基层行政事业单位内部控制建设分析

文| 柯婉贞

基层单位内控建设现状及问题

内部控制建设的背景及现状

2012年下半年财政部发布《行政事业单位内控规范》，预示着我国内控建设工作开始走上了一个新的里程，内控建设范围拓展到行政事业单位，该规范自2014年1月1日起执行。当时虽然有了可依据操作的规范但并不是强制执行，基层单位由于认识水平问题真正开展这项工作的并不多。

2014年党的十八届四中全会通过了一项关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，里面列举了一项重大决定：对一些权力过于大的部门或职权，比如国家财产管理、财政资金配置、政府性投资、政府办公和公共基础设施采购、公共基础工程建设等等实行必要的权力分散，制定严格的内部流程，将“三分一轮”落到实处，确保把权力装进笼子里。为此财政部在2015年年底发布了关于全面推进相关内控建设的指导意见，该意见指出全国各级各类行政事业单位在2016年末前须建成并执行内部控制，还须建立年度报告制度，在次年编制年度报告，逐级汇总上报，内控年报重要程度等同于单位财务决算报告。至此，基层单位在“以评促建”的工作思路指引下，纷纷走上了内控建设之路，内控管理各项工作慢慢由无变有，又从有到全，并取得了阶段性成效。

基层单位内控建设推进过程中出现的矛盾和问题

1.基层单位内控建设所处的大环境四年来有很大改善，从一开始的完全不知其为何物，到单位上下全员有一个基本认识。但从我20年基层财务工作的经历来看，很多基层单位仍存在单位领导层面因理解不足不重视内部控制建设，即使有内部控制流程制度，流于表面形式，并未正真付诸实践，更不用提随着形势及业务活动的变化而随时调整内部控制措施了；很多基层单位内部控制执行人仍停留在完成年度编报任务的层次，平时并没有花力气在内部控制的完善和改进上。

2.内部控制信息化建设不完善，不足以支撑整体业务活动，导致各个信息化软件系统相互独立，未能形成合力。比如财务软件和各业务软件各自运行，导致运营成本高涨，数据在不同系统中进出，使数据泄漏和数据失真风险增加。另一方面，在信息系统中对操作人员的权限管理比较松散，软件维护人员可以根据操作人员指示随意修改其权限；由于人员缺乏，在系统上时有做不到不相容岗位权限相分离，或者做到了系统中不相容岗位权限相分离，但实际又由同一操作人员操作执行的现象。

3.内控建设涉及一个单位的各个业务层面，涉及所有部门，所以也应该由各个部门共同配合，协作做好这项工作。现实情况是基层单位内控建设基本是由财务部门主导并由财务部门实施并执行，直至监督和最终报告报送。全员参与成为空谈，并且容易造成主管、执行和监督界限不分，权责落实困难，影响内控施行的效果，也易造成次生风险点。

4.基层单位内部控制执行人员水平高低不一，导致内部控制措施执行大打折扣，或虎头蛇尾，未能起到应有作用，做不到定期对本单位的内部控制进行评价形成书面报告，以完善现有内部控制各项措施。

基层单位内控建设推进过程中出现问题的应对分析

纵观历史推进，基层单位内控建设存在先天的动力不足，更重视形式上的制度健全，而忽视了制度上的执行落实，各基层单位内部控制建设水平参差不齐，工作面临艰巨性和长期性。内部控制建设既是一项加强内部管理，权力制衡，防范廉政风险的强制性工作，又是一项实现单位目标，化解单位主要负责人第一责任人风险的自律性工作，如何将“要我做”转化成“我要做”，是当前基层单位内控建设急需思考的问题。

1.转变观念，营造良好的外环境。加大由上而下的知识培训，观念灌输，让内部控制成为一个单位自律性的行为，逐步形成单位领导重视，内部控制机制完善，各管理部门协同执行有力的局面。

行政事业单位负责人是内部控制工作的第一责任人，不应只把目光盯在本单位的资金预算及资产管理上，而应切实担当起内控的建成和有效落实。单位负责人要对本单位的内部控制建设积极支持，并直接参与，还要在人员、财力上提供有力的后盾。在此，还应该强调，各区县级财政部门应加大宣传推动和指导力度，为基层单位内控建设营造一个更好的外环境。

2.应地制宜谋划现代信息技术手段强化单位内控。基层单位信息化水平能在很大程度上解放手工劳动、减少出错率、强化内部控制。各单位可以确定专门的部门对各类软件系统进行专门管理，在日常办公、政府采购、会计核算、资产管理、合同管理、基建等方面尽快实施信息化，并在此信息化过程中，把所有的业务活动与内部控制流程、方法紧密的结合起来，使之成为一个有机整体，大大削弱人为主观因素有害干扰，使各种数据资源安全。另一方面，在信息化过程中，要有前瞻性的采取物理隔离与权限控制相结合、分类信息加密、对硬盘加强有效保护等措施。比如在信息系统权限管理上，可以确定一人收集权限需求，经科室领导确认后，与软件运维人员联系权限的变更。随着各部门之间数据互联互通能力提高，必将进一步提升内控信息化水平，实现风险防范、效率提高、服务优化的目标。

3.单位内部控制建设是一项系统工程，涉及多个部门，需要全员努力共同推进。基层单位可以设置独立的内控职能部门，如果因为人手问题无法配备，那至少要明确由哪个部门来牵头组织内控建设和具体的实施任务。负有财务职能的部门通常承担这个牵头角色，并汇同其他部门如行政管理、预算、内审、纪监、基础建设、国资管理等开展内控工作。各个部门岗位的员工应当对自己的岗位职责进行认真梳理，查找风险，完善内部控制措施。还可以参照企业，在单位内部畅通上令下达，下情上传，这种机制有利于，及时了解工作人员在工作过程中发现的安全风险，鼓励工作人员互相监督及时反馈，并及时向职工传达有关风险控制、安全措施等方面的最新动态，在基层单位内部形成良好的互动机制。

4.定期组织内部控制建设自我评价、内外部监督确保内部控制建设不断完善和有效实施。根据监督与执行分离的基本要求，内控监督不能由具体组织实施和日常管理的工作部门承担，应当指定内审部门或岗位或内部监督联合工作小组作为监督主体。负有监督职责的部门或岗位可以选取2-4个关键评价指标以评估内控建设，如果这些关键指标是通用的会让基层单位使用更为便捷。自我评价可以和内部审计相结合，根据需要和特定目标定期或不定期开展评价活动，然后以书面形式汇报给主要负责人，对发现的问题要落实整改并进行持续的跟踪审计。当然也可以委托独立执业的会计师事务所进行评审。

强化内部监督的同时也不能弱化外部监督。地方财政部门和审计部门要对基层单位内控的建设和实施情况进行定期检查，对发现的问题书面反馈给相关单位，供基层单位落实，并跟踪基层单位落实到位情况。