宁夏学前教育十年：成就与展望

张婷婷，余依凡

（西南大学 教育学部，重庆 400715；吴忠市红寺堡区职业技术学校，宁夏 吴忠 751999）

改革开放伊始，在邓小平同志亲自关心与高度重视下，我国教育经过拨乱反正步入了历史发展快车道，高考制度得以及时恢复，高等教育迎来了发展春天；普及义务教育得以立法，有了坚实法治保障；普通高中教育规模扩大，质量不断提高。但由于发展基础薄弱、财力支持与受教育者数量极为庞大等因素影响，很长一段时期我国只能采取非均衡发展政策与策略，有限的教育投入主要投向义务教育、普通高中教育、高等教育等领域，使得学前教育在很长一段时期内处于非重点领域。如从20世纪80 年代到21世纪的前10 年，普及义务教育就成为教育发展的“重中之重”，公共投入持续增加，发展步伐不断加快，并如期实现了“中国在9个发展中人口大国中率先实现全民教育目标，解决了世界上人口最多国家的义务教育问题，为全世界教育水平和人类发展水平的提高作出了卓越贡献！”［1］的发展目标。

正是受到教育公共政策支持不够、原有发展基础薄弱、教育投入不足等诸多因素的影响，在我国教育事业整体快速发展的同一历史时期，学前教育虽有着较快发展，但与其他各级各类教育相比，发展的相对滞后性也是显而易见的，成为基础教育，乃至整个教育事业的明显“短板”。这一结论，可从表1中的基础教育不同层级的入学（园）率统计中看出。

表1 2008—2010 年我国学前、小学、初中和高中阶段入学率比较

表1具体显示，在2008—2010 年，全国学前教育毛入园率不仅远低于义务教育阶段入学率，而且也明显低于同属于非义务教育的高中阶段。这显然是由当时教育发展重心所决定的，即普及义务教育为“重中之重”。与全国教育发展战略重心相一致，宁夏也在这一历史时期加快义务教育普及步伐。如早在1986 年，宁夏就制定出台了《宁夏回族自治区普及初等义务教育暂行条例》，明确提出：“凡年满七周岁至十二周岁的适龄儿童，不分性别、民族都必须入学接受初等义务教育”［2］。由此可见，宁夏也是将义务教育的发展作为重中之重。正因如此，这一时期宁夏义务教育与普通高中教育也得到了快速发展，毛入学率均达到了全国平均水平，但学前教育发展水平却明显低于全国平均水平。

表2 全国和宁夏2010 年学前、小学、初中和高中入学率对比

表2 显示，2010 年宁夏学前教育毛入园率为50.9%，低于全国平均毛入园率56.6%。此外要指出的是，宁夏作为我国西北部经济欠发达民族地区，由于区域经济社会发展相对缓慢、学前教育资源供给不足、师资欠缺等原因，使得这一时期全区学前教育发展水平低于全国平均水平，自然更明显低于东部发达地区。

但在义务教育全面普及、普通高中教育基本普及的教育背景与全面建成小康社会目标越来越近的社会背景下，加快学前教育发展就随之成为党和政府、社会各界与无数家庭关注的重要教育问题之一。这是由于学前教育作为我国基础教育事业发展的重要组成部分和终身学习的开端，以及国民教育体系的重要组成部分，其具有显著的奠基性、公益性等功能，正日益成为促进个人身心全面健康发展、促进社会公平乃至促进经济和社会可持续发展的重要基础，受到众多家庭的关注与关心。为加快学前教育发展，保障教育公平，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》首次明确提出“基本普及学前教育”重大发展战略目标，并明确要求各地要“积极发展学前教育，到2020 年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”［3］这一发展任务。在教育惠民政策与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》有力保障下，为满足学龄前儿童家长们的期待、进一步增强人民的幸福感和教育获得感，近年来，宁夏回族自治区各级党委和政府先后制定出台了一系列支持推动学前教育发展的政策措施，加快了学前教育普及步伐，使得学前教育成为这一时期教育改革发展的主要领域与重要任务。

一 十年来宁夏发展学前教育的政策导向

为加快学前教育发展，从2010-2020 年的十年间，宁夏学前教育公共政策具有如下鲜明导向，并成为推动全区学前教育快速发展的最主要引擎。

（一）提高学前教育普及程度的鲜明政策导向。从国家层面看，在义务教育得以全面普及、高中教育基本普及与高等教育迈入大众化阶段后，作为非义务教育阶段的学前教育随之开始得到党中央、国务院的高度重视。2010 年11月，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，首次明确要求，要把学前教育纳入当地经济社会发展规划，支持幼儿园建设发展［4］。把学前教育纳入基本公共服务体系，意味着发展学前教育就成为政府向社会公众提供教育公共服务的应有职责。这一发展定位，为推动各地学前教育发展提供了政策保障。正因如此，从2011年起，国家连续实施三期“学前教育三年行动计划”，同时也明确要求各级政府重点支持贫困地区、困难群体和薄弱环节，保障大多数适龄儿童就近接受学前教育，各级政府加大财政投入，提升学前教育公共服务水平［5］。在促进学前教育快速发展的政策保障下，全国学前教育发展步伐明显加快，并具体表现为：全国公办幼儿园数量明显增长，其中，教育部门办园从2.93 万所快速上升到7.56 万所，增幅为 158.02%，远高于民办园的56.79%，占园所总数的比例从19.45%提高到30.22%［6］。为更进一步加快学前教育发展，使教育改革发展成果更公平惠及全体人民，2017 年，党的十九大报告明确提出“幼有所育”目标，将学前教育与主要针对义务教育、高中阶段教育与高等教育提出的“学有所教”目标放在同等重要的地位。正是在这一目标的指引下，2018 年，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，再次明确要求“到2035 年，全面普及学前三年教育”［7］，加快了学前教育普及发展步伐。

在推动学前教育普及程度的历史进程中，位处西部欠发达民族地区的宁夏面临着更多的困难与更艰巨的挑战。正如前文所述，宁夏学前教育不但明显滞后于义务教育等的发展步伐，而且也明显低于全国平均水平，据《宁夏回族自治区2009 年国民经济和社会发展统计公报》显示，2009 年，宁夏全区幼儿园数量为334 所。另据相关统计数据显示，宁夏学前教育毛入园率为44.61%，明显低于全国平均毛入园率50.9%的发展水平。同时，宁夏全区仅有不到半数的乡镇建有乡镇中心幼儿园。为了解决由于发展起步晚、速度慢、基础薄弱、资源分布不均衡等原因造成的学前教育发展缓慢这一短板，《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确规定，要组织实施学前教育发展与普及工程，对各县、乡（镇）中心幼儿园实施标准化建设项目，以扩大学前教育规模，提高学前教育普及程度［8］。这些发展政策的制定与实施，为今后提高宁夏学前教育普及率提供了坚实保障，也为进一步缓解“入园难”问题提供了现实可能。

（二）重点支持农村学前教育发展的鲜明政策导向。由于城乡二元发展结构的深刻影响，在很长一段历史时期内，宁夏学前教育在资源配置与分布上均带有鲜明的城乡不均衡烙印——有限的幼儿园主要集中于城市与乡镇，农村学前教育远远落后于城市、乡镇学前教育发展水平。如在改革开放初期，各地延续了1949 年以来优先发展城市学前教育的政策思路，导致农村和城乡结合部成为学前教育发展的洼地［9］。为破解城乡二元经济结构所导致的学前教育发展不平衡问题，2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出，“努力提高农村学前教育普及程度”。同年，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中也明确要求，全国各地要“努力扩大农村学前教育资源”。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》也明确提出了“到2015 年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高”［10］。2012年，在《国家教育事业发展第十二个五年规划》的具体目标规定中提出，“农村学前一年毛入园率达到80%左右，城镇和经济发达地区农村基本普及学前三年教育”［11］。正是由于教育公共政策把发展农村学前教育纳入教育规划之中，随之也就有了农村学前教育的快速发展。

根据国家的整体规划与政策引导，2017 年，宁夏回族自治区人民政府在《宁夏回族自治区教育事业发展“十三五”规划》中，明确提出保障基本公共教育服务，积极推进学前教育资源向行政村延伸，重点支持农村学前教育发展，每个乡（镇）至少建成1所公办中心幼儿园。2016 年，宁夏又出台了《关于推进全区农村学前教育发展的意见》，提出以“适度规模、确保质量、就近入园”为原则，明确了促进农村学前教育发展的基本政策要求：全区每个乡镇至少办好1所乡镇中心幼儿园，在规模较大、人口较多的村独立办园，对人口居住分散的村可举办校中园或幼儿班等。这些“指标化”政策规定，为宁夏农村学前教育的发展提出了更加精细的规划和要求。这一系列的相关政策与措施，坚持将优质、普惠的学前教育资源向农村地区倾斜的导向，为扩大农村学前教育规模与改善农村办园条件，以及提高幼儿师资水平提供了坚实保障，极大地促进了农村学前教育的发展，使得农村地区幼儿拥有更多接受优质学前教育的机会，教育公平在学前教育领域得到充分展现。

（三）落实政府主导责任与推进政府购买学前教育服务的鲜明政策导向。明确政府主导职责是解决学前教育发展滞后的重要途径，也是促进学前教育普及和高质量发展的关键举措。因此，在《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确提出，把加快发展学前教育纳入自治区经济社会发展规划和公共服务体系，完善学前教育体制，实行以县为主，县、乡（镇、街道）共管，教育行政部门归口管理的体制和政府主导、社会参与、公办与民办并举的办园体制［12］。为进一步落实《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》确立的发展目标，2015 年，宁夏回族自治区教育厅、财政厅印发了《宁夏回族自治区政府购买学前教育服务工作实施方案（修订）》，就学前教育的购买主体、承接主体、购买方式、购买程序、经费保障等方面做了详细说明，确保全面推进政府购买学前教育服务，为学前教育的公益性和普惠性奠定了坚实的物质基础。

（四）扶贫济困与学前教育资助全覆盖的鲜明政策导向。《宁夏回族自治区教育事业发展“十三五”规划》中提出，要逐步拓展学前教育资助面，提高教育经费保障水平，建立公办学前教育生均公用经费保障奖补机制。为保障家庭经济困难幼儿同其他幼儿一样享有教育机会，宁夏从2012 年开始实施学前一年教育资助政策。之后，《宁夏教育精准扶贫行动方案（2016—2020 年）》中也提到：2016 年起，免除9 县（区）建档立卡贫困家庭学前两年保教费，逐步实现所有县（区）建档立卡贫困家庭学前两年资助全覆盖，扎实落实学前教育资助政策。此外，《宁夏回族自治区学前一年教育资助试点管理暂行办法》也就试点范围、资助对象、资助标准等，进行了详细规定与说明。

（五）不断加强幼儿园师资队伍建设的鲜明政策导向。幼儿教师数量和质量均是学前教育发展的关键性指标，也是促进学前教育规范发展的有力保证。在学前教育“软件工程”提升方面，宁夏主要从建立幼儿园教师补充机制和提高待遇入手，全方位加强幼儿园师资队伍建设。在幼儿教师补充机制上，《宁夏回族自治区第三期学前教育行动计划（2018—2020 年）》对幼儿教师补充、培养及待遇有详细规定，要求通过“调、买、聘、转”多管齐下，努力解决教师数量不足问题，逐步实现聘用教师与幼儿园在编教师同等待遇。同时，2019 年，宁夏首次招收学前教育专业地方免费师范生，学生毕业后直接进入幼儿园任教。在待遇方面，2019 年，宁夏回族自治区人民政府办公厅在《进一步调整优化结构提高教育经费使用效益实施方案》中提出，鼓励有条件的地方，试点实施乡村公办幼儿园教师生活补助政策。

二 十年来宁夏学前教育发展主要成效

学前教育作为终身教育的开端，是整个国民教育体系和教育强国建设目标的奠基工程。为发挥学前教育的这一重要功能，2010 年以来，在多项政策引导和支持下，宁夏学前教育发展步伐不断加快，普惠性学前教育资源不断扩大，师资队伍数量和质量均有所提升。

（一）学前教育资源持续增加，农村学前教育发展迅速。在多项政策的引导和支持下，宁夏学前教育资源持续增加，特别是农村学前教育发展迅速。以宁夏2010—2018 年幼儿园数量的发展为例，数据如图1所示。

由图1可知，近十年来宁夏幼儿园数量呈现出快速增长态势：从2010 年的373 所增至2018 年的1221 所，年均增长率为25.26%，其中2017 年增速最快，比2016 年增长27.1%。同时，宁夏乡村幼儿园也从2010 年的73 所增至2018 年的511 所，年均增长率为66.7%；乡村幼儿园从2010 年占宁夏全区幼儿园总数的19.57%，迅速发展到2018 年占比41.85%；在园幼儿从2010 年的1万多人增至5.2 万人，年均增长率为46.67%。这些数据有力证明了宁夏发展学前教育的持续努力与积极成就。对此成就有媒体报道说：“宁夏农村学前教育发展迅速，特别是农村学前教育硬件环境也发生了翻天覆地的变化——附设在小学一间教室内的学前班逐渐退出历史舞台，越来越多标准化幼儿园出现在黄土地上。”［13］

（二）普惠性教育资源持续扩大，毛入园率稳步提升。坚持学前教育普惠性和公益性原则，是宁夏促进学前教育发展的重要方向。从统计数据看，2016 年，宁夏全区普惠性幼儿园有383 所，占比为43%；2018 年，宁夏全区普惠性幼儿园有946 所，占比为77.4%，普惠性幼儿园在园幼儿数为18.92万人，占宁夏全区在园幼儿人数的78.3%，接近《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中关于“2020 年普惠性幼儿园在园幼儿占比达到80%”的要求。宁夏幼儿园毛入园率的变化情况可从图2 看出。

图2 显示，宁夏在2010—2018 年期间，学前教育毛入园率呈现持续增长态势，特别是2016 年毛入园率为77.94%，首次超过全国平均水平77.4%。

（三）学前教育师资总量不断增大。自2010 年以来，宁夏回族自治区人民政府通过建立健全师资保障机制体系，使得幼儿园教师数量逐年增加。

由图3 可知，宁夏幼儿园教师数由2010 年的7029 人增加至2018 年底的22262 人，平均每年增长 1693 人。其中专任教师数从2010 年的4613 人增加至2018 年底的12231人。教师总数的增加，使得师生比逐渐下降。此外，宁夏幼儿教师培训制度的建立，促进了幼儿教师的专业成长。

三 宁夏学前教育未来发展政策建议

十年来，宁夏学前教育事业取得了长足发展与进步，但也存在着许多深层次矛盾与问题。特别是在“我国教育的主要矛盾已经转化为人民日益增长的更公平更高质量的教育需求和教育发展不平衡不充分之间的矛盾，发展公平而有质量的教育成为解决教育发展主要矛盾的主线”［14］背景下，要实现“幼有所育”发展目标，还要在发展实践中继续进行政策优化并确保落地落实。

（一）进一步推进农村学前教育发展，实现儿童发展与经济社会发展共赢。2020 年，是全面建成小康社会的决胜阶段，教育惠民无疑是增强人民幸福感、获得感的重要指标。在过去十年中，宁夏农村学前教育发展虽极为迅速，但落后于城市学前教育的基本态势没有得到彻底改变。对此可提供佐证的是图 1的数据：2018 年宁夏全区有幼儿园1221所，乡村幼儿园511所，只占幼儿园总量的41.85%，在园幼儿数只占在园幼儿总量的21.52%。这表明，加快推进农村学前教育发展仍然是宁夏学前教育的重点和重心之所在。

要推动宁夏农村学前教育发展，就应重新审视农村学前教育发展在国家“反贫困战略”中的重要价值。具体讲就是，要“严格落实《教育规划纲要》将农村学前教育纳入社会主义新农村发展规划的要求，将其作为实现农村全面建设小康社会的发展硬指标”［15］。同时，还要加快构建公办与民办同步发展的农村学前教育体系。宁夏由于经济基础薄弱、发展相对缓慢等现实条件限制，导致农村学前教育财政缺口大，仅靠政府投资幼儿园建设难以实现儿童发展与经济社会发展的共赢。在此经济社会背景下，就要根据目前农村学前教育发展瓶颈状况，继续坚持“在科学规划，大力改扩建公办幼儿园的同时，通过政府划拨建设用地、资金扶持等方式积极引导和鼓励社会贤达、爱心人士兴办学前教育”［16］，扩大农村学前教育资源。自然，也可以在县（市、区）层面上设立“学前教育发展基金”“学前教育师资队伍建设基金”等，用于支持学前教育教师队伍建设等。在促进学前教育健康发展中，政府及其教育部门也要建立完善的规章制度，以直接或间接方式来保障幼儿园办园质量，监督并促进幼儿园，特别是民办幼儿园保教质量的提升。要强调的是，鉴于农村经济发展水平与居民的实际收入，在加快推进农村学前教育发展基础上，还要持续扩大普惠性教育资源，增加农村普惠性幼儿园的数量，切实解决农村学前儿童“入园难”“入园贵”等问题，从而进一步促进农村学前教育毛入园率的继续稳步提升。

（二）构建优质学前教育服务体系，实现规模发展与内涵发展相统一。“遵循教育规律，回归幼儿”已是国际学前教育领域的基本共识，也是各国发展幼儿教育的基本政策。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对优质学前教育的需求决定了未来学前教育的发展方向——必须要从“粗放式”发展转为“精细式”发展，实现学前教育规模发展与内涵发展的统一。为此，应从以下几方面来优化学前教育公共服务体系。首先，优质学前教育服务体系必须依赖于体制机制的不断发展和完善。在促进学前教育发展实践中，应建立和完善有助于促进其可持续发展的管理体制、投入体制、质量保障等长效机制。其次，应不断增强学前教育专业性。就是说，要把促进幼儿健康发展作为根本任务，遵循学前教育规律，实施科学保教，为他们健康成长奠基。最后，要提高幼儿园规范办园水平。随着幼儿园数量的增加，而与之相配套的园长队伍、教师队伍等质量参差不齐，少数园长、教师没有树立正确的教育观、儿童观等，在对幼儿教育教学时，忽略了幼儿发展规律，甚至存在着虐童等极端行为。因此，应该制定统一规范的保教基本标准与规范要求，并加以有效有力监管，确保幼儿园不断规范办园行为，切实提高保教质量。

（三）提升教师专业化水平，实现学前教育的硬件支持与软件提升同频共振。幼儿教师是一种专业化职业，幼儿教师的质量直接决定着学前教育的发展质量，优质的学前教育必须依赖于优质的师资队伍。由图3 可知，宁夏全区幼儿园专任教师占幼儿园教师总数的比例从2010 年的65.63%下降至2018 年的54.9%，仅仅超过幼儿教师总量的半数。这表明，现阶段有相当数量的非学前教育专业教师进入到幼儿园担任幼儿教师，直接影响到保教质量。要提高学前教育教师质量，首先，就要加强幼儿教师队伍制度建设。具体讲，就是要严格规范幼儿教师准入机制，创新幼儿教师职后培训方式，重点加强幼儿教师专业知识、专业能力提升以及师德师风建设。其次，要依法依规落实与提高幼儿园教师的社会地位和收入待遇，提高职业吸引力，使大批有志于学前教育事业的优秀青年进入到幼儿教师队伍中。在幼儿教师职前培养上，宁夏还应持续坚持学前教育专业公费师范生培养制度，继续加强高等师范院校对学前教育专业人才的培养数量，切实提高学前教育专业人才占比。最后，要积极扩大幼儿园专任教师比例，在幼儿园教师配置中实现从“两教一保”配备模式逐渐向“三教轮保”模式转变，切实提升幼儿园教师整体质量。以上这些措施，可提升整体学前教育教师专业化水平，进而推动学前教育的硬件支持与软件提升同频共振。

（四）优化学前教育资源供给结构，促进学前教育持续发展。在城乡发展不平衡、居民收入差距明显等客观因素影响下，学前教育资源供给要坚持政府主导的多元供给模式，以优化学前教育供给结构。要看到，从解放后至今，宁夏学前教育供给模式经历了从单位福利为主的供给模式逐步转变成为市场主导的多元供给模式，又从市场主导的多元供给模式发展成为政府主导的多元供给模式［17］。在学前教育由政府主导的多元供给模式下，要促进其更好更快发展，就要优化资源供给结构：在经济高速发展与居民收入普遍较高地区，可适度扩大优质幼儿园的比例；在贫困人口较多、经济社会发展较慢地区，特别是农村地区，应积极扩大普惠性幼儿园的比例；在工矿企业较为集中地区，可鼓励企事业单位举办集体所有的幼儿园，推动多元主体协同办学。总之，在推动学前教育快速发展实践中，要使资源供给机制进一步完善，不断丰富学前教育供给形式，实现公办幼儿园在园幼儿占比达到50%、公办及民办普惠性幼儿园在园幼儿占比达到80%的政策要求目标。

概括看，由于历史因素及经济社会发展水平所限，宁夏学前教育在很长一段历史时期内处于整个教育体系中最薄弱的环节。在过去十年间，为改变学前教育发展速度缓慢、教育资源短缺、城乡教育资源分布不均、师资数量及质量欠缺等不良状况，宁夏各级政府及其教育部门通过落实一系列政策措施，实现了学前教育资源持续增加、学前教育规模，特别是农村学前教育规模不断扩大、普惠性幼儿园快速增长、学前教育毛入园率稳步提升的明显成就。但受限于发展基础、师资队伍、运行机制等因素，宁夏学前教育事业未来发展仍存在着不少问题与挑战。因此，要确保“幼有所育”目标的全面实现，就要进一步推进农村学前教育发展、就要推动学前教育规模发展与内涵发展相统一、就要提升教师专业化水平，以提高人民群众对学前教育的满意度，来增强他们的幸福感和获得感。