珠海市湿地生态补偿机制研究*
——基于利益相关者理论

蓝玉杏 林 溪 孙争争 潘淑芳

（1.广东珠海淇澳-担杆岛省级自然保护区管理处，广东 珠海 519000;2.珠海市自然资源局，广东 珠海 519000）

湿地是全球三大生态系统之一，在维护生物多样性、保障国土生态安全、调节水循环、减缓气候变化等方面战略意义重大。从《珠海市湿地资源档案更新报告》了解到，2015 年珠海市湿地面积比2012 年减少4 887.09 hm2，原因主要是建设用地占用和人工填海。为了有效保护湿地，应从源头厘清利益相关者权责利不对等的状态，促使湿地保护的外部成本内部化[1]。生态补偿可以重新调整湿地保护利益相关者之间的权责利关系[2]。因此，本文基于利益相关者理论，探讨建立珠海市湿地生态补偿机制，对缓解珠海市湿地保护和开发利用的矛盾，促进珠海市湿地保护可持续发展有重要的理论和现实意义。

1 珠海市湿地资源保护和管理现状

1.1 珠海市湿地资源概况

珠海市位于珠江口西岸，内陆东与香港、深圳市隔海相望，南与澳门相连，西邻新会、台山市，北与中山市接壤。根据第二次全国湿地资源调查数据，珠海市湿地总面积183 782.69 hm2，主要类型为近海与海岸湿地与人工湿地，占总湿地面积的97%以上，其中近海与海岸湿地比例为81.09%，人工湿地为16.36%（表1）。

表1 珠海市湿地类型和面积Table1 Types and areas of wetlands in Zhuhai city

1.2 珠海市湿地资源保护管理存在的主要问题

1.2.1 湿地保护管理不到位 如表2 所示，珠海市主要的湿地有21 处，除属企业或个人所有的湿地，以及淇澳-担杆岛省级自然保护区设立了专门的管理机构进行管理外，其余17 处湿地的管理机构仅按地理位置划分给属地政府部门进行管理。一方面，湿地保护涉及林业、农业、水、国土资源、建设、环境保护、海洋与渔业等多个行政主管部门，多头管理让珠海市湿地处于几乎无人管理的状态。另一方面，目前珠海市所采取的湿地保护管理措施主要为每季度对全市主要湿地开展巡查和每年对全市主要湿地开展监测。但由于没有专门的湿地管护经费，直接管理湿地的属地政府部门缺乏动力主动有效地保护湿地。

1.2.2 人工湿地的生产经营受湿地保护影响 珠海市的人工湿地主要为水产养殖场。但由于围垦养殖等历史原因，许多水产养殖场毗邻海岸滩涂，受到迁徙水鸟觅食的影响。如在淇澳红树林保护区周边的水产养殖场，在候鸟季节会设置了驱鸟器驱赶鸟类，既增加了水产养殖场的经营成本，又不利于候鸟保护；白蕉镇南澳养猪场和金湾三板村湿地为企业所有，这些湿地为鸟类提供了栖息地，企业也投入了管护成本，但却没有得到相应的补偿。

通过机构改革，珠海市在2019 年设立了自然资源局，统筹全市湿地的确权登记、开发利用、保护管理等工作，告别了多头管理。以此为契机建立珠海市湿地生态补偿机制，通过科学识别利益相关者，给予相应合理的补偿，进而调动湿地管理部门、水产养殖场等利益相关者保护湿地的积极性，有效加强珠海市湿地资源的保护管理工作。

2 利益相关者理论研究

利益相关者理论可追溯到1984 年弗里曼出版的《战略管理: 利益相关者方法》（《Strategic Management: A Stakeholder Approach》），该书将“利益相关者”定义为“能够影响组织目标的实现，或者受到组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[3]。湿地生态补偿涉及到多方利益相关者，利益相关者的行为与湿地保护目标的实现密切相关，将利益相关者理论运用于生态补偿领域具有理论适用性和现实有 效性[1]。

科学识别利益相关者是湿地生态补偿机制的基础。马莹[4]以向流域生态服务的提供者为研究对象，将流域生态补偿利益相关者分为上一级政府、上游政府、上游居民和企业、下游政府、下游居民和企业；龙开胜等[5]以影响力、参与度以及经济利益性作为利益相关者属性的评价指标，将上海、苏州和湖州的生态补偿利益相关者分为各级政府、村委会、农户、企业、媒体、环保NGO、科研机构、社会公众等；张玉强等[6]以弗里曼对利益相关者的界定为依据，将海洋生态补偿利益者归类为保护者、受益者、破坏者、受害者和监管者五种。张玉强等[6]对利益相关者的识别方法符合珠海市湿地保护管理现状，本文通过对湿地生态造成影响的利益相关者的行为和结果进行识别分析，将珠海市湿地生态补偿的利益相关者分为五类，分别为湿地破坏者、湿地保护者、湿地受损者、湿地受益者、湿地推动者。其中，对湿地保护造成负面影响的为湿地破坏者；对湿地保护产生正面影响的为湿地保护者；因湿地保护正面影响受益的为湿地受益者；因湿地保护负面影响受损的为湿地受损者；最后，由于湿地资源具有公共物品属性，为防止“公地悲剧”，需要各级政府制定科学合理的湿地生态补偿机制来协调各方利益，而且保护湿地是各级政府的管理目标，因此各级政府是核心的利益相关者，是湿地保护的推动者。

合理界定补偿方式和补偿标准是生态补偿机制发挥激励效用的核心。谭秋成[7]认为生态补偿成本是确定生态补偿标准的基础，各方利益相关者参与程度越高，越能够准确地制定生态补偿标准；鲍达明等[8]认为补偿标准参照现有法律规定或开展环境评估确定，建立补偿基金由政府管理，采取现金、实物、政策、智力等多种补偿方式；戴广翠等[9]将补偿标准分为三类：对保护管理机构的补偿标准应综合考虑湿地重要性、面积和保护成效，对社区群众的补偿应按照补偿费用加实际收入不低于当地群众平均收入水平的思路确定补偿标准；对农村集体的补偿按照归其所有的湿地的允许使用程度给予损失成本补偿。因此，珠海市的湿地生态补偿机制应当促进各利益相关者更大程度地参与进来，建立补偿基金，分类进行湿地生态补偿。

3 构建珠海市湿地生态补偿机制

3.1 湿地生态补偿利益相关者的利益关系分析

研究分析利益相关者的利益关系，可以有效调整各个利益相关者的利益关系，将各利益相关者的行为导向湿地保护。

（1）湿地破坏者，主要是对湿地资源进行非保护性开发利用的个人和单位，他们对湿地产生了负面影响，且没能完全承担负面影响的修复责任，需要将他们造成的负外部性内部化，为他们破坏湿地的行为支付费用；（2）湿地保护者，包括湿地资源保护管理机构，如湿地类型的自然保护区和湿地公园，以及主动保护湿地资源的个人和单位。他们对湿地资源进行保护、恢复、提升等，对湿地保护做出了贡献并付出了成本，但没能获得相应的收益，需要将他们产生的正外部性内部化，补偿他们为保护湿地付出的成本；（3）湿地受损者，主要是湿地类型自然保护地周边的受损个人和企业，他们因为湿地保护而不能正常使用自有资源，导致个人收益受损，需要将湿地保护的负外部性内部化，补偿他们因湿地保护而损失的成本；（4）湿地受益者，主要是从湿地的生态、社会、经济效益中受益的全体居民和湿地访客，他们享受了湿地保护带来的正外部性，需要为此支付费用；（5）湿地推动者为各级政府，他们通过制度安排，协调湿地破坏者、湿地受益者、湿地受损者、湿地受益者的利益关系，达到增加湿地生态服务价值的目的。

3.2 补偿对象和补偿方式分析

补偿对象分为补偿主体、补偿客体和补偿推动者。其中，补偿主体支付费用，补偿客体获得补偿，补偿推动者通过设立补偿基金推动补偿机制运行。

通过利益关系分析，需要为保护湿地支付费用的补偿主体是湿地破坏者和湿地受益者。按照“谁破坏谁治理”、“谁受益谁付费”的原则，湿地破坏者应当支付恢复同等服务功能和面积湿地的费用，湿地受益者应当支付湿地保护生态税；需要因保护湿地获得补偿的补偿客体是湿地受损者和湿地保护者，他们的类型多样，应当进行有区别的补偿。如湿地类型的自然保护地周边受损个人和企业，补偿方式分成两种，一种是常年因水鸟觅食而遭受损失的，给予损失性补偿；另一种是通过签订保护协议，将鱼塘租给湿地管理者的，给予租金补偿；对于主动保护湿地、湿地动植物的个人和单位，可以通过签订保护协议等方式，给予奖优式补偿；对于自然保护区、重要湿地、湿地公园等管理单位，补偿方式为制定合理的经费预算向各级政府申请项目补偿；补偿推动者各级政府，可通过设立珠海市湿地生态补偿基金，制定科学合理的生态补偿机制协调各方利益（图1）。

图1 珠海市湿地生态补偿机制设计Fig.1 Design of ecological compensation mechanism for wetlands in Zhuhai city

3.3 补偿标准界定

3.3.1 湿地生态补偿主体 湿地破坏者的补偿标准可以按照同等功能和面积的湿地恢复成本、相关法律法规的处罚金额等计算。湿地的恢复成本可视作恢复该块湿地的生态服务价值，根据高常军等[10]的研究，2013 年广东海丰鸟类省级自然保护区湿地生态系统服务价值为16 900 元/hm2（1.69 元• m-2），可以以此作为珠海市湿地恢复成本的参考标准。

湿地受益者的补偿标准可在完善珠海市自然资源资产负债表、绿色GDP 等基础数据后确定生态税率，向全体居民征收；还可以由各级政府代表受益者，参考森林、草原等已实施的生态效益补偿，通过财政转移支付安排湿地生态补偿专项资金等。

3.3.2 湿地生态补偿客体 （1）损失性补偿。通过调研比较损失成本和机会成本，分析有鸟类觅食区域的水产养殖场、水稻田和无鸟类觅食区域的亩产差别，以及鱼苗投放量及减产量来确定补偿标准。以淇澳红树林保护区为例，受水鸟觅食干扰的鱼塘大多在保护区外围，可参考湿地生态效益补偿试点之一的东洞庭湖国家级自然保护区的补偿标准，补偿标准为562.5 元/ hm2[11]。

（2）租金补偿。补偿标准以市场价为参照，向承包经营者支付租金及剩余捕捞收益。可以参考淇澳红树林保护区周边鱼塘的征收价格，以珠海市高新区管委会支付的征收标准每年30 000 元/ hm2（2 000元/亩）作为租金补偿标准。

（3）奖优式补偿。对于已成为重要湿地动植物栖息地的湿地，补偿标准可根据主动保护湿地资源所承担的成本、因保护湿地而增加的生态服务价值、为保护湿地而损失的机会成本来确定[12]。

自建湿地是将前期非栖息地的湿地改造成动植物栖息地的湿地，对于推动湿地保护工作，以湿地保护促进当地经济发展有重大意义。对于自建湿地，除提供上述补偿外，奖优式补偿内容还可以包含提供税收优惠、宣传推广等政策支持措施，鼓励更多注重生态保护的人参与湿地保护工作。以三板村广生一围生态湿地为例，该湿地由企业家自费建立，面积约20 hm2。企业家投入了约400 万元用于修建水利、疏通河道，种植果树、芦苇、灌木，以及投喂鱼苗等，将杂草丛生的荒地改造成鸟类栖息地。目前该湿地栖息着国家二级保护动物褐翅鸦鹃等十余种鸟类，数量达数千只，并且是珠海市重要的夜鹭繁殖地。由于生态环境的改善，当地的旅游产业和农业品牌质量都大幅提升。奖优式补偿可以通过在该地建立湿地公园，以“政府出资+企业代管”等形式，保障该湿地的日常运行；还可以对该企业旗下的农产品给予税收优惠等政策支持。

（4）项目补偿。根据国家林业和草原局主编的《湿地保护工程项目建设标准》（建标196-2018），湿地保护工程项目由湿地保育、湿地修复、科研监测、宣教科普四类工程组成，并规定了每类工程所包含的具体内容和规定标准。因此补偿标准可按照《湿地保护工程项目建设标准》合理确定预算，湿地管理单位通过项目申请的方式向各级政府申报项目补偿（表2）。

表2 珠海市主要湿地的生态补偿标准Table 2 Ecological compensation standards of major wetlands in Zhuhai

4 结论与讨论

本文分析得出，湿地生态补偿的利益相关者包括湿地破坏者、湿地保护者、湿地受损者、湿地受益者和湿地推动者，并初步估算出珠海市主要湿地各利益相关者的补偿标准。各级政府作为利益相关者中最具话语权的一方，通过制定科学合理的湿地生态补偿机制，设立和安排湿地生态补偿专项资金，向湿地破坏者和湿地受益者征收补偿，向湿地保护受损者和湿地保护者提供补偿的方式，协调各方利益关系，达到湿地保护目的。由于补偿标准和补偿方式是利益相关者最为关注的问题，关系湿地生态补偿的激励效果，需要进一步实地调查研究，得出珠海市受湿地保护影响对象的发展机会成本、湿地保护成本、生态服务价值增量等，以现金补偿为主，灵活使用政策支持等补偿方式相辅。