中美集装箱监管比较分析及对策建议

梁 建 （南京工程学院，江苏 南京 211167）

集装箱运输是国际货物贸易重要的运输方式，具有标准化、易于装卸、搬运、密闭性、对商品保护性好等特点。一方面，其标准化、易于装卸搬运的特点，提高了运输效率，降低了物流成本，促进了贸易的发展。另一方面，集装箱密闭性这一特点增加了政府部门监管的难度，犯罪分子会利用此特点，进行偷逃税款、逃避监管、走私等犯罪活动，甚至发起恐怖袭击。如何应对集装箱运输所面临的风险，不同的国家采取了不同的监管策略，本研究以中国和美国两个国家为例，进行了比较分析，以期找出当前我国在集装箱监管中所存在的不足，并提出改进监管的意见和建议。

1 中美集装箱运输概况

据世界银行统计，2017年全球集装箱的港口吞吐量达到7.52亿个标准箱。其中，中国的港口（不含港澳台地区）集装箱吞吐量为2.14亿个标准箱，美国港口集装箱吞吐量为0.51亿个标准箱。表1为2010年至2017年中美两国集装箱港口吞吐量的统计情况。如果对这些集装箱要求100%的查验，则无论是从成本上还是从效率上都存在着巨大的难度。

表1 2010～2017年中、美集装箱港口吞吐量 单位：亿TEU

从表1我们可以看到，2017年中美两国港口集装箱吞吐量之和为2.65亿个标准箱，约为世界港口集装箱吞吐量7.52亿个标准箱的三分之一。

对于如此大量的集装箱监管，中美两国都面临着很重的任务。为加强其监管，两国分别采取了不同的措施。

由表1可以得到中美集装箱港口吞吐量柱形图和中美集装箱港口吞吐量年增长率表，如图1、表2所示。

从图1和表2可以看到，除了2014年中国的港口集装箱吞吐量的增长率都要大于美国。至2017年，中国港口集装箱吞吐量约为美国的4倍。显而易见，随着贸易的增加，集装箱的港口吞吐量会越来越高。

而对于集装箱监管的工作量，中国要远大于美国。加之我国边境长，监管场所多，海关监管力量分配不均等特点，如何提高集装箱的监管效率和效果，已经成为我国海关部门面临的重要课题。基于此，我们有必要对比一下中美两国在集装箱监管的差异，为我国加强集装箱的监管提供有益的指引。

图1 2010～2017年中美集装箱港口吞吐量柱形图

表2 中美集装箱港口吞吐量年增长率

2 中美两国集装箱监管比较分析

2.1 政府监管部门。政府监管部门作为执法机构，依法承担相应的管理职责，监督集装箱运输的有序进行。

2003年美国国土安全部成立了新的职能部门——海关与边境保护局，承担包括原移民归化局的边境巡逻和保卫职能、原海关服务局部分海关执法职能和原动植物健康监测局的部分监测职能等在内的边境执法职能。

中国在集装箱进出口监管方面所对应的管理部门为中国海关总署。原隶属于国家质量监督检验检疫总局的负责集装箱进出口检验检疫的中国出入境检验检疫局，也于2018年4月20日，正式并入海关总署，成为海关总署的重要部门。

两国的监管部门及其职责的比较如表3所示：

表3 监管部门及其职责

从表3可以看到：

（1）在业务上，美国海关与边境保护局可以理解为对出入边境的所有东西进行管控，包括人、物品、运输工具等。而中国海关，则侧重于货物的管理。中国的《海关法》第二条“海关对进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品等实施监管”。由此可见，法律所列明的海关监管对象是摸得着、看得见的各类实实在在的“物”。人的进出境管理则由中国公安部边防总队来管理。

（2）在部门之间的合作方面。在美国国土安全部的协调下，美国各部门共同组成边境执法安全联合组（BEST） 联合执法。其同时与国际刑警组织、欧盟边防局建立数据共享，共同打击偷渡、走私及恐怖活动等犯罪行为。在中国与海关相对独立的其他部门，如海事局、海监总队、边防局等，都是各自开展工作，缺乏部门之间的相互合作。甚至在海关内部，由于分工和信息不畅，导致权力分散行使以及效率低下。

2.2 与货物安全监管相关的法律法规。为了实现监管目标，必须制定相关的法律法规，做到有法可依。由于国内相关法律法规众多，本文只选取了典型的和货物贸易相关的法案（如表4所示）进行对比。

从相关法案的对比，可以看出中美两国在货物管控之间的差异：

（1）管控的目标不一样。美国相关的法案主要目标是为了反恐，防止恐怖分子利用国际贸易集装箱走私危险品，使美国本土遭受恐怖袭击。而我国海关的监管目标则是偏重于税收。主要是防止走私，以及不合格的产品流入或者流出。将检验检疫局纳入海关后，防止疫情或有害生物流入我国，也将成为以后监管的重点。

表4 货物安全管理相关的主要法案

（2）货物的流向不一样。美国的法案重点是针对输入性的货物进行管控，例如：集装箱安全倡议（Container Security Initiative,CSI）是针对输入美国的集装箱，在进入美国之前，提前进行风险布控和检查，而输出的集装箱则不需要进行监控和检查。我国则是输入输出都要进行监控管理，例如：出口管制条例针对的是商品出口，而卫生检疫法针对出入境的人员和集装箱等。

（3）管控的内容不一样。美国的法案管控的重点范围比较广，如涵盖了供应商、进口商等整个供应链的范围。我国以往主要针对产品的质量及人员和物品的卫生检疫，最近也逐步开始对企业的信用进行管理，并利用互联网对进出境申报进行规范管理。

（4）管控的范围不一样。美国的法案所涉及的范围，已经超越了美国的国境，因此有些法案成为倡议，即需要别的国家参与进来。我国的法律则主要在国境内进行管理。

2.3 集装箱货物的风险管理。风险的管理主要包括数据和信息的采集、风险的识别、风险的分析、风险的评估、风险的处置、处置结果的监控。中美两国在集装箱的风险管理比较如表5所示：

表5 集装箱货物的风险管理

从表5可以发现：

（1）风险管理部门的设立。“9.11”恐怖袭击后，美国加大了海运货物的监管力度，形成了较为系统的集装箱海运安保制度。而中国在2017年7月1日，才全面启动税收征管中心和风险防控中心，统一实行通关一体化流程和新缴税模式。无论在管理模式上还是在管理技术上，中国都落后于美国。

（2）目标箱的选择。美国海关利用多层筛选和风险管理技术开发了自动布控系统（Automated Targeting System,ATS），利用系统自动筛查高风险目标。我国主要还是采用人工分析为主，在目标箱的选择上仍然存在着比较大的不确定性。

（3）对目标箱的查验。美国海关利用高科技设备进行非侵入式的查验，大大提高了查验效率。我国除了H986设备查验外，还采用人工开箱查验的方式进行查验。原因是多方面的，一方面，高科技设备价格昂贵。例如：H986图像识别设备，售价约2 000万人民币，每年还有高昂的维护费，导致海关有关部门配置数量较少，无法满足非侵入式查验的需要。另一方面，高科技设备需要进行相关人员的培训，如果缺乏会操作的人员，也必然会限制设备的使用。综合以上因素，目前，我国对目标箱的查验，无法摆脱低效率的人工查验方法。

2.4 小结。中美两国在集装箱的监管上存在比较大的差异，一方面取决于国情不同，两国所面临的风险不一样。由于美国在海外战争比较多，树敌较多，面临的恐怖袭击的风险也因此而增大，反恐的紧迫性和压力也较大，反映在海关边境的管控方面，则是检查手段的不断加强，技术的不断更新。我国倡导自主和平发展的道路，所面临的恐怖袭击风险较低，而税收则是我国财政收入的主要来源，2017年中国的关税收入达到2 998亿元。因此，海关的各项工作主要服务于税收，海关监管工作的重点在于防止走私，增加税收。

另一方面，在技术上，美国一直在高科技方面占有优势，并将很多高科技的技术应用于社会的各个方面，包括在海关的货物监管方面，例如：自动布控系统。在我国，缺乏相关的高科技人才和技术，应用的高科技方法有限；同时海关部门作为政府部门，应用新技术的紧迫性不强，在新技术的使用上一直处于被动落后的地位。因此，加强集装箱风险管理的主动性，提高新技术的应用是我国海关今后在集装箱管控方面发展的重点。

3 对策及建议

3.1 从国家战略高度，整合信息资源。国家应该未雨绸缪，从战略高度，对海关的进出境进行全局的管控，包括人，物，运输工具等，当然也包括集装箱的管控，从而实现共享信息以及各部门联合执法。

（1）国务院出面协调建立全社会的全面的信息共享机制。由于要采集的信息是多方面的，仅仅依靠海关采集的部分信息，不利于筛查出风险对象目标。例如，要获取某个货代法人代表的信用信息，仅靠海关的信息系统是无法获取相关信息的。而要采集各个部门信息并融合，只有国务院才有这样的权力和能力。建议国务院相关部门，牵头组织相关信息共享机制工作的开展，最终实现一体化的中央风险管理模式。

（2）设立协调部门，建立联合执法机制。首先，应该建立一个统一的联合执法指挥协调机构。该机构由所有参与联合执法的部门派出人员常驻，并制定一套专门的指挥网络。其次，明确各部门的职责分工。同时加强政策协调，打造协作文化氛围。最终形成检查合力。

3.2 发扬创新精神，不断创新。无论是在管理方法上，还是在管控技术上，都需要结合我国的国情，利用后发优势，不断创新才能适应新的管控业务和新的世界发展形势。

（1）技术上创新。利用5G技术和人工智能技术，开发新的非侵入式检查设备。降低对昂贵技术产品的依赖，开发出适用的低成本的非侵入式检查设备，便于大规模的推广使用。

（2）管理上创新。在新技术的采用后，可以适时地对管理流程进行创新，不断进行组织结构的调整，以适应新形势发展的需要。

3.3 提出我国主导的国际倡议。在国际上，提出具有我国特色的国际集装箱综合安全倡议，从上面的比较分析可以发现，美国是很多国际倡议的提出者，而我国只是参与者。今后，我国应该根据我国的需要和世界形势的发展，制定相关的标准，主动提出我国所主导的安全倡议，推进基于国际贸易集装箱供应链的风险管理，促进世界经济的健康发展和全社会的和平。