基于主体功能区的“两山”转化路径探索研究
——以九寨沟县和恩阳区为例

于倩楠，彭 勇，刘 政

(1.西南交通大学地球科学与环境工程学院，四川 成都 611756；2.四川省生态环境厅，四川 成都 610041；3.四川省生态环境科学研究院，四川 成都 610000)

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平到安吉余村调研时首次创造性地提出“绿水青山就是金山银山”(以下简称“两山”)的科学论断。之后，“两山”分别于2015年首次被写入中央文件[1]，2017年经由中国共产党第十九次全国代表大会被写入党章而上升为理念的高度。2020年3月，习近平总书记再次到安吉余村考察时强调“绿色发展的路子是正确的，路子选对了就要坚持走下去”[2]。历经15年的实践探索和理论深化，“两山”理念展现出强大的引领力和旺盛的生命力，已经成为全党全社会的共识，是新时代中国特色社会主义生态文明建设必须树立和践行的新发展理念[3]。

四川省位于中国西南内陆腹地，地理区位重要，人口众多、幅员广阔，自然资源十分丰富，是长江上游生态屏障的核心区[4]。然而目前，存在着国土空间开发结构不合理、经济发展水平相对落后、区域发展不均衡等突出问题[5]。随着全面建成小康社会圆满收官进程的加快，要满足人民日益增长的优美生态环境需要[6]，就必须因地制宜、科学合理地推进绿色发展，因此迫切需要探索行之有效的、可复制的“两山”转化路径。

1 “两山”理念的科学内涵

“两山”不仅是“绿水青山就是金山银山”一句话的简称，而是由三句完整表述构成的：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[7]“绿水青山”意指良好的生态环境及与之相关联的更多优质生态产品，“金山银山”意指丰富的物质财富、民生福祉[8]，这三句话表达的三个层次是互为递进与辩证统一的：生态环境保护与区域经济发展必须两手抓，但始终坚持生态优先，在这个大前提下，积极探索如何将生态优势转化为经济优势。“两山”理念本质上就是在探讨环境保护与经济发展之间的关系[9]。首先从思想源头上，坚持人与自然和谐共生，尊重自然、敬畏自然、顺应自然、保护自然[10]；其次，丛生态经济学的角度，必须把自然资源和生态环境本身看作是稀缺的、不可再生的生态资本，充分肯定它所蕴含的生态价值[11]。但最终“两山”理念的核心要义在于如何将绿水青山转化为金山银山，也就是如何将生态产品价值转化为经济价值，这也是整个“两山”理论体系中最关键的一环[12]。

生态产品及服务的理念来自于联合国千年生态系统评估项目[13]。2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》对它做出了明确定义：“生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业产品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的”[14]。生态产品与生态系统服务的内涵相似，生态系统服务包括资源供给、环境调节、文化娱乐和生产支持服务等[15]，这些服务通过提供食物、能源、材料、景观、文化等要素，满足了公众对于安全、健康、归属感的基本民生需求，构成了公共福祉，是最公平的公共产品[16-18]。因此，生态产品最典型的特征是公有性、外部性和难以计量性[19-20]。这些特征导致生态产品在被使用时，生态系统自身无法获得对应的生态或经济补偿，长此以往会加剧人们对这类生态产品的过度消耗。我国是目前世界上人均自然资源最为稀缺的国家之一[21]，合理使用和保护生态产品是当前解决人口、资源、环境和新发展的迫切需求。

2 主体功能区战略的科学内涵

国土空间是宝贵资源，是人们赖以生存和发展的基础[22]。一定的国土空间具有多种功能，但必以一种功能为主体为人们提供服务。主体功能区理念是我国在“十一五”规划中首次提出的，后经中央“十二五”规划《建议》将主体功能区上升到战略的高度，与区域发展总体战略共同引导对国土空间的开发管控[23]。然而在过去近十年的实施中，存在各类规划(主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划)类型较多、互相之间内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等突出问题。因此，为解决以上矛盾冲突，国务院在2019年发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[24-25]。该意见再次充分肯定了主体功能区与国家安全战略和区域协调发展战略并行的战略高度，要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”。

在落地实施上，各地方以国家层面意志为引领，以省级、市(州)级、区县级具体纲领文件为指导。2013年，四川省参照《全国主体功能区规划》，制定了《四川省主体功能区规划》[26]。规划中，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以县域为单位，将全省183个县(区)划分为重点开发区、限制开发区和禁止开发区；又基于提供产品的角度，将全省划分为城市化地区(工业产品)、农产品主产区(农产品)、重点生态功能区(生态产品)。各类主体功能区，在经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，政府支持重点不同。

综上所述，国土空间是生态文明建设的空间载体，主体功能区作为国土空间的管控单元，对生态文明建设具有源头性影响。推进形成主体功能区，有利于推进经济结构战略性调整，引导人口分布、经济布局与资源环境承载力相适应，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发保护格局，有助于我国生态文明建设事业顺利发展。

3 “两山”转化路径实例研究

截至2019年年底，生态环境部分三批共命名了175个国家生态文明建设示范市县和52个“两山”实践创新基地。四川省的九寨沟县(2017年首批)、巴中恩阳区(2018年第二批)、稻城县(2019年第三批)相继获批全国“两山”实践创新基地，肩负着为川西北脆弱地区、秦巴山区等不同主体功能区的典型县域实现“两山”路径探索的使命。由于稻城县获批基地时间较晚，且稻城县与九寨沟县属于同一种主体功能区，因此，本文选取九寨沟县和恩阳区两个基地转化案例加以分析，既具有代表性又具有对比性，现实意义明确。

3.1 九寨沟县实例研究

3.1.1 基本县情 九寨沟县隶属于四川省阿坝州藏族羌族自治州，位于青藏高原东部边缘，阿坝州东北部。属多民族聚居县、以藏族为主，辖3镇14乡，2019年户籍人口6.7万人，面积5286 km2。隶属《四川省主体功能区规划》中限制开发区里的国家层面重点生态功能区——川滇森林及生物多样性生态功能区。过去九寨沟县是典型的国家级贫困县，经过多年的艰苦奋战，2019年全县全体居民人均可支配收入达到24 938元[27]，于2019年4月成功“摘帽”贫困县[28]。尽管脱贫攻坚已经取得了标志性的成果，但距离带领当地居民实现富裕还有很长的路要走，该县生态环境保护和经济发展的矛盾依然突出。

全县自然资源十分丰富，森林覆盖率高达73.93 %，境内分布有多个自然保护区、风景名胜区，受保护国土面积占全县的54.45 %，生态保护成效显著。县域内最著名的自然景观当属有“童话世界”、“人间仙境”美誉的九寨沟风景名胜区。此外，作为以藏族为主的多民族聚居县，该县民族文化特色突出，拥有如白马藏族风情园、大录古藏寨等众多代表性藏族人文景观。

近年来，九寨沟县经济发展势头较好，2019年全年实现地区生产总值(GDP)30.33亿元，在阿坝州排名第四，三次产业结构比为9∶17∶74。近十年来，以旅游业为代表的第三产业一直在全县的经济结构中占据主导地位。2019年全县全年共接待游客超过186万人次，实现旅游总收入17.65亿元，旅游产业对GDP的贡献率约为58.2 %[27]。

3.1.2 生态旅游是主要路径 九寨沟县在2007年被命名为“中国旅游强县”，之后将“全域旅游”[29]作为核心发展方向，努力将九寨沟建设成为川西北生态旅游“试验区”，全省旅游转型升级“示范区”以及阿坝州全面建设小康社会“先行区”。森林生态旅游已成为九寨沟县主导产业之一，初步形成以九寨沟景区为核心，县城、白河、勿角等生态旅游度假区为支撑的多点多极、差异互补景区集群，如图1所示。围绕“多极支撑”的大九寨旅游新格局建设目标，推进沟内沟外协调发展，以九寨沟景区观光品质恢复提升和漳扎国际生态旅游魅力小镇建设为核心，深度开发中查沟、神仙池、甘海子、九寨云顶四大旅游观光新空间，积极运用新技术打造全域镶嵌、星罗棋布的若干特色微景观、微田园、微环境，构建起全域旅游新格局。

3.1.3 广泛参与式机制和生态补偿机制是重要补充路径 九寨沟县近年来对漳扎镇、南坪镇、安乐乡等17个乡镇进行旅游主题引导，建成区域配套集散中心、郊野休闲度假区、山地综合休闲度假区、生态农业旅游休闲区等一镇一景的特色旅游城镇，推出一批乡村旅游示范点。推动山川、河流、城镇村庄、公路田野成为各具特色、星罗棋布的景观景点，实现产业互动、文旅相融、高山河谷协调发展。延长旅游产业链条，围绕精品景区，开发文化商品、旅游纪念品；围绕绿色农特产品，开发旅游土特产品和餐饮食品；围绕特色资源，开发旅游工艺品，建设了一批体现地域特色的文化旅游街区和旅游商品专卖店。通过上述途径初步形成了全民共建共享的广泛参与式的普惠机制。

生态补偿[30]也是九寨沟县实现两山转化的一条重要补充途径。九寨沟县作为国家重点生态功能区，每年能够从中央财政获得转移支付生态补偿资金大约为2000～4000万元。此外自2005年开始，从九寨沟景区门票收入中按20 %比例提取补偿资金，专项用于保护区内自然资源管护及森工企业离退休人员安置等补偿性支出。对社区居民的补偿主要分为直接补偿和间接补偿两类形式。直接补偿形式主要包括，退耕还林补偿、基本生活补助费以及景区门票收入补偿形式，间接补偿地主要方式是为当地社区居民提供工作岗位以及诺日朗服务中心股权收入等。推广“合作社+管护+贫困户”模式，落实生态管护员1397人，兑现管护员工资8150元/年/人；2019年全县集体公益林补偿资金1480.78万元。

由此可见，“生态旅游+生态补偿+生态扶贫”三者有机融合是九寨沟县践行“两山”转化的特有模式。

3.2 恩阳区实例研究

3.2.1 基本县情 恩阳区隶属巴中市，位于四川省东北部，2013年在巴中县的恩阳、司城、麻石、明扬等乡镇基础上组建成区，辖17个镇、7个乡。幅员面积1156 km2，2019年户籍人口数57.45万人。恩阳区是秦巴山区生物多样性保护优先区和“老少边穷”特征明显的贫困山区，按照国家和四川省主体功能区规划，属于以农产品主产区为特点的重点开发区。同时还是川陕革命老区集中连片的省级贫困县，尽管于2020年2月实现贫困县摘帽，但生态保护和发展经济的矛盾仍旧十分突出。

恩阳区近年来大力开展退耕还林和实施“九大绿化行动”，取得了一定成效，2018年底全区森林面积591.21 km2，森林覆盖率达51.4 %，分别超出全国、全省29.7 %和13.4 %。累计完成水利建设投入21.55亿元，新增恢复改善灌溉面积约73.7 km2，治理水土流失面积138 km2[31]。但应当看到，该区城镇化进程明显加快，对生态空间造成了一定的挤压。

2019年恩阳区全年实现GDP87.1亿元，城镇居民人均可支配收入达33 398元，农村居民人均可支配收入达13 499元[32]，三次产业产值结构比调整为25.2∶35.5∶39.3(2017年)[33]。与九寨沟县相比较，农业产业在恩阳区占有重要的基础性地位。

3.2.2 生态农业和乡村旅游是主要路径 恩阳区以生态农业为抓手，积极培育生态产业，着力把生态优势转化为经济优势。以深化农业供给侧结构性改革为抓手，推动特色农业转型升级。2018年建成上八庙-渔溪、花丛-尹家、明阳-双胜、玉山-三星4条芦笋环线产业带、累计栽植芦笋20.1 km2[34]；以川明参为主的46.9 km2巴药产业带，种植规模达20.1 km2的莲藕产业融合园。依托优质农产品资源，做优精深加工，延伸产业链条，不断健全产业发展体系。农产品交易额突破22亿元，年均增速14.6 %。2017年恩阳区全年实现农业产值13.07亿元、牧业产值11.5亿元、林业产值1.61亿元、渔业产值1.9亿元[33]。

以全域旅游为突破口，实施“一村一品”旅游示范村建设。成功创建恩阳古镇、万寿养生谷国家级4A级景区2个和省级乡村旅游示范镇2个、省级乡村旅游示范村11个，建成现代农业旅游观光园15个、星级农家乐17家、旅游扶贫示范村45个，发展巴中民宿38家、星级农家乐65家，打造生态农业经营主体120家[34]。2019年全区接待游客331万余人次，实现旅游综合收入27.08亿元[35]。

3.2.3 农产品精深加工和农旅融合是重要补充路径 打响恩阳有机菜、恩阳绿芦笋、恩阳川明参、胡婆婆休闲食品、龙头面、万仞山米、渔溪咸菜等品牌。推动芦笋、蜜柚、莲藕、葡萄、猕猴桃等农产品初加工、精深加工、综合利用加工协调发展，努力提高农产品加工转化率和附加值。恩阳区柳林食品工业园，是2019年底四川省公布的首批省级农产品加工示范园区之一，目前已入驻加工企业31家，2019年农产品加工量达到75万吨，计划在3～5年内，把芦笋深加工和精加工量上升至70 %[36]。全区有龙头面业、好彩头、莲藕精深加工、绿颂米业等农产品加工企业10余家，建成冷链物流储藏库4个、年储量16万吨。每年加工的农产品远销20多个省市和地区。培养经纪人200名，建立“巴食巴适”旗舰店5个，有条件的村基本建设1个直销网点、1个农产品配送中心、培养1名经纪人，农村电商覆盖率70 %以上。农产品精深加工，还能够积极吸纳就业，让村民们实现就地务工。

恩阳区以特色农业生产基地为载体，农旅深入融合[37]，大力发展休闲农业。一方面，围绕恩阳主城区环线城郊休闲农业观光圈，加快建立文化、休闲、产业、交流、培训等于一体的开放性、国际性的多功能型休闲农业生态文化产业圈。另一方面，以柳林罐子沟现代农业园区、下八庙凤凰包村润禾现代农业为核心，沿成巴线、唐巴线一路，形成集产业发展与休闲观光于一体，建成“巴山新居+生态农业+休闲观光”度假区，融文化、娱乐、发展、共享的休闲农业带。此外，还大力建设康养产业园，以章怀山省级森林公园打造为核心，依托高观山、义阳山、恩阳古镇、文治寨、大木山公园，打造红色文化旅游，开发乡村生态旅游，逐渐形成森林旅游、乡村旅游、红色文化旅游三大特色品牌。

通过农旅融合，拓展农业功能，将农业发展与自然风光、乡村特色、新村建设、农耕文化、巴人文化、红军文化相结合，打造不同主题的乡村旅游项目，不断拓展产业发展空间和提升产业附加值。将核心园区与农业体验有机结合，打造集观光、采摘、体验、科普、游玩、康养、休闲为一体的生态、休闲农业；将绿色食品、有机食品与乡村旅游相结合，开发星级农家乐、乡村客栈、休闲垂钓、营养美食等度假养生旅游产品，既卖产品又卖风景。预计，2020年，农事、采摘及捕捉体验收入8亿元，农业节会活动收益5亿元，农家乐和民宿等收益12亿元。

由此可见，“生态农业+农产品精深加工+农旅融合”是适合恩阳区及主体功能区定位相同的类似县域的“两山”转化路径，如图2所示。

图2 恩阳区“两山”转化路径示意图Fig.2 Schematic diagram of the transformation path of ‘Two Mountains’ in Enyang district

3.3 “两山”转化路径解析

“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的“两山”理念本质上是经济增长方式转变、发展观念不断进步的过程，也是人和自然关系不断调整、趋向和谐的过程。绿水青山之所以能够转变成金山银山，一方面是因为绿水青山能够以水源涵养、水土保持、生物多样性维持、净化空气等生态系统服务功能作为公共产品，其受益对象是整个社会，具有公益属性。就现阶段而言，其主要实现方式是生态补偿。另一方面，绿水青山所赋予的良好生态环境，可以为生态农业、生态旅游等提供很好的载体，依托绿水青山具有开发生态衍生产业的潜能和基础，其价值的实现方式为生态产业，具有市场属性。

因此，通过九寨沟、恩阳等典型“绿水青山就是金山银山”实践创新基地的剖析，本文提出“两山转化”路径可以基本分为两类：①生态补偿收益。由政府主导、具有公益属性，通过外部跨区域(横向或纵向)的财政转移支付、水权排污权等机制来完成价值实现；②生态产业收益。由当地的企业或个体主导，遵循市场原则，通过提供生态农业、生态旅游等高附加值和相对丰厚利润的生态产品来完成价值实现。前者为外部转化路径，后者为内部价值实现路径。壮大生态产业和落实生态补偿机制，能够促进原住民替代生计的形成和社区转型发展，实现脱贫致富和共同富裕，最终反馈与生态服务功能的提升，进一步守护好绿水青山。综上所述，依据不同主体功能区生态价值实现的权衡关系，本文提出了“两山”转化路径概念图(图3)。

图3 “两山”转化路径概念图Fig.3 Concept map of the transformation path of ‘Two Mountains’

4 结 论

通过对隶属不同主体功能区的九寨沟县(限制开发区-重点生态功能区)、恩阳区(重点开发区-农产品主产区)两个“两山”实践创新基地的剖析，在定量梳理生态补偿机制、生态旅游产业、生态农业等生态价值的实现方式和特色的基础上，本文提出“两山转化”路径包括两大类：生态补偿收益和生态产业收益。前者由政府主导，是生态产品的外部化路径；后者由市场主导，是生态产品的内部价值实现路径。二者之间需依据权衡关系，针对不同主体功能区的特点、兼顾生态保护和产业发展，做到生态补偿机制和市场机制的统筹与协调。

综上所述，实现“绿水青山”向“金山银山”的转化，本质上就是将生态优势转化为经济优势，将生态产品变现为经济价值的过程，必须权衡协调生态环境保护与区域经济发展。不同主体功能区因面临的社会经济资源矛盾各不相同、发展目标定位各不相同，践行“两山”转化时必须因地制宜地选择转化路径。