地方政府债务风险分析及对策研究

文| 时新宇

地方政府债务界定和存在的问题

政府债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。借用这个定义，地方政府债务，是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担的义务。

从我国地方政府债务管理的历程来看，地方政府债务的内容包括“政府性债务（2014年以前）”、“政府债券（2015年至今）”、“隐性债务（2017年至今）”等形式，一定程度上反映了我国地方政府债务管理机制的建立和规范进程。2015年起，新预算法正式实施，政府性债务通过甄别纳入预算管理。地方政府及部门违法违规举债或者变相举债均为地方政府隐性债务，如违规融资或担保债务、伪政府购买服务、伪PPP项目、融资平台债务及政府投资基金等。2017年财政部50号文、87号文、92号文作了相关强调：其中50号文明确禁止地方政府担保以及其他违规融资事项；87号文主要是规范政府购买服务。92号文主要是规范PPP行为。从政府债务形式和结构看，我国地方政府债务普遍存在以下几个问题：

债务规模过于庞大

1994年出台的预算法明确要求地方政府禁止发债后，各级地方政府相应改变融资和发债方式，提高融资平台在银行贷款、发行企业债券的规模，并广泛利用中短期融资工具筹集资金，地方政府债务规模迅猛增长。从2018年国家资产负债表看，2000年到2016年，全国政府负债由2万亿元提高到27万亿元，规模提高到之前的13倍。

存在期限错配

从债务期限来看，我国地方债以中短期为主，期限为5年及以下的占比超过75%。从资金投向来看，地方债投资项目的资产回报期限普遍较长。

根据2013年底审计署报告显示，地方债主要投向市政建设、交通运输、生态环境保护等基础设施与公益性项目建设领域，比重达到86.77%，而回收期平均为20年左右。较短的债务举接期限和较长的投资项目收益回收期限的期限错配，地方政府偿债压力和违约风险大大增加。

债务资金结构有待优化

我国地方政府债务分为一般债务和专项债务，其中一般债务自一般公共预算偿还，专项债务自政府性基金偿还。我国地方政府举债多为专项债务，政府性资金绝大部分是土地出让收入，而土地财政具有不可持续性。以土地出让收入作为偿还债务重要资金来源的保障机制缺乏稳定性。

债务风险成因分析

财权与事权划分不合理

分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限。从1994年起实行分税制财政体制以来，财力向上集中。2010年以来，中央级收入占财政收入比重均在45%以上，而省、市、县、镇四级政府财政收入占比不到55%。收入的向上集中并未带来事权的向上集中，以山东省青岛市G区为例，G区经济实力在山东省区县级中居前列，但公共预算财力中用于保障农业、教育、医疗卫生、社会保障等民生支出达86%，可用于政府投资项目建设的资金非常少。

投融资体制不健全

前些年，国务院各部委先后制定了PPP、政府购买服务等相关制度，鼓励地方政府通过PPP等模式发展经济，但这些模式往往被地方政府变通为融资工具，用于筹集建设资金。虽然随着制度的不断规范和完善，通过政府购买服务、PPP融资等违规行为先后被叫停，但因前期制度的不规范和不完善，造成地方债务急剧膨胀。

地方政府债务管理存在道德风险

道德风险是指在信息不对称条件下，不确定或不完全合同使得负有责任的经济行为主体不承担其行动的全部后果，在最大化自身效用的同时，做出不利于他人行动的现象。在基础设施项目施工建设中，老百姓往往只看到了市政道路和公共设施的改善，而忽略了无序扩张举债背后的成本和代价，由于信息的不对称性，又激发了地方政府继续投机扩张债务，取得提高政绩的目的。一旦举债过度，就很容易出现道德风险，债务风险也随之加大。

地方政府考核与问责机制不健全

近年来，上级对下级的考核中，一个重要指标仍然是GDP指标（国内生产总值）。为了完成考核指标，地方政府必然会投资大量项目以刺激经济发展，拉升GDP。

同时，我国政府官员大多实行轮换制，任职期满后将调整至其他岗位，而下任政府官员在没有更好的举债方式下，会继续选择举债发展经济，这样原债务未能有效化解，新债务不断产生，债务规模日益扩大。考核机制不完善间接导致了政府债务无序扩张的恶性循环。

缺乏有效的风险预警机制

2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），为各级政府建立地方政府性债务管理和预警机制提供了依据。但由于地方政府债务风险预警机制的构建是一项复杂的系统工程，地方政府负债主体多元化，债务资金分布于不同的职能部门管理使用，债务统计及监管预警难度大，建立科学的规范风险预警机制需要一个过程。

防范政府债务风险对策

1.完善现行财政分税制体制。目前，尽管中央对财政事权和支出责任划分改革的路线图和时间表进行了明确，但财政事权与支出责任划分改革仍面临一系列问题和困难。只有下放部分中央财力，明晰中央和地方政府事权，解决事权“越位”或“缺位”现象，才能保证地方财力持续稳定增长，增强政府偿债能力和风险抵御能力，遏制地方债务的进一步恶化。中央对于需要地方政府承担的超越地方政府范围的事权，可通过转移支付方式予以财力匹配，避免政府过度举债。

2.规范PPP项目和政府购买服务项目运作。全面规范PPP项目，对已纳入和拟纳入PPP综合信息管理系统的项目，通过组织专家评审会等方式，将不符合规定的“两评一案”整改落实到位。同时，严控PPP项目入口，加大物有所值和财政可承受能力论证力度，明确对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不予安排财政资金。严格政府购买服务范围，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，对投资规模较大的棚区项目，必须以项目自身收支平衡为前提，在按程序纳入国家棚改计划后规范实施。

3.建立健全地方政府发债工作机制。发行债券是地方政府举债的唯一途径，地方政府应建立健全发债工作机制，组建专门工作团队。一方面建立专项债券项目储备机制，对符合发债条件的重点建设项目及功能园区项目进行储备，按照“随立项、随备案”的原则，将存在资金瓶颈问题、符合发债条件的项目信息汇总出来；另一方面建立发债项目筛选论证机制，对纳入项目库管理项目，按照轻重缓解的原则进行梳理排序，加大对项目审批材料、实施程序及建设进度的审核力度，确保发债项目信息全面、项目融资和收益平衡测算科学、合理，保证债券还本付息资金来源详实、可靠。

同时，加强发债项目收益管理，对发债项目取得的政府性基金或专项收入，要严格按照专项债券余额统筹安排资金，优先用于保障偿还到期债券本息，切实防范好偿债风险。

4.健全科学合理的考核与问责机制。地方政府性债务产生的内在原因，是地方政府更看重于经济发展的速度，以及经济发展速度所带来的政绩。因此，只有摒弃以总量和速度为主要考量标准的考核机制，建立科学合理的政绩评价体系，才能有效防范地方政府债务风险：将政府性债务控制情况纳入对地方政府的指标体系中，树立正确用人导向，合理评价领导在任职期间的债务指标；引导地方政府贯彻落实可持续发展的理念，从粗放型向集约型发展转变，重点评价地方政府能否科学、合理、有效地让现有资源做到绩效最大化。

5.建立完善地方政府债务预警指标体系。强化依法举债制度建设，建立风险预警指标体系，及时评估债务风险，合理控制债务规模和增速。建立债务风险准备金制度，每年可按照债务规模一定比例设立风险准备金，避免债务还本年度财政支出压力剧增。

聘用高校研究院或信用评级机构每年对债券发行者进行信用评级，根据评级结构相应调整信用级别，合理约束地方政府的举债行为，完善地方政府债务信息披露体系，动态披露债务发行规模、使用安排、绩效评价结果和年度政府信用评级报告等，便于公众监督。