城乡农民工“两栖人”难题破解研究
——基于有效推进乡村振兴战略的视角

施本植 施庚宏

(云南大学 经济学院，云南 昆明 650091)

改革开放四十年来，农村劳动力向城镇的大量涌入形成了就业的非农化和居住的城镇化状态。(1)陈秧分、王国刚、孙炜琳 ：《乡村振兴战略中的农业地位与农业发展》，《农业经济问题》2018年第1期。大量农村劳动力的非农化转移和城镇化就业对于我国农村经济社会发展的影响，社会各界的反应莫衷一是，有待长期观察。但一个长期存在的现象不容忽视，即这些外出的农村劳动力在获得新职业和新阶层属性的同时，成为了保持“农民身份”并长期往返于城乡之间的“两栖人”。(2)陈娟 ：《城市化进程中农工两栖人身份转化的困境与对策——基于户籍制度改革视角》，《安徽大学学报》(哲社版)2013年第3期。农村贫困的生活使“农民身份”的他们流动到城市，又因城镇高生活成本以及一些制度的约束和歧视迫使“农民身份”的他们回到农村，如此往复流动，不仅使他们难以融入城镇，也无法真正回到农村。如何看待“两栖人”及其引发的问题，是乡村振兴战略实施中不可回避的重大现实问题。因此，从乡村振兴战略的视角审视“两栖人”并予以妥善处理，对于有效配置农村劳动力资源具有重要的现实意义。

一、我国城乡农民工“两栖人”及其实质

城乡农民工“两栖人”是指已经从事了“契约性”社会劳动而仍保留着原有制度性身份并徘徊于城乡之间的社会群体。(3)陈娟 ：《“失范”与“规范”：社会转型期中国“两栖人”现象及对策分析》，《云南社会科学》2008年第6期。称之为“两栖人”，是因为他们农闲时进城务工，农忙时又回到农村，由此不停地在城乡之间往复穿梭，并形成一定的周期性和季节性规律。表面上看，他们主要从事非农产业，与其他产业工人几无不同，是城乡兴起的一类“特殊工人”。但实质上，由于我国现行的户籍管理制度以及由此带来的城乡分离的社保体系，加之他们在农村还有承包土地和从事少量的农业活动，所以他们依然是“农业人口”或“乡村农民”，或者说是具有农民身份的“特殊工人”。

关于如何解决农民工“两栖人”的问题，学术界的意见并不统一，比较有代表性的大致有三种：一是农民工市民化。要想避免那些没有任何职业的人员不断蜂拥到城市之中以及“身份+契约”的角色错位，就必须对“两栖”人员进行卓有成效地疏导(陈娟，2013)；对制度进行改革和再设计来增加“两栖人”的权益保障，并通过取消二元户籍实现由农民向城市产业工人和市民的转换。(4)朱力 ：《准市民的身份定位》，《南京大学学报》(哲学，人文科学，社会科学)2000年第6期。二是保持亦工亦农的“两栖人”。亦农亦农是工业和农业融合发展的必然结果，亦工亦农阶层的出现是农业劳动力朝着逐渐脱离农业劳动方向前进；(5)蒙晨、邹农俭 ：《关于亦工亦农阶层状况的调查》，《人口学刊》1985年第4期。亦工亦农人口的持续上升将在很大程度上就地吸收农村过剩的劳动力，并有效控制大中城市人口规模，而城乡差别大和农业停滞发展将难以阻止农村人口大量入城；亦工亦农的出现与乡镇工业的兴起互为条件，使得农民在城乡之间形成了钟摆式的短距离且高频率的流动，促进了城乡之间的沟通和交流。三是引导农民工回乡就业。片面的农民工市民化既不符合中国的国情也不利于农村的发展和稳定，回到家乡进行创业才是最佳出路；(6)江立华 ：《城乡统筹发展与农民工转型》，《学习与实践》2009年第3期。回乡创业是农民工外出城镇就业所产生的一种派生就业方式，它不仅使得农民工的就业方式得到了延伸和拓展，而且还使得乡域乃至整个县域经济有所发展；(7)王西玉、崔传义、赵阳 ：《打工与回乡：就业转变和农村发展——关于部分进城民工回乡创业的研究》，《管理世界》2003年第7期。既要让符合条件的农业转移人口在城市安居又要鼓励各类人员返乡下乡创业；(8)张勇 ：《坚持农业农村优先发展，全力实施乡村振兴战略》，《宏观经济管理》2018年第3期。农村青壮年劳动力是最大的人力资源，是乡村振兴战略的驱动力和能动要素，推动农村劳动力多层次宽领域的转移将促使乡村振兴得到有效的人力要素支撑；(9)孙学力 ：《农村人力资源供给视角下乡村振兴问题研究》，《经济纵横》2018年第5期。乡村振兴的过程是农业人口在城乡间的优化配置过程，能够让农业人口较为精准地流向城市或乡村。(10)黄祖辉 ：《准确把握中国乡村振兴战略》，《中国农村经济》2018年第4期。

我国劳动力资源配置不应片面地强调农村向城市转移，而是应按照供给侧结构性改革的要求，从实际出发推动城乡间的双向流动。双向流动的“两栖人”出路，不仅广阔而且多种多样，但无论是进城后的市民化，还是造就亦工亦农的劳动者队伍，抑或是打造一支新型的职业农民队伍，都必须深刻认识到这个群体存在的社会根源及实质，并从乡村振兴战略的角度出发，对我国劳动力配置格局进行重构和机制再造。

二、我国城乡农民工“两栖人”的结构特征

(一)总体结构

近年来，我国农民工总量持续上升，外出农民工规模仍大于本地农民工规模，尽管东部地区农民工数量有所减少、中部地区农民工有所增加、西部地区农民工规模持续扩大，但是东部农民工的规模始终大于中、西部地区农民工的规模。如表1所示：

表1 2012-2018年我国农民工规模及分布情况(单位：万人)

注：数据来源于《2012-2018年农民工监测调查报告》，下同

(二)农民工职业特征

近年来，我国农民工主要从事二、三产业，并且大多集中在制造业和建筑业，总体上属于初级低端、危险性较高、压力较大、稳定性差、城乡迁徙式的工作。如表2所示：

(三)农民工受教育及接受培训情况

近年来，我国农村劳动力接受过高等教育的比例在逐年提升，高中及中专文化程度的农村劳动力占比相对稳定，初中文化程度的农村劳动力占比仍然是大多数，小学文化程度的农村劳动力占比略有起伏，文盲劳动力的增加应引起教育、人力部门的注意。同时，农村劳动力接受过农业技能培训和非农业技能培训的比例都在逐年提高，接受过农业或非农业技能培训的劳动力就业情况更乐观。如表3所示：

表2 2012-2018年我国农民工从业行业分布比例(单位：%)

表3 2012-2018年农民工受教育和接受技能培训的情况(单位：%)

(四)农民工年龄特征

从农民工年龄结构看，21-50岁年龄段的是农民工的主力，占比达75%，20岁以下的农民工人数不断减少，占比持续下降，而50岁以上的农民工数量却有所增加(见表4)。

表4 2012-2018年农民工各年龄段的占比构成(单位：%)

三、农民工“两栖人”背后的深层问题

快速推进的现代化和城市化建设，使得往返于城乡之间的农民工“两栖人”兼有亦工亦农的特征。这些农民工“两栖人”的出现和存在，一定时期内满足了城市建设大量的用工需求，舒缓了就业压力，增进了城乡交流。但是，隐藏在农民工“两栖人”背后的深层次问题，更值得我们观察和思考。

(一)制度性歧视

二元户籍制度是导致我国农民工“两栖人”长期大规模存在的制度原因。新中国成立后，我国实行了严格的户口分类管理，户籍不仅是统计城乡人口信息的重要度量，而且成为划分城乡人口身份的重要标志。拥有“农业”户籍的人不仅没有在城镇常住的资格，而且还不能够享受市民所拥有的城镇资源，即使在城镇找到工作，也难以从“农村居民”身份转变为“城市居民”的身份。这使得从农村转移出来的劳动力只能游离于城镇的边缘而不能真正享受到城市的诸多权利。因此，他们只能在城镇里做一些低端性、高强度、临时性的工作。此外，他们还不得不面对城镇高品质生活和高生活成本的困扰，不得不往返于城市和乡村之间，进而成为被城市边缘化的一个群体。制度性歧视导致的身份歧视，已成为我国农村劳动力转移的最主要障碍之一。(11)陈秧分、王国刚等 ：《乡村振兴战略中的农业地位与农业发展》，《农业经济问题》2018年第1期。改革开放带来的户籍制度变革，让农村劳动力摆脱了地域户籍的束缚，使得他们能够转移到非农产业中去，能够跨地域谋生，在一定程度上实现城乡身份的转变，在城乡之间自由的流动。我们也看到，户籍制度改革虽然推动了农村劳动力的转移，并在一定程度上缓解了农民工“两栖人”的问题，但至今仍然不能保证所有农村劳动力融入城镇而实现农民工市民化的转变。因此，解决农民工“两栖人”问题还需要进一步拓展农民工“两栖人”分流的路子，进一步疏通分流的渠道。

(二)乡村衰落

随着城市化进程的不断推进，无论是资金、技术，还是人力、物力，都像潮水般涌入城市，使城市像“滚雪球”一样，越来越发达，越来越繁荣。与城市相反，广大乡村不仅没有足够的资源投入，甚至大量的资源、劳动力还被城市抽吸出去。乡村衰落最直接的表现是其建设主体出现了“只出不进”的现象。农村劳动力的流失导致农业生产仍满足于自给自足的状态，并成为了影响农业生产最直接的因素，长此以往，农村也就自然走向衰落。(12)冉逸箫、张凤荣等 ：《贫困山区农村衰落的特征及诊断——以重庆市酉阳县为例》，《资源科学》2017年第6期。农村劳动力单向外流导致乡村衰落，乡村衰落又进一步影响农村对农民的向心力和凝聚力，从而不断地推动农村劳动力向外转移就业。乡村衰落和农民的单向流失还折射出我国农民增收难的问题。据统计，我国农民在农业生产经营中得到的收入占总收入的比重从2008年的48.7%下降到2017年的37.4%。(13)数据来源 ：《2017年中国统计年鉴》。由于农业生产经营回报低，广大农民难以在主业经营中增收，所以不得不异地从事兼业。尽管与城市相比，农村的生活成本较低、价值观念保守、乡土情结浓厚以及无法摆脱赡养老人和抚养子女的义务等因素使得异地兼业农民工出现暂时性地回流，但乡村衰落导致的就业市场萎缩使得他们在就业季节还是会选择离开农村。如此这般的往复，便形成了城乡农民工“两栖”人群和乡村衰落的恶性循环。

(三)社会专业分工受阻

发展专业分工是缓解一定时空条件下资源有限性和需求无限性矛盾的重要途径。事实上，长期大规模存在于我国城乡的农民工“两栖人”，既不利于社会的专业分工，也不利于提高社会劳动生产率。相对于人才聚集的城市来说，农村劳动力素质提升缓慢，甚至出现下降的趋势。即便是已经转移到城镇就业的劳动力，也普遍受教育程度低，整体素质较差，加上受身份歧视，很难与城市劳动力展开竞争，只能从事一些简单的、低层次的劳动。此外，他们中的大多数人由于缺乏专业技能，获得专业培训、提升专业技能的机会少之又少，尤其是他们往返于城乡之间的就业状态，工作只能不断地交叉于工农之间，因此工作杂而多变、繁而不精。我们知道，驱动经济社会发展的第一要素莫过于知识，所以不断发展的经济社会需要越来越多的高学历高素质的专业化人才。而城乡之间“两栖人”的生活和就业状态，极大地限制了农村劳动力整体素质的提高，从而阻碍了社会专业分工，降低了社会劳动生产率。

(四)劳动力结构不合理

据历年《全国农民工监测调查报告》，20世纪80-90年代出生的青壮年目前已逐步充实到二、三产业各领域就业了，这些年轻人不仅大都接受过义务教育，比较容易接受新鲜事物，而且他们中间多数人都接受过高等教育。这在一定程度上优化了我国劳动力的质量，为经济发展注入了新知识活力。但是，我国劳动力结构的合理化短期内还存在不少问题。一是年龄结构问题。虽然青壮年劳动力已经成为农民工的主力，但中老年劳动力参与非农劳动的比重却在增大，占比已接近25%，这在一定程度上反映出农民工“老龄化”的趋势。二是受教育结构问题。虽然农民工接受高等教育的规模在大幅度上升，但初中及以下文化水平的农民工仍然占有绝对多数，而且文盲农民工还依然存在，扫盲工作仍然任重道远。三是接受技能培训结构问题。上文提及我国接受非农技能培训的农民工占比只有30%左右，接受农业技能培训的人数则不足10%。因此，无证上岗、无技上岗的农民工仍然是就业队伍中的大多数。四是劳动力分布结构问题。由于我国东部地区拥有比较发达的二三产业，因此农民工大多向东部地区流动，而忽视了中西部地区所具有的区位和资源优势，出现农村劳动力“唯东部转移”的现象。由于以上问题的存在，使得农村劳动力要么出现区域错位转移，要么年龄、技能与市场需求难以匹配，最终导致农民工难以在转移地立足，只能在城乡之间徘徊往复。

(五)劳动力市场扭曲

由于计划经济体制遗留下的制度弊端，使得我国城乡劳动力市场被人为地割裂开来，造成劳动力市场的扭曲。市场分割扭曲使得进城农民工难以进入到较好的职业或行业，而只能集中在门槛较低、条件较差的行业和领域，并长期游离于制度外或者体制外的次级劳动力市场。(14)李红勋 ：《转型期农民工社会保障研究》，《理论与改革》2016年第2期。工资低、保障少、稳定性差的城市就业，使得进城农民工难以在城镇得到体面的生活，只能退而求其次在城镇短期务工然后再回到农村，受困于农村的窘迫之后再回到城镇寻找工作，从而陷于“进城——回乡——再进城——再回乡”的辗转奔忙之中。农民工“两栖人”背后的城乡劳动力市场的分割扭曲，不仅严重干扰了劳动力资源配置的效率，更影响了农村劳动力资源开发利用的公平性，导致城乡就业同工不同酬和拖欠农民工工资现象大量产生，甚至在农民工事故抚恤上出现“同命不同价”的现象。

四、标本兼治化解农民工“两栖人”问题

城乡农民工“两栖人”的问题，其实质是我国发展不平衡不充分问题在农村的表现。改变这一局面，就要“走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”(15)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，新华网2018年2月4日。因此，实施乡村振兴战略，应充分尊重农民的意愿，让持续增收、共同富裕成为农村劳动力转移的出发点和落脚点，彻底改善农民工“两栖人”城乡之间徘徊不定的生活就业状态。

(一)更新思想观念，增强主体意识

国民待遇应当成为我们对待农民工“两栖人”的基本理念和原则。无论农村户口还是城镇户口，在权利和待遇方面应当同等对待。必须以国民待遇理念和原则为基本取向，认真审视农民工所处的现实境遇，正确对待农民工的基本权利和待遇，彻底改变对农民工歧视性心理。同时，要不断转变农民工的思想观念和城市管理者、城市企业主以及全体市民的思想观念。一方面要激发农民工的主体意识，摒弃小农思维束缚，引导其合理择业与恰当的就业定位，尊重其在“是否需要转移就业”“是否异地转移就业”“是否向二三产业转移就业”“是否能够身份转移”等选择上的意愿，提高农民工转移就业的精准度和可行性。另一方面，要转变城市管理者、城市企业主以及全体市民的观念，消除对农民工“两栖人”的不友好态度和歧视性心理，对进城务工农民工在人格上要尊重、在工作上要包容、在生活上要友善，以实际行动切实维护农民工的正当权益。

(二)进一步消除制度障碍

从保障和改善民生入手，切实解决农民工“两栖人”在生产、生活、生存、身份等方面存在的种种制度障碍，真正让农民工“两栖人”能够“进得了城、离得了家、安得了心”。首先，深化改革户籍制度，继续去除与户口有关的各类限制。还户籍以人口信息监测、管理和统计的职能，降低转移入城农民工落户的门槛和条件，全面推行积分落户的有关措施，逐步实现符合条件的农民工市民化，解决农民工“两栖人”进得了城的问题。其次，进一步推进农村产权制度改革，探索资产租赁、固定分红、按比例分红、吸收股本等收益分配制度，大力改革农业支持和保护、农村土地流转以及集体产权等制度，建立起更加完善的农村产权交易和土地流转平台，促进农村要素资源的适度整合和有效配置，解决农民工“两栖人”离得了家的问题。再次，进一步完善城乡社会保障制度，按照统一高效的原则，扩大社保范围，简化城乡社保转接程序。农民工参保率一直偏低，要加大参保宣传，提高参保意识，适当降低社保费率和费基，推进社保待遇均等化，使农民工能够感受到参保所带来的益处。与此同时，要进一步完善法律保障体系，切实保护农民工的社保权益，通过社保制度的完善来解决农民工“两栖人”安得了心的问题。

(三)坚持农业农村优先发展

坚持农业农村优先发展，鼓励城乡劳动力自由流动，改变城乡发展的二元格局，则是实施乡村振兴战略，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道的配套措施之一。一要聚焦“两不愁、三保障”，从最基本的民生问题入手，聚力精准扶贫和精准脱贫，使贫困农民尽快摆脱贫困，通过提高生活质量和生活水平，增强农村劳动力建设家乡的信心和决心，使他们不因暂时的落后而厌弃农村奔走城市。二要提高农业生产力，优化农业产业结构，改善农产品供给侧结构，重视开发农业关键性核心技术，吸引更多的劳动者汇入农业发展的队伍。三要科学规划乡村发展布局，美化乡村建设，加大生态保护力度，将乡村建设成绿水青山的宜居胜地。四要振兴乡村产业，尤其是生态农产品的生产加工，加快发展乡村旅游等特色产业，推进乡村数字化、网络化发展，支持乡村创新创业。五要推动现代化乡村治理体系建设，提高乡村治理能力，为农村劳动力创造一个平稳、安定的就业环境。六要加强乡村基层党组织建设，增强农村党支部的号召力，发挥各类村级组织作用，围绕优先发展主题调动一切可以调动的资源，服务农村发展、服务脱贫致富、服务乡村振兴。

(四)完善劳动力市场体制机制

构建统一的城乡劳动力市场是解决农民工“两栖人”问题的关键。统一的城乡劳动力市场是公平、高效、竞争、有序就业的前提条件，完善劳动力市场体制机制，就要发挥劳动力市场的决定性作用。一是要强化劳动保障部门的监管职责，依法保护进城农民工就业的合法权益，坚决打击用工过程中的违法违规行为。二是要在农民工聚集的行业建立以农民工为主体的行业工会，为农民工提供劳工保护，维护农民工的合法利益。三是要推动劳动力中介市场化，纯净劳动就业平台，有序引导各类劳动力特别是农民工能够合法、安全、平稳地进入劳动就业场所。四是要大力发展城乡就业信息数据库，利用“互联网+”平台拓宽劳动就业渠道，消除就业信息的数字鸿沟，让更多的农村劳动力能够较准确地获得劳动力市场的用工信息，有效地减少结构性失业状况。五是要加强劳动力市场的教育培训工作，支持人力资源培训机构，通过教育培训提升农民工的就业技能和综合素质，使农民工“两栖人”的流动转移与技能提升有机结合。

(五)积极调整农村劳动力供给结构

农民工“两栖人”现象的长期存在，是我国劳动力结构性失衡的客观反映。对此，要在劳动力供给侧上下功夫，积极调整农村劳动力供给结构。一是要调整农村劳动力转移的流向。鼓励向中西部地区进行大规模的劳动力流转，提供优惠政策和创造良好的就业环境，引导在东部地区难以就业或者就业成本高的农民工向中西部地区二次转移，平衡农村劳动力的转移流向，缩小农村劳动力资源的区域性差异。二是要提高农村劳动力受教育水平和务工技能。进一步确保义务教育在农村的全覆盖，在扩大接受高等教育的同时，要提高中职教育对农村劳动力的招收率，强化各类职业教育。此外，人力资源部门、企业以及大专院校要加强沟通和协作，通过网络、现场教学等多种形式，对农村劳动力进行学期制或学分制的培训，切实提高每一个劳动力的农业或非农技能。三是参考年龄结构调整转移农村劳动力。由于各年龄段劳动力在体力、阅历等方面存在差异，因此可以引导农村劳动力根据年龄结构分层次分地域进行转移。推动20-30岁的青年人跨区域转移，引导30-40岁的壮年人跨县域转移，鼓励40-50岁的中年人就近转移，50-60岁的中老年人则就地转移，这不仅提高了劳动力的就业质量，而且在一定程度上能够照顾到就业人员的身心健康。

(六)鼓励农村劳动力转移就业

鼓励农村劳动力转移就业，仍然是解决农村劳动力多渠道就业增加收入的重要路径，对于解决农民工“两栖人”问题具有实际意义。一方面要继续推动农民工市民化。让有能力留在城镇的农民工成为城镇居民并完全融入城镇社会，市民化的农民工才能够沉下心、安下家，对城镇才有归属感。市民化是我国最终解决农民工“两栖人”的重要路径之一。当然，是否市民化，还要尊重农民的意愿。另一方面，要引导农村劳动力就近就地转移就业。主要是引导农民在农村当地或者转移到附近小城镇就业。就近就地转移就业的最大优势，就是可以有效地降低农民工转移的成本和风险。由于地理位置离家近，使得农民工既能够就近就业增加收入，又能够照顾家庭，避免了“候鸟式”的往返于城乡之间的麻烦，而且还提高了农村和小城镇的发展效率。就近就地转移就业，尤其适宜于有意愿但没有条件异地转移的农民工。

(七)鼓励外出农民工返乡就业创业

习近平总书记指出，要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心。返乡就业创业的农民工，熟悉家乡的环境和风土人情，有浓郁的家乡情结和强烈的振兴家乡的愿望，他们回到家乡就业创业将成为乡村振兴的多面手。一方面要鼓励有一定积累、工作稳定但难以落户城市的农民工返乡创业。这批农民工在城市打拼过、见过世面、学到了本领。这样的“两栖人”，他们拥有一定的知识素养和工作经验，他们喜欢接受新生事物，挑战未知世界，对市场有比较灵敏的感觉，只要乡村为他们创造一定的资金、技术等就业环境，他们就能够成为乡村振兴的带头人、生力军。另一方面，引导在城镇难以就业的农民工返乡就业。相比较前者而言，在城镇难以就业的农民工，或缺乏城镇就业的知识，或没有实际工作的技能。引导他们回乡就业，除了发挥他们的劳动技能以外，就是通过发展乡村产业和乡村经济为他们提供就业机会增加收入，在乡村振兴过程中重拾创业自信。