公司治理中的分权与制衡研究

雷 蕾 肖田祎 黄 琴

（中国工程物理研究院科研保障中心，四川 绵阳621900）

公司治理的分权制衡理论脱胎于国家的分权制衡原则，其组织结构及运作机制与国家的分权制衡原则本质上并无区别。公司的分权制衡理论是指为实现公司有效运转的制度安排，是合理分配及平衡股东大会与董事会、监事会权力关系的结果，最终达到利益的平衡。其中公司股东大会拥有对企业重大问题决策的权力，而董事会行使经营管理权，监事会行使监督权。三个机构分别独立行使三种不同的权力，不受非法干预，形成公司内部治理约束。

一、分权理论与制衡理论

（一）分权理论

追溯到企业发展的源头，最初企业生产力较低，通常企业规模比较小，公司的所有权和经营权全部都掌握在资本投入者一个人的手中。随着工业革命的到来，生产力极大提升，企业规模逐渐扩大，需要的资金投入也越来越多，逐渐吸引其他投资者，但这部分投资者未必会参与公司管理。公司进一步发展，逐步形成所有权和经营权的分离，内部又增加监察机构行使监督职能，最终形成以“三权分立”为基础理论的公司治理雏形。[1]

由《宪政与分权》中所表达的纯粹的分权理论可知，分权主要包括三个方面，首先是部门划分，其次是部门里的人员划分，最后，是人员的职能划分。[2]其中部门划分是指各部门权力互不影响；人员划分是指一人不可同时担任多个部门职位；职能划分是指一个部门行使的职能只能由其单独行使。这里的分权是绝对而纯粹的，实际上公司治理中的分权理论应用更加灵活。

（二）制衡理论

公司治理中管理权与经营权的分离促使企业急需利益平衡机制。公司的资本投入者投入资金却不参与管理，将管理的权力交给更专业的人员，并将部分利益让渡给公司经营决策者，为防止公司经营决策者利用信息不对称攫取公司股东利益，公司又发展出独立的监督部门，与董事会并列，监督企业经营决策。监事会作为监督部门也同样需要监督，防止其为了利益而失去中立地位，达不到监督的效果。[3]这就是典型的公司治理中制衡理论的应用，即部门保有对其他部门的监督及干涉，使部门在行使权力的时候更加谨慎。

因此，从表面上看，制衡理论与分权理论是相互对立的，其实并非如此。制衡理论实际上是在分权的基础上进行的部门之间的监督和干涉，它并非完全如绝对分权学说中所要求的。公司治理中不但人员有所重合，职能也有所重合，为的是在部门独立的基础上达到更好的制衡效果。

二、我国公司治理现状

（一）股东“一家独大”

在我国的上市公司中，“一家独大”的现象非常常见，如一些家庭企业，家族持有股份均远远超过其他股东。这种现象严重影响了我国公司治理的实际效果，一股独大的特点导致我国上市公司的股东大会、董事会、管理层以及监事会都掌握在控制股东手中，未能形成有效的公司治理制衡机制。

造成我国上市公司股东一家独大的原因主要有两个方面，一方面是因为历史沿袭造成的。我国计划经济形成的国有企业和集体企业在改制成上市公司初期，企业规模大，但股票市场并不是很活跃，股票上市与企业股权多元化几乎在同一时间；另一方面，流通股股东的分散也使这种现象更加突出，使“一家独大”现象愈加突出。

（二）股东提案制度不健全

股东提案权是股东行使权力、维护自身利益的重要方式，但现有股东提案制度并不能保证小股东的提案权力。我国关于股东提案权的规定体现在《公司法》第一百零二条，该条规定了3%的股权持有门槛，而基于我国公司一股独大的现象，能持有3%以上股权一般都算是较大的股东，他们往往在公司中担任要职，能够对公司决策发表意见。股东提案权对这些大股东意义不大，反而对那些持有股权低于3%的小股东意义才重大。但根据现有法律规定，他们并不能合理地行使股东权力。

另一方面，股东提案制度缺少对股东提案权的救济制度。股东的合法合理提案被董事会排除后，股东要如何寻求救济，这在现有法律上并未有明确规定，相关法律在这一方面的规定还是比较模糊。

（三）制衡效果不明显

从我国《公司法》在第三十七条和第四十六条的规定，可以看出国家在立法上对股东大会与董事会权力的具体划分。公司法要求公司采用严格的分权模式，但是这种分权模式，只做到了分权，对于二者的相互制衡机制却没有很好地体现。比如董事会并不具备对重大事项的决策权，股东大会仍然具备对与股东无关事项越权干涉的机会。这就意味着，实际上大部分权力在股东大会手中，也就是控制在一股独大的股东手中，分权形同虚设，制衡效果不明显。

再者，我国企业虽大多都对股东、董事和经理作出了区分设置，但是其利益冲突仍然存在。比如2018年4月梅雁吉祥大股东与其管理层就工资薪酬问题引发的关于公司控制权的争夺。

（四）监督权独立性欠缺

公司治理中独立董事、监事会行使监督权，独立董事在董事会中发表专业意见，对其他董事的决策形式形成一定的监督效益，监事会更是直接对董事会以及高级管理人员直接行使监督权，但根据我国公司法相关规定，上市公司董事会、监事会、单独或合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事的候选人，并经股东大会选举决定，可见独立董事的产生有着大股东的身影，若控股股东不同意该独立董事的任职，将很难被任命，这也将丧失了独立董事的独立性。对于监事会而言，其人员组成主要有职工监事、外部监事和股东监事。职工监事由于其本身就是公司的职工，在监督上难以形成有效的独立性，外部监事与股东监事为外部兼职人员，无法时时刻刻对公司的生产经营情况实施监督，即使发现了相关高级管理人员或者股东的舞弊等违法事项，也仅仅只有提案权，没有直接罢免权，监督效力较弱，无法形成有效的监督权力。

三、关于建立分权制衡机制的建议

（一）完善对大股东的制约机制

大股东由于对公司具有极大的控制权，可以选举自己信任的或者可以维护自身利益的董事和高层，造成制衡理论中所提到的人员混合，从而形成控制链。[4]

要约束大股东滥用权力，首先需要改变单一的控股结构，引导公司形成股权制衡结构。尤其是在股票首次公开发行和资产重组时，引导企业形成多个大股东共同控制企业的局面，各个大股东之间可以相互制衡博弈，从而约束大股东行为。

其次应降低股东提案权的门槛，以维护小股东权益。[5]比如将提案权3%的股权持有标准适当调整，降为2%或者1%，同时对短期内达到提案资格的股东约定一定的时间限制，避免这部分股东的短期投机行为。一方面公司小股东可以拥有参与公司决策的权利，对公司的经营管理发出自己的声音；另一方面小股东的利益得到保障，也对控股股东的权力产生制衡作用，使分权制衡理论在公司治理中得到有效应用。

（二）完善独立董事制度和监事制度

公司的监督机制形同虚设，是公司治理中分权制衡理论没有得到完全应用的重要原因之一。监督机制不能真正执行监督职能主要是由监督人员不具备独立性，或者说独立性比较欠缺造成的。因此，完善监督机制的关键在于保持其独立性。

独立董事制度及监事制度应该作用于实际拥有公司控制权和经营权的人。若掌握这个权力的实际上是股东大会中的大股东，那么独立董事及独立监事人员的选举则不应仅仅独立于董事会和管理层，还应独立于控股股东。但是根据《公司法》第三十七条的规定，股东大会具有选举和更换监事的权力，这就使得此规定在一定程度上影响了监事的独立性。因此，要恢复其独立性，应适当限制控股股东对独立董事及监事的推举和提名权力。另外还应通过激励措施来提高监事履行职责的积极性，在物资方面给予一定的奖励措施，如增加监事报酬、合理制定奖惩措施等，真正发挥监事的作用。监事的人员任命也可以从中小股东中选取，使中小股东能够真正行使监督权。

（三）建立对管理层的激励与约束机制

公司各项事务的执行者其实是管理层。管理层比投入资本的股东更了解公司的实际运作情况，可能也更专业，所以管理层很容易利用信息不对称为自己谋求私利。

为了使公司治理结构达到利益制衡，一方面是要建立对经理的激励机制。如完善工资薪酬制度，利用股份支付的方式支付管理层工资薪金，使公司实际经营情况与自身利益挂钩，避免管理层为求短期利益而损害股东的长期利益。另一方面，建立对管理层的约束机制，赏罚分明。首先应建立管理人才信息披露制度以约束管理者行为，其次建立健全管理人员任用制度，选拔能力过关、素质过关的管理人才，在这个过程中，公司的监察部门也应充分发挥作用。

四、结语

分权制衡理论作为一个组织最基本的理论之一，对公司的治理尤为重要。我国企业治理过程中确实存在股东“一家独大”的情况，一方面损害了小股东的利益，另一方面也使董事会及监事会的权力受到倾轧，导致分权有名无实，从而无法达到利益制衡的效果。诚然，公司法在权力界定上存在着不足之处，为使分权制衡理论更好地应用于公司治理当中，仍需学者进一步探析，但管理公司能够坚持按照公司法的规定积极执行机构划分、保持人员独立，对于公司的治理同样重要。