烟草企业围标串标防控维度研究

●杜 彬 蔡巧燕

党的十八大以来，国家烟草专卖局党组按照党中央全面从严治党的战略部署，逐步强化规范管理工作，始终坚守规范管理“生命线”不动摇。近年来，行业规范管理工作紧盯重大工程项目、重要物资采购领域廉洁风险防控，狠抓招标采购突出问题和关键环节监管，立新规，出实招，破难题，有效推动“三个保障机制”落地。

然而，当前行业规范管理工作质量不高问题普遍存在，重点是招标采购方面，“真招实招”不到位，围标串标等花样百出，操作不规范。如何强化围标串标风险防控，有效治理顽疾，促进招投标工作公开公平公正，打好重点领域廉洁风险攻坚战，成为值得思考和研究的问题。

一、事前维度：重视标前准备工作

招标前期的准备工作，是公开招标能否顺利进行的前提和基础，也是确保企业采购工作能够科学规范、价格合理、质量过关的关键所在。严格按照招投标相关法律和行业规范管理相关制度来开展标前的各项工作，尽可能地降低准入门槛，扩大公示范围，从而让更多的投标人参与投标，增加投标人的串通投标的机会成本，增加合谋的难度，从而最终实现招标人的效用最大化。

（一）强化代理机构管理，明确具体违规责任

招标代理机构在招标采购工作中起着非常重要的作用，高质量的招标代理能够保证招标活动的合法性和科学性。西方经济学中有一个“经济人假设”，是指每个人都是以自身利益最大化为目标。采购过程中的当事人、投标人和招标代理机构也不例外，利益的驱使可能促使他们串通投标，因此加强招标代理机构的管理显得尤为重要。烟草企业在与招标代理机构签订招标代理委托合同时，应着重将招标人、投标人串通及有行贿、索贿及受贿等行为的列入违规情形，明确违规责任，切实防止招标代理机构违规操作，促使代理机构规范化运行。

（二）把好招标文件编制，合理制定游戏规则

合理设置资格条件。投标人资格设置应与项目具体特点和实际需要相适应，条件的设置不应过高，并符合法律要求，以防止投标人过少而产生流标的现象。按照法律和行业规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇，严禁为意向中的特定投标人予以“度身招标”。同时设置限制性规定，对投标人资格进行限定：与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织和个人，不得参加投标；单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标；在“信用中国”等平台上查询到投标人有失信记录的，限制其参与投标。

推行资格后审制。资格审查分为资格预审和资格后审。在实践中，烟草行业应大力提倡公开招标采用资格后审，不建议采用资格预审方式，如确需采用，也建议采用合格制。这是因为资格预审，虽然能够事先确定合格投标人，减少评标工作量，但是这也为围标串标的操作提供了时间和空间条件。而资格后审，则是把审查的权力交给评标委员会，凡是满足招标公告条件的潜在投标人都被允许参加投标。与其相比，资格后审在公开程度、竞争的广泛性和公平性方面都有较大的优势，从而使得更多的竞争者有机会参与投标，为围标串标的操控增加了难度，更能体现招标的公开公平公正。

明确最高限价。投标人之间的串通投标行为会对最终招标成交价格造成影响。设定最高限价能够有效控制采购成本，降低投标人由于串通投标而获得的“额外利润”。最高限价是招标文件的重要组成部分，是招标人能够接受投标人的最高限价。实践中投标人如果高于最高限价，其投标将被否决。最高限价的设定，能够有效控制中标价格，提高透明度，防止投标人恶意哄抬标价而损害招标人的利益。

（三）做好招标公告发布，确保工作公开透明

竞争是市场经济的基本特征之一。只有在市场上存在多个满足需求的目标，并不少于最低竞争数，进而采购能够形成有效竞争。因此，招标人要设法吸引更多的投标人参与竞标，以形成竞争博弈。发布招标公告，是公开招标的显著特征之一，也是公开招标的第一个环节。招标人选择在何种媒介上发布，直接决定了招标信息的传播范围及受众面，影响到招标的竞争程序和效果。《中华人民共和国招标投标法》明确规定，招标人采用公开招标的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。除以上规定外，烟草行业还规定，招标公告应在两家省级以上媒介发布，以保证招标信息发布有尽可能广的覆盖面。值得注意的是，无论选择在那种媒介上发布，其在媒介上发布的信息必须一致，以保证信息的准确性、真实性和全面性。

二、事中维度：重视开标评标管理工作

开标评标是公开招标的重要环节，若有程序不到位，把关审查不严格，评标不规范，会给围标串标提供有利的空间，也不能够及时发现围标串标行为。

强化专家信息保密管理。评标委员会作为评标的权力机构，具有决定项目预中标的权力，同时也承担着公平公正评标的责任。然而，评标专家信息的泄露，就会破坏公平竞争机制，可能使投标人有足够的时间做“功课”，使评标专家被“各个击破”。《中华人民共和国招标投标法》第三十八条规定，招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。因此，招标人加强对评标委员会信息的保密管理是法律赋予的权力和义务。评标专家抽取应“宜迟不宜早”，专家确定的时间距开标的时间间隔越长，就会容易走漏风声，投机者就有机可乘。一般情况下，采购办应在监督部门的监督下，在开标前24 小时随机抽取评标专家（特殊情况除外），并强化采购管理人员的保密意识，严防评标专家信息外泄。

强化开标程序管理。开标是招投标活动应当遵循的公开原则的体现，以确保投标人提交的投标文件与提交评标委员会评审的投标文件是同一份文件。在规定时间和规定地点开标，严禁接收迟到投标人的投标文件。开标时宣读开标纪律，并由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况。加强投标保证金管理，投标保证金由投标人账户电汇至招标代理机构管理的保证金专用账户，严防投标人围标串标。当众拆封所有投标文件，及时唱标，并如实记录开标过程以及投标文件的唱标内容，以加强招标人和投标人之间，以及投标人与投标人相互之间的监督。

强化评标专家管理。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定，评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。然而，评标专家不履行职责，不按照规定对不合理低价进行质询、判定，或者不对投标文件异常一致涉嫌围标串标的情况进行认定等问题时有发生。强化评标专家的管理，以问题为导向，完善相关制度，明确评标专家的权利和义务，选择业务能力强、工作作风实的员工入选内部专家库，以追责问责促内部评标专家履职尽责；加强外部专家的动态监督管理，对违反评标纪律，不认真履行义务，不按照招标文件要求评标的社会评标专家，将限制参与本单位非依法必须招标的招标项目评标。

三、事后维度：重视标后监督工作

建立完善的标后监管制度是有效规范招投标行为，堵住管理漏洞的重要手段，以真正把“真招实招”落实到位。

在合同管理上求实效。招投标合同管理有利于维护企业在合同履行过程中的合法权益，提升经济效益，促进企业的可持续发展。招标采购合同的订立、履行、变更、解除、转让、终止等均为招标采购合同管理的主要内容。把握关键环节，精准梳理风险点，完善合同管理制度，制定管控措施，强化法规、审计、财务部门的审核职责；及时与中标人在中标通知书发出之日起30 日内签订书面合同，严禁出现背离合同实质性内容的其他协议，以保证招标结果落到实处。

在专项检查上做文章。烟草行业采购金额大、内容多、支出多，若有围标串标等不规范行为发生，极易产生腐败，影响行业经营秩序。因此，加强采购领域的规范管理工作就显得尤为重要。规范管理部门是行业采购管理工作的主要监管部门，需要狠抓招标采购突出问题和关键环节的监管，明确操作流程，规范权力运行，开展专项检查，强化围标串标风险防控，提高采购规范管理工作质量。同时凝聚监督合力，纪检、审计、财务、法规、规范各个监督部门构建联合监督的协助新模式，各部门专长互补、互相借力，切实形成“大监督”的工作格局。

在供应商库管理上下功夫。针对供应商围标串标等违法行为，烟草行业建立了“黑名单”制度，这是防范采购风险，加快建立招投标诚信体系建设的具体表现。而发挥制度的关键在于落实。严格供应商库管理，经查实供应商在项目招投标中存在围标、串标等行为的，立即列入为不良行为记录，并禁止或者限制参与本单位的招投标活动。同时及时上报国家局，建立起信息共享和联合惩戒机制，真正把有不良行为的供应商拦在烟草采购大门之外。

遏制招投标过程中围标串标行为是一项长期性、系统性工作，从长期来看，需要行业上下共同探索和努力，及时发现和制止投标者的围标串标行为，完善制度、强化管理、创新举措，使其成为“高风险、高成本”的违法行为，从而真正推进烟草企业采购工作的公开公平公正。