中国产业结构调整中的环境政策分析

祁雪凡/文

一、引言

改革开放以来，我国经济总量高速增长，人民生活水平与福祉得到明显改善，经济的高速增长创造了中国奇迹。但是前30年里我国所形成的产业结构格局某种意义上是出于国家意志与政治需要，经济飞速增长是过度依赖资源投入而实现的。在其后的一段时期内，国民经济在发展中显现出明显的结构性矛盾，资源短缺和环境恶化的弊端日益显现出来。BP石油公司《2016年世界能源统计报告》显示，中国煤炭的储采比仅为31年，远低于世界平均水平（114年），更大大低于美国（292年）。数据显示，2017年，全国能源消费总量达到44.9亿吨标准煤，其中清洁能源的利用率只占20%左右，而煤炭消费量占能源消费总量的比重却达到60.4%。在资源短缺的同时，粗放式的发展模式对我国的环境保护和生态平衡产生了巨大威胁。数据显示，2017年全国338个地级及以上城市中，有239个城市环境质量不达标，占全部的70.7%。

产业结构的调整升级与环境政策是相互作用的。环境政策在一定程度上会形成倒逼机制促进产业结构调整。环境政策主要通过作用于企业的生产成本来促使企业改变产品生产方式、企业内部组织管理以及企业应用技术水平，通过一种“剔除”效应，来激发企业的生产转型和优化产品结构。依托环境规制等环境政策可以推动企业进行绿色创新，促进企业实现经济与环境协调发展。但是，目前中国仍处于的工业化、城镇化加速发展阶段，对于一些污染性较大的产业仍然有着刚性需求。并且，由于东、中、西部的经济水平、工业化发展程度不同以及各地区特殊的地理环境和资源储备特点，环境政策的制定和实施还需要具体讨论。对于西部地区来说，发展的主要困境在于经济发展落后和资金匮乏。如果一刀切地对于西部地区采取高压的环境政策，反而遏制了本地和转移企业的投资，导致资金大量外流。不仅没能够带来产业升级，反而会让西部地区错失了抓住东部地区产业转移的机会，无法吸引到外来的投资和吸收知识外溢的效果。对于中央政府来说，不能制定统一的环境标准来要求各地区来严格地统一实施，而应当根据实际情况制定适当的环境政策，以达到一方面有效规制企业的环境污染行为，提高环境质量，另一方面促进地方产业结构的优化升级双重目标。

二、文献梳理

对于产业发展与环境效率的研究主要集中在环境效率对产业发展的影响、产业发展对环境效率的影响两个方面。前者主要分析资源与环境约束下的产业结构调整和主导产业的选择。原毅军（2017）将环境规制划分为正式规制与非正式规制，通过建立两者的强度指标纳入回归模型，认为非正式规制的环境政策在我国已初步建立，并且总体对于产业结构调整有促进作用。而正式规制对于产业结构的调整则会出现“先抑制、后促进、再抑制”的作用。金祥荣和谭立力（2012）通过建立新经济地理学模型发现地区环境政策的差异对区域产业分布存在结构效应和总量效应，解释了我国“污染西迁，高新技术产业东移，工业产值向东部集聚”的现象。唐德才（2009）从工业化进程、产业结构与环境污染之间的关系出发，通过面板数据研究产业内部结构的变动会给环境污染密度带来不同的影响。

对于环境政策实施效果的评价，原毅军（2017）从产业技术升级能力、产业结构升级能力和全要素生产率三方面进行评价。通过对于中国和世界主要国家及地区R&D支出的份额对比以及传统制造业及其细分行业的研究和Malmquist指数研究，认为过去十几年我国环境政策对产业升级的作用是相当有限的。赵细康（2003）研究环境规制对我国产业竞争力的影响，认为环境保护对企业绿色技术创新具有刺激作用，从短期来看，这种技术创新不会触发，因而环境保护不利于产业国际竞争力。

产业转移与污染减排的研究主要分为国际产业转移和区域产业转移两个方向。Mielnik和Goldemberg等（2002）建立FDI规模与当地环境污染的回归关系，发现由于跨国公司通过挤走低效的当地企业，可以改变当地的产业结构带来更加先进的技术，提高生产水平。金祥荣和谭立力（2012）通过研究我国的东西部差异，认为欠发达地区通过降低环境门槛以吸引工业企业的政策只会强烈驱逐低污染的“清洁”行业，吸引大量高污染的“肮脏”行业，却无助于扩大当地的工业生产，使当地承受了大部分由环境污染导致的福利损失。

综合文献所见，产业结构调整与环境政策的研究主要是集中在两者的相互作用、环境政策的实施效果以及环境政策调整对于国际产业转移和区域产业转移的影响这几个方面。对于我国不同地区之间的环境政策的作用效果研究有所缺乏。本文的主要贡献在于通过研究中国31个省市（部分省份的某些年份数据缺失）2007—2016年的省份平衡面板数据来探讨中国环境规制力度与产业结构调整之间的关系在东、中、西部的不同反映。

三、实证分析

首先，为了解释我国的环境规制力度与产业结构调整之间的关系，参考“产业结构升级形态决定、测度的一个理论解释及实证”文章中的测度指标，我们选取产业结构调整系数（STR）作为被解释变量。根据产业结构升级的特点即第三产业所占的比重较大，第一产业所占比重较小进行指标赋值。具体表现为：STR=1·y1+2·y2+3·y3（1≤STR≤3），其中yi为各产业增加值占基年GDP的比重。STR被用来测定产业调整升级的程度，其取值范围在1到3之间。当STR指数越接近于3时，表明第三产业所占比重越大，第一、二产业的比重相对较小，产业结构层次越高，。当STR指数越接近于1时，表明第一产业所占的比重较大，第二、三产业所占比重较小，产业结构层次较低。

为了反映环境政策的作用力度与产业结构的关系，考虑到产业结构调整是受多重因素影响的共同结果，我们选取人均地区生产总值（AGDP）、固定资产投资额（INV）、对外贸易出口总额（EXP）、技术进步程度（TECH）以及环境规制力度（REG）作为解释变量，通过面板数据回归分析来反映中国环境规制力度与产业结构调整之间的关系。模型设定如下：

STRit=α+β1lnregit+β2lnagdpit+β3lninvit+β4lnexpit+β5lntechit+εit

本文的数据来自《中国统计年鉴》。由模型设定得知，STRit为地区i时间t的产业结构；lnregit为地区i时间t的环境规制力度的对数；lnagdpit、lninvit、lnexpit、lntechit则以此类推来解释；εit为随机误差项。按照变量的计算方法和数据来源，本文选取了2007—2016年31个省、自治区、直辖市的数据。

我们利用收集到的面板数据以及软件Stata13.0对上式分别进行OLS、固定效应和随机效应估计，回归结果如表1所示。并且通过Hausman检验，由于各省份之间经济社会发展水平的差异较大，选择固定效应模型更为合适。并且固定效应与随机效应估计差距较大，结果是采用拒绝原假设的方式，采取固定效应模型。

由回归结果可以看出，所列变量对于产业结构调整的影响并不显著。这是由于我国地区差异较大，不同地区经济发展水平、对资金的吸引程度、对外贸易的发达程度、技术和科技研发水平的发展是不同步的。如果将我国作为一个整体来考虑，用一刀切的方式来制定环境政策是不可行的。下面将依据中国东部、中部和西部地域的划分来考察环境规制对各地区产业结构调整的影响。

通过表2的分析结果可以知道，对于东部和西部地区来说，在5%的显著性水平下，Hausman检验值拒绝了原假设（随机效应模型），因此我国东部和西部地区更适合采用固定效应模型。而中部地区由于Hausman检验值更高，接受原假设，因此采用随机效应模型更为合适。在选择好各自适合的模型之后，具体讨论我国由于地区发展不平衡，这些不同变量在不同地区起到的不同作用。

表1 OLS、固定效应、随机效应回归结果

从分析结果可以看出，由于中国地区间发展的不平衡导致各个影响因素在地区间对产业结构调整所起到的作用也是不尽相同的。在以全国作为分析对象时，得出的结论却是环境规制对于产业结构调整没有显著的正负向作用。但将中国分为东、中、西部进行细分研究时，我们发现环境规制对于中国的东部地区的产业结构调整有着显著的正向作用，对于中部和西部地区的产业结构调整的影响却不显著。这样的地区差异说明我国在实行具体的环境政策时，应当区别对待而不是实行一刀切的环境政策。经济增长对于东部地区的产业结构调整有着促进作用，对于中部地区的作用不明显，对于西部则有着反向作用。这是因为东部地区已经有了相对成熟的经济结构，而西部地区还处于经济发展不完善的阶段。目前还是主要承接东部地区的一些产业转移，生产水平落后、工业化水平低极易出现以环境换增长的情况。在东部进行资产投资对于产业结构调整起到了抑制作用但对于西部却起到了很好的促进作用。对外贸易净出口对于东部地区产业结构调整有明显的抑制作用，但对于中、西部地区的影响则不是很明显。技术进步程度对于中、东部地区的作用并不十分明显，但对于西部地区而言则有明显的促进作用。

四、结论及政策建议

东部地区是我国经济最发达、发展程度最高的地区，其产业结构相对其他地区来说处于较高的水平。然而，由于过往三十年“以环境换增长”的粗犷型发展模式导致了东部地区产业结构的不合理和环境的破坏。经过三十多年的发展，东部地区有着成熟的技术水平和充足的资本投入，制约东部发展的不再是技术与资金而是环境的危机和资源的枯竭问题。因此，对于东部地区来说，更需要政府进行有效引导。比如说通过较为严格的对于社会有强制约束力的命令控制型环境政策积极有效地引导一些环境友好型产业的发展，逐步剔除对环境影响较大的落后产业，促使高能耗、高污染产业的转移和淘汰。

表2 东中西部环境政策与产业结构回归结果

对于中部地区而言，可以从实证分析中看出环境政策的实施对于中部地区的影响并不是很显著。主要是因为随着东部地区的产业转移，中部地区作为产业转移的承接者，它的产业结构实际上是在不断优化中的。但是，由于中部地区整体的工业化水平并不是很高，资本和技术积累还没有达到一定的水平，环境政策对于该地区的经济发展尚未形成实质性的制约。因此，政府实施较为严格的环境政策一方面会导致有创新能力但尚处于发展初期的企业难以生存下来，或者是选择通过产业结构的调整来达到政府规定的环境标准和要求。但与此同时也可能导致资本的外流和技术的流走。这是因为一些基于宽松的环境规制力度而有意向中部地区转移的产业选择向环境规制力度更为宽松的其他西部地区转移，导致了中部地区吸引投资能力的下降，降低了产业结构调整升级的效果。另一方面，较为严格的环境政策可以使有创新能力并且能够适应产业结构调整的产业顺利升级，促进地区产业结构调整和环境改善目标的实现。这需要中部地区的地方政府进行一个有效的衡量，避免政策过于僵硬而导致企业的行为缺乏效率和灵活性。

西部地区本身就是我国经济发展相对落后、工业化水平较低的区域，再加上西部地区面积广阔、人烟稀少和环境资源丰富等自然因素特征，我们可以得知目前制约西部地区产业结构调整的主要是资金投入不足和技术水平落后的问题。因此，对于西部地区来说，当务之急是抓住东部地区产业转移机遇来增加本地区的资金投入，通过知识的外溢性提高地区技术储备能力。如果对西部地区实施严格的环境政策，则会进一步导致资本外流，导致东部转移企业的投资撤回，甚至导致本地企业资本的转移。

综合分析，我国的环境政策应当根据不同地区的经济发展状况、工业化水平在实施的方向和强度上进行把握，而不能采取一刀切的方式。全国性的环境保护政策和环境整治规划很难达到理想效果。有时不仅不能达到促进产业结构调整的目的，反而会产生抑制作用。这就需要地方政府和地方环境保护机构实施有差别的环境政策，以达到既对企业环境污染行为进行有效规制，又促进当地产业结构调整的双重目标。