新常态下积极财政政策的转型研究

◎孙宏

◎孙宏

积极政策属于新形势下实现宏观调控目标的重要引导手段，转变了凯恩斯主义控制思想，将管理重点放在提升供给有效性上，是满足经济发展新需求的重要财政政策。

一、以积极财政制度对产能过剩产业进行政策性引导

国有企业、能源产业与工业产业属于产能过剩较为严重的区域，一些"僵尸企业"生产、加工的产品市场定位不准确、缺乏竞争力，长期处于亏损状态，但由于政府补贴、金融机构贷款等进经济投资处于死而不僵的状态，不仅占用财政资源，使得资源投资效率低下，还在一定程度上阻碍了产业改革、创新发展。为更好的环节企业产能过剩的情况，突破原有的产业管理形式，应该通过政策引导企业进行技术创新、结构优化、兼并重组等改革，让僵化的企业焕发新的活力。

1.合理分配财政投入。

中央、地方财政部门应该降低对产能过剩单位的资金、资源投入，停止持续性的政策优惠，对市场竞争下淘汰的企业进行破产清算，优化现有的产业结构，合理推进企业改革规划方案的落实。与此同时，对战略性的产业进行积极的政策引导，制定具有针对性的扶持方案，避免市场出现恶性竞争等问题，实现支柱产业集成化、规模化的发展目标。

2.增加对过剩企业的技术创新、改革投入。

技术创新与改革是优化传统产业生产结构的关键路径，为此，政府在开展扶持工作时，应该有选择的分配资源，发挥积极财政的引导作用。一方面，利用补贴投入、折旧等手段，鼓励企业增加技术革新的经济支持力度，结合产业改革方案，合理引进新技术，及时更新设备与生产技术；另一方面，引导企业进行自主研发工作，对核心技术开发进行政策鼓励，以技术为导向实现产业升级。

3.科学规划重点产业。

制定产业扶持政策的过程中，应该避免决策参杂过多的主观因素，结合市场发展、科技革新的具体情况，合理规划重点产业。以08年金融危机为例，政府将光伏、锂电池作为重点扶持的新兴产业，提供了政策上的便利与补贴，但最后并没有达到经济增长预期，逐步成为过剩产业。在培育新兴产业过程中，应该利用积极政策，确保基础领域的全面建设，避免直接支持某一类型的产业发展，引发反面效果。

二、合理调整产业税率，鼓励企业进行全面创新

提升企业生产产品的市场竞争力，核心要素是创新，创新内容涉及技术、思维、管理、生产、销售等方方面面，通过创新发展激发企业改革的动力，使企业进行生产、运营、管理结构升级的关键所在。为此，以积极政策为基础，规范企业竞争形势，构建公平的市场环境，是政府正确引导企业改革方向，全面落实创新理念的重要任务。

1.大力推行增值税改革政策。

相较于西方税制，我国的税制以间接税的调整为主，仅在14年，我国税收总额中间接税的比例就超过了70%，在税率调整时，不能参照西方国家大幅度降低所得税的形式。因此，实际的税率调整应该以间接税为主要目标，直接税的调整工作为辅，全面推行增值税改革政策的实施。

2. 对中小微企业单位进行政策倾斜，合理推行税收优惠制度。

从税收调整实践调查中可以发现，中小微企业对推进经济整体快速发展、拓展就业渠道与范围起着不可替代的作用。我国近几年针对中小微企业的财政管理推行了一系列的政策，包括专项扶持、税收优惠、事业性经营活动的收费减免等，但在实际的政策实行过程中，由于政策缺乏专项性、企业规模认定模糊、政策适用范围不广等因素，优惠力度不强。

新常态发展背景下，财政主管相关部门通过创新政策制定形式、细化政策管理内容、合理划分管理范围等工作，以精准减税为目标，完善积极财政制度。如，以员工数量、经营效益等标准，划分中小微企业的范畴；提升自主创业、中小微企业创新项目的扶持力度等，在鼓励企业贯彻创新理念的同时，为中小微企业的良性发展注入动力。

三、增加基础建设领域的财政投入

新常态下积极财政政策要避免大规模的、以投资拉动需求的刺激计划，但这并不意味着不需要政府投资，而是需要增加有效供给的"聪明投资"。新常态下政府投资要更多地着眼于民生领域，杜绝政绩驱动下的盲目投资，投资的核心不在于规模和增速，而在于结构、质量和效益。

1.注重中小城镇的政策扶持力度，对城镇化布局进行合理规划。

在基础设施投资领域，我国城镇化比率相对不高，仍处于城镇化中期，与发达国家80%以上的城镇化率相比，还有一定的差距，未来若干年还有几亿人要进城，所以客观上存在着对市政、基础设施建设方面的需求。但过去地方政府主要将这类投资集中在特大城市、省会城市和东部沿海城市以促进其发展，却很少顾及中小城镇，造成目前一、二线城市市政和基础设施建设已基本饱和甚至过剩，而三、四线城市的基础设施建设却明显不足的两极分化状态。新型城镇化不是只发展大城市，不顾小城镇，而是应该构建布局合理、功能互补的城镇体系。在新常态下，地方政府在满足大型城市必要的基础设施建设的同时，应该将更多资源投向为数众多的中小城镇，避免在大城市重复建设、超前建设，造成资源的浪费。

2.合理调整财政投入结构，推进基础服务项目的建设。

基础服务工作包括教育领域、社会保障领域、就业管理、公共医疗建设与卫生管理支出等项目，是影响民生的基础性工作。政府在公共服务领域的投入逐年上涨，在绝对数额方面的增长速率较快，但公共服务支出、财政投资与同期GDP 增幅相比，仍旧存在一定的差距，公共服务投资比例相对较低，增幅率小。公共服务项目建设的推进工作缓慢，医疗、教育与社会保障的覆盖范围不全面，公共资源紧张。

限制公共服务项目建设投入的原因包括两点：一方面，政府将政策管理的重点放在招商引资、经济开发、资源利用方面，对影响民生的公共服务项目投入比例相对较低；另一方面，以分税制为基础的财政管理制度，使得政府事权、财力并不均衡，财政困难问题频发，资金投资、补贴捉襟见肘。在此基础之上，运用积极财政管理政策将更多的资金投向教育、医疗、就业、养老等基础服务工作中，优化财政投入结构，是完善公共服务系统的重要改革方向。

结语：财政制度的积极政策应该立足于新常态背景下我国的市场经济发展特征与科技创新现实方向，开展进行针对性的调整、引导工作。在过去一段时间，重复性的过剩产能单位投资与技术改革的低效推进，在降低了产业实际效益的同时，由于财政资源的配置问题，还引发产业结构冗余、高新企业发展缓慢等状况，无法发挥政策的积极引导作用。为此，经济发展新常态背景下，要想突破传统财政管理理念的桎梏，应该跳出原有的政策制定思维定势，将供给侧结构性调整放在首要位置，利用积极政策改善生产供给条件。