关于空间规划体系下“多规合一”实用性村庄规划的思考

◎张建州

2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业、让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。习近平总书记在部署工作时作出重要批示：“浙江‘千村示范、万村整治’工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可，要深入总结经验，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章”，同时作出重要指示，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量，从容建设。

一、村庄规划应具备规划设计和乡村管理功能

传统的村庄规划大多套用城市规划的技术思路和方法，普遍侧重空间布局安排以及建筑形态设计等问题，这就导致村庄规划图愈发美观，但图纸上的预期效果距离转变为现实仍十分遥远。其根本原因是传统村庄规划缺少了乡村管理的功能，未能将乡村管理中较为核心的土地管理、建设管理、组织管理等深度融合到村庄规划成果中。若要村庄规划真正落地，需要将政策规定、村规民约、文化传统习俗等融合后，转换成村民可理解、易接受的约定，并纳入村庄规划中[1]。

因此，新时代的村庄规划既要具备规划设计功能，描绘村庄发展蓝图，更要具备能够促进构建村庄管理秩序的乡村管理功能。

村庄规划服务于村庄发展管理，最主要的是破解农村发展最大的问题——不平衡、不充分，其本质就是公平和效率两个问题。规划设计更多可以侧重合理的布局设计，统筹土地或资源利用，促进提升利用效率，解决发展不充分的问题。规划管理可更多侧重提升规划权威和村民能力，强化村民自治，促进社会发展协调，资源分配公平，解决农村发展不平衡的问题。

二、村庄规划是空间规划体系下的详细规划

传统村庄规划属于城乡规划体系，但城乡规划体系自身也存在城和乡只是物理组合的问题，缺乏城乡肌理的深度认识，过去对村庄规划的定位和理解比较狭隘，机械的套用城市规划的理念和方法。因此，在空间规划体系改革、乡村振兴战略实施的大环境下，关于村庄规划在未来规划体系中的位次，需要重新审视。

在空间规划体系下，村庄规划是“五级三类”（五级：国家、省、市、县、镇；三类：总体规划、专项规划、详细规划）中的详细规划，主要是作为城镇开发边界外的管控抓手和依据。

不过，目前在实践中也存在城镇开发边界内的现状村庄，难以通过控制性详细规划管控，也需要村庄规划来管理的问题，但其所需要的村庄规划相较普通村庄规划应更为详尽，或者其内容的详尽程度应介于控制性详细规划和村庄规划之间。如珠三角有些地区，在推进控规全覆盖的过程中，探索将村庄规划融入控规，以期实现对城乡高度融合状态下村庄的有效管理。

对于乡村振兴规划，同样需要体系化设计。目前各地均在编制的乡村振兴战略规划，其本质应是国民经济与社会发展五年规划的孪生兄弟，是在认清过往重城轻乡、城市规则不能套用到乡村管理等问题后，站在乡村视角下所编制的战略规划。乡村振兴战略规划应指导县域乡村建设规划、乡镇总体规划、乡村相关专项规划的编制，而村庄规划应该是进一步的细化，需做到可操作执行的程度，是国家和区域乡村战略部署落实的实施方案和实操手册。

三、村庄规划的实用性

若要村庄规划真正落地，至少需满足两个前提：

一是符合政府的管控要求，村庄相关规划安排应符合区域发展趋势，不能与政府的发展导向和管控要求相违背，即划清村集体的可为空间和不可为空间。

二是尽量满足村集体的发展需求，村庄规划能在合规合理的前提下，保证与村民发展诉求相一致。

另外，在规划编制和实施层面，要有完善健全机制做保障。在规划编制层面，最为重要的用地规模和指标紧缺的问题，由于上层对城镇化发展趋势的误判以及地方本能的逐利性，土地利用规划中很多村庄用地规模被腾挪，导致村庄发展建设受到严重限制。此次空间规划改革，需要管理者正视该问题，在遵循严控的原则下，对于这部分区域应该允许适当的建设行为。在审批实施层面，需要重点把握好政府和村民的管理职责边界问题，明确哪些是政府要管的，哪些是村民自治的。政府最重要的是用途管制审批，需要配套明确的审批原则、流程等，尤其针对农民建房、建厂等核心问题，建立健全指标+乡村规划许可+正面清单的管控机制。

村集体的治理能力也是影响规划能否落地实施的重要因素，村集体能否合理表达诉求、能否自治管理等都是当前亟待解决的问题。随着乡村振兴战略的深入推进，基层治理能力有望逐步加强。同时，乡村规划师制度的探索实施也会对村庄规划的实施问题有所改善。

四、结语

村庄规划的完善改进在一定时期内将是一项持续性工作，我们需要清晰认识村庄规划面临的客观现实，不可寄希望通过本轮规划解决村庄管理的所有核心问题，而应该长远考虑，分阶段完善，科学设计每轮规划重点解决的问题，合理预期本轮村庄规划所能带来的实际效果，如本轮村庄规划可侧重加强村集体深度参与编制，对村庄规划具有较深的认知，促进治理能力的提升。