民基本养老保险参保人数49087万人，女性19825.6万人，占到40.4%。同时，将符合参保条件的建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等特殊困难群体统一作为扶贫对象，纳入城乡居民养老保险保障范围。2017年，通过财政补贴使直接享受城乡居民养老保险待遇的贫困老年人达1682万人，各级财政部门为1516万各类贫困群体代缴养老保险费，两项措施让3100万贫困人口直接受益[15]。

3.生育保险可以缓解母婴贫困。城镇职工生育保险不仅覆盖了职工的产前检查、住院分娩费用，还支付女性产假期间不低于产前收入的生育津贴，保障了母婴的基本生活，减轻了阶段时间内母婴的贫困。城镇职工的计划生育费用也由城镇职工医疗保险基金支付，对预防女性生殖健康方面的疾病，尤其是宫颈癌的预防和治疗，有重要作用，可降低妇女因生殖健康的疾病而陷入贫困的概率。城乡居民住院分娩费用可以在城乡居民医疗保险中报销，既保障了女性生育安全，也在一定程度上缓解了农村贫困家庭生育过程中的医疗支付。部分实现了医疗报销门诊报销的地区，产前检查的费用也可以按照规定由基本医疗保险进行报销，更好地保障了女性的生殖健康。

(三)社会福利制度在缓解贫困的同时提高人们的生活质量

妇女儿童福利是国家和社会为满足妇女、未成年人的特殊需要和维护其特殊利益而提供的照顾和福利服务。政府的实物或者津贴在很大程度上减少了这些群体陷入贫困的可能性。

1.高龄养老津贴缓解老年女性贫困。我国女性在总人口中占48.8%，女性占比随着年龄增加逐渐提高，60～64岁人口中女性占一半，80～84岁人口中女性占54.7%，老年妇女贫困比例和贫困程度都比老年男性要高。高龄老年津贴，为部分老年人提供了基本的生活保障，保障了贫困老年居民老有所养，减少了老年妇女的贫困。目前部分地区的高龄老年人还可以得到长期护理津贴，大大降低了她们陷入贫困的可能性。

2.免费医疗，有效降低贫困率。致力于解决因病致贫并让大家都看得起病的陕西神木市(全民免费医疗)对当地脱贫、降低贫困率有着不可忽视的作用和效果。陕西神木市2009年开始实行全民免费医疗，2014年建档立卡时，神木有贫困村24个，贫困人口31400余人，2017年，全市253户629人脱贫，5个贫困村退出，2018年实现剩余19个贫困村全部退出，968户2398人稳定脱贫。

3.生育免费，减轻低收入家庭生育成本的同时，更好地保障母婴基本生活。2012年合肥市发布该市职工生育保险试点“生孩子不花钱”，中低收入家庭参保职工个人如不提特需要求，不作生育方式选择，并且选择18家“生孩子不花钱”的定点医疗机构生育，则医疗费用个人零支付。2018年1～4月，共有1070人(占生育量的8%)享受生孩子不花钱定额结算，个人生育政策内无负担。2015年，河南济源实施城镇职工生育保险零负担，参保职工在定点医疗机构生育时，不再负担本人住院分娩期间所必需的各项基本医疗费用及新生儿基础检查费用。

(四)缓解妇女贫困的地方探索

妇女通过她们在家庭、社区和工作场所的有酬和无酬工作，为经济和减少贫困作出了贡献。各地在实践中也探索出很多模式，一方面通过利用已有资源，更好地保障了妇女就业，帮助妇女脱贫，或者降低其陷入贫困的概率或贫困程度；另一方面较好地保障了老幼的生存健康权益，提高了她们的生活质量。

1.社区养老与妇女脱贫相结合。社区嵌入式养老，因实现不离家的养老，至少不离开熟悉的社区，而备受老人及家庭的欢迎。社区嵌入式养老从两个方面缓解妇女的贫困。一方面妇女就地就业，缓解了妇女因家庭照顾无法外出就业导致的贫困。中年妇女上有老下有小，家庭照料负担较重，如果没有可信赖或者可支付得起的公共服务，只能辞职在家，但很多家庭的照料责任可能只是一日三餐、早晚接送，如果能就地就近就业，完全可以同时兼顾。另一方面减轻了家庭养老、托幼负担，解放了部分全职家庭妇女，使得她们可以外出就业，降低贫困概率。广东省广州市狮岭镇利用老人小饭桌的契机，由政府出资，社会组织将外包公司不愿接单的送餐服务交给本社区有家庭照顾负担的妇女，实现了“一碗饭，温暖两个家”。既解决了当地有家庭照顾负担的18个妇女的就业问题，每月相对固定的收入缓解了这群以40/50为主的中年妇女的贫困，也解决了120个老人的就餐问题。同时，将这些妇女送去养老院、医院接受一定的专业培训，为老人提供日常监测、护理和日常陪伴、生活照料等，也减轻了其家庭的照顾负担。

2.就业脱贫。利用扶贫车间、公益岗位等促进贫困人口就近就地就业。一是创建“扶贫车间”。加工车间设在乡、村，把工作送到了家门口，让贫困人口实现就地就近、离土不离乡就业，解决了农户尤其是贫困户就近就业问题，有效促进了贫困群众就业增收，同时，将适宜分散加工的产品延伸入户，推进居家就业，解决了贫困人口难以离家的困难，足不出户就实现了就业增收，有利于有家庭照顾负担的贫困女性的就业脱贫。截至2019年5月，甘肃省共建设扶贫车间1147个，吸纳带动就业6.97万人，其中建档立卡贫困劳动力2.4万人。甘肃省东乡县布楞沟村巾帼扶贫车间，带动周边6个村子办起了油馃馃生产线，吸纳5000多名贫困群众实现就业和稳定增收。居住在布楞沟新农村集中安置点的马麦热说：“上班很方便，从家走到车间用不了10分钟，中午回家还能给老人做饭，挣钱和照顾老人都没耽搁。”[18]二是设置公益岗位等。在低保的基础上安排适龄劳动人口在村、社区就业，劳动收入让这些相对贫困人群生活得更踏实，也更有尊严。北京延庆、陕西榆林等地，村(居)委会设置清洁卫生、护林等岗位，让一些收入较低的家庭人员负责村、社区的卫生打扫、维护，由当地财政出资，每月给她们支付几百元，保证她们有了相对稳定的收入。陕西榆林市榆阳区鱼河镇鱼河村一对夫妻，60岁左右，每月享受养老津贴百元左右，同时一人负责清扫村里的广场，一人负责清扫村里的公共厕所，每月共有近千元的收入。陕西神木针对农村贫困劳动力，开辟了一批农村森林防火、保洁、公路养护等公益岗位；针对进城务工贫困劳动力，开辟了一批技术含量低、操作简单的企业就业岗位。

3.健康脱贫。河南济源建立了“识别管理、大病专治、签约服务、动态管理、疾病预防、医疗惠民”的“六位一体”健康扶贫工作体系，构建了基本医保、大病保险、困难群众大病补充保险、民政救助、贫困人口医疗补充保险、困难群众医保再保障等健康扶贫“六道防线”。经过针对贫困群众的六道医疗保障防线，全市建档立卡贫困群众大病患者医疗个人自付比例占医疗总费用的5%以下，实现了健康扶贫医疗报销比例达90%以上的目标。2018年，全市有32%的因病致贫人口得益于健康扶贫而实现脱贫，贫困群众21种大病救治率达100%。在375个村开展宣讲1660场次，受益40万余人次，通过健康宣传，贫困群众的健康素养明显升高，疾病发生率明显降低。

三、社会保障缓解妇女贫困面临的挑战与未来展望

社会保障不仅要在经济上保障国民的基本生活，通过现金给付或者援助的方式，解决国民遭遇生活困难时的经济来源问题；同时社会保障还要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，通过提供服务的方式满足国民对个人生活照料服务的需求，如儿童照顾服务、安老服务、康复服务等；除了经济保障与服务保障外，也离不开相应的情感保障，社会保障还要在一定程度上分担精神慰藉的责任，比如对老人、儿童照顾的情感投入以及适当的陪伴、交流等，为年轻人提供“常回家看看”的条件。促公平作为全民社会保障的基本原则之一，需要政府创造条件，让每个人都通过自己的奋斗有公平发展的机会，把公正贯彻到社会的各个方面、各个领域。

(一)社会保障缓解妇女贫困面临的挑战

一是现有保障水平较低，不能很好地满足妇女需求。医疗保障虽然为避免城乡居民陷入因病致贫、返贫提供了基本的保障，但现有医疗保障水平相对较低，医疗保险较低的封顶线以及自费药、进口药的增加及高价，社会救助的有限额度，让一些有重大疾病家庭成员的家庭依然难逃贫困的困境。尤其近些年农村妇女多发乳腺癌、宫颈癌，面对癌症人们不愿意选择报销比例较高的乡镇医院，而是宁愿砸锅卖铁也要转诊去报销比例较低的大城市的医院，这无疑增加了个人医药费的负担。农村居民每月百余元的养老保险尚不能满足日常基本生活需要，如果没有其他经济支持，难以维系正常生活。

二是各项制度自成一体，独立运行，不利于最大限度地发挥保障的保基本兜底线作用。贫困是叠加的，低保户的养老和医疗保障都会缺乏，从而使得保障也是叠加的，多重保障虽然给予贫困群体更好的保障，但是却不利于资源的有效整合利用，有可能出现低保户最后获得的救助和保障比有劳动收入的人更高的生活质量，这样容易出现养懒人的情况。从性别角度来看，勤劳的女性更大比例地通过家政等低收入劳动解决基本的温饱问题，从而也失去了享受低保和社会救助的机会。从贫困率和享受低保待遇的性别比也可以看出，贫困妇女享受制度保障的比例低于男性。

三是农村妇女保障较差，区域差异较大。虽然农村的低保制度比较完善，保障水平也逐渐提高，但对于流动农民工以及大量的留守妇女儿童，没有给予较好的保障。尤其是留守妇女，因为有外出打工的丈夫而无法享受低保，但外出就业不一定能给家里带来稳定可靠的收入，自己在家照顾老人孩子，又无力从事较高收入的全职工作，一旦出现意外或者变故，很容易陷入贫困。不同地区的保障水平也存在较大差异，经济发达地区的养老金足以支付老年人较高的日常生活需要，但贫困地区每月不足百元的养老金很容易使老年妇女陷入贫困。

四是妇女福利发展不足。妇女在人口生产中的特殊作用以及历史原因，导致了其在劳动力市场上的相对弱势，国家为了满足妇女发展和维护其特殊利益，会为她们提供一定的照顾和福利服务，包括对妇女进行职业教育和技术培训，为她们提供平等的就业机会，提升她们的自身发展能力等，但这些服务落实不到位，而且也没有顾及有些女性会因家庭照顾负担而无法享受这些就业服务。部分贫困妇女性别平等意识淡薄，就业中受到性别歧视时不知道维护自己的权益，发展能力不足，脱贫难度较大。

(二)增强社会保障缓解妇女贫困、促进妇女发展的作用

社会保障是铸就国家认同的基石，是民生问题最直接、最基本的反映，全民社会保障也是社会和谐稳定的重要因素。习近平同志多次提出要“守住底线、突出重点、完善制度”。2020年后农村减贫将由“扶贫”向“防贫”转变，主要体现在地区、城乡和不同群体之间在收入、社会公共服务、教育及医疗服务等方面的差距，这也是当前社会保险主要存在的问题。所以，社会保险城乡、性别差距的缩小、消除，可以有效推动我国减贫工作的进展。

一是实现全民享受社会保险，并不断提高保障水平。要以全面实施全民参保为契机，对符合条件的建档贫困人口、低保对象、特困人员以及农村“三留守”人员、残疾人等困难群体做到应保尽保，重点针对贫困地区和特殊贫困人口积极推进医疗救助和基本医疗、大病医疗保障制度以及城乡居民医疗保险制度的整合，真正实现全民医疗和养老保险。将贫困妇女及家庭纳入医疗保险、养老保险、失业保险和最低生活保障等相关政策体系，并逐步提高政策扶贫力度、救济补助标准和保险待遇水平。将扶贫拓展到全面福利，也是2020年实现全面脱贫后的策略。

二是建立社区托幼/养老与妇女就业脱贫的共赢模式。除了因病致贫、因残致贫外，大部分家庭还因为家庭照顾的负担，包括照顾老、幼、病、残，使得女性不能外出就业，加重了家庭的贫困，而且老幼的照顾负担更加普遍、更加沉重，即使没有了照顾负担，因为长期的脱离劳动力市场，加上劳动力市场的性别歧视和年龄歧视，这部分女性也很难找到合适的工作。集体托幼和养老照顾的性价比远超个体的家庭照顾，如果将家庭照料与社区照料相结合，将有很多益处。无论是照顾者和被照顾者都需要社会交往，将养老、托幼与妇女就业相结合，一方面互助照顾，不仅可解决家庭照顾问题，还可以给被照顾者足够的安全感，有利于双方的身心健康；另一方面适当的照顾补贴使得这些照顾者有了一定的收入，其家庭地位和社会地位都会有相应的提高，自我价值感也会增强。

三是整合社会资源，增强妇女能力，将救助与就业培训相结合，实现从妇女脱贫到促进发展的转变。贫困经常是多种弱势的叠加，很多有残疾人的家庭同时也是低收入家庭，享受低保或者社会救助。应将人社部、医疗保障局、民政部、残联等的资源整合起来，为妇女发展提供更多支持，让她们平等获得生产资源，解决贫困妇女的基本社会需要，保障她们的基本生活。同时，更重要的是增强她们的脱贫、致富发展能力，也就是将输血转变为造血。这包括提升个体发展能力、为有家庭照顾负担的女性提供更多的就业支持等。“通过让妇女有机会获得资本、资源、信贷、土地、技术、信息、技术援助和培训来提高妇女的生产能力，从而增加妇女的收入，改善营养、教育、保健和妇女在家庭中的地位，让妇女发挥其生产潜力，对于打破贫穷的循环至关重要，以使妇女能够充分分享发展的效益以及她们自己劳动的成果。”[19]扶贫只能是暂时的，要让失业保险基金中的促进就业部分、民政部门的社会救助、医疗救助基金以及助残基金等，在为普通贫困人群提供更多的就业发展机会，为残障人士提供健康支持的同时，也给他们创造更多的社会参与、发展机会。要消除就业中的性别歧视，采取措施解决妇女的失业问题，尤其是因家庭照顾中断职业的女性再就业问题。

四是推进完善妇女儿童老年人福利。应该制定平衡就业与家庭照顾的政策措施，在公共服务难以提供或不能有效满足需求的情况下，提供更多的适应家庭照顾的就业机会，尤其是在贫困农村地区，要将家庭照顾与妇女就业结合起来，给她们创造更多的通过劳动获取收入的机会。要更多地满足妇女尤其是生活于贫穷之中的妇女和女性家庭户主的需要，使其能获得负担得起的住房，保障她们的基本土地权益。提高贫困地区老年人的福利津贴，在此基础上给老年人提供文娱设施和服务，满足老年人精神文化需求。为贫困儿童提供更多的医疗卫生福利和津贴，满足贫困儿童的抚养和照顾服务需求，加大儿童健康投入，确保他们尤其是女童安全、健康地接受平等的教育。