“全面二孩”政策对学前教育事业的影响及对策

【摘要】“全面二孩”政策是顺应我国经济、社会发展形势的需要，对有关人口政策做出的重大调整，这种人口变动趋势会对我国的教育事业，特别是对学前教育造成很大的影响。本文从学龄前儿童数量、幼儿园资源配置、家庭教养方式等方面的变化论述“全面二孩”政策对学前教育的影响，并提出监控人口变动趋势及做好应对措施，优化幼儿园资源配置及树立科学教养观念，让“大孩”“二孩”共同成长等一系列的教育建议。

【关键词】“全面二孩”政策；学前教育；资源配置

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）04-0014-06

【作者简介】刘超然（1995-），女，河北廊坊人，首都师范大学学前教育学院硕士研究生。

一、问题的背景

（一）“全面二孩”政策的提出

我国在严格落实几十年计划生育的政策后，人口生育率越来越低，并呈现出逐年下降的趋势，人口结构逐步进入老龄化。为了缓解我国老年人口的不断攀升，从2014年开始，我国各省（自治区、直辖市）都逐步实施单独二孩政策，即允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子。但单独二孩政策实施后，并没有达到预期的效果。截至 2014 年 12 月，全国仅有不足100 万对“单独夫妇”提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加 200 万人左右。所以，国家再次调整人口政策，希望通过全面放开二孩政策的实施，达到预期目的[1]。2015年，党的十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。此外，我们需要明确一个概念：二孩不等于二胎。“全面二孩”政策规定：能够生二孩的夫妻都是第一胎只生了一个孩子的夫妻，如果第一胎是双胞胎、三胞胎及以上，则不能生二胎。当然如果第一胎是一个孩子，而第二胎生的是个双胞胎或多胞胎，则是没法控制的。总体来说，二孩的范围相对较小，而二胎的范围宽松些[2]。

（二）当今学前教育发展现状

随着我国经济、社会的迅速发展，学前教育的面貌已经发生了翻天覆地的变化，引起了社会各界的广泛关注。在十三届全国人大一次会议记者招待会上，教育部长陈宝生表示，十八大以来，中国的学前教育实现了历史性跨越，取得了历史性成就，面临着历史性挑战，具体表现为：一是学前教育的服务能力有了很大提高。我们现在举办着当今世界规模最大的学前教育，2017年学前三年在园幼儿4600万人，这是什么概念？这是一个中等人口国家的概念，是很大的数。二是普及水平和发展速度有了很大提高。2017年适龄儿童的毛入園率达到了79.6%，教育规划纲要提出的是到2020年达到80%。2017年达到79.6%，这是什么水平呢？单纯从毛入园率来看，它达到了中上收入国家的平均水平，发展速度和5年前比提高了15个百分点。三是用于幼教的投入大幅度增长。2016年我们用于幼教事业发展的投入是2800多亿元，其中财政性投入1300多亿元，总量这几年年均增长16.9%。我指的是这2800亿元，财政性资金5年增长了77%，这个量是很大的。四是我们重构了中国的学前教育体系。从2011年开始，我们实施了两个学前教育三年行动计划，去年开始实施第三个行动计划。这两个行动计划下来，五六年时间，是个什么概念？我们现在的幼儿园发展到25.5万个，这就是我们现在的情况，规模庞大。这些实实在在的变化都在表明，我国学前教育已经改变了体量小、规模小的历史[3]。国家先后出台《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等文件，为大力支持学前教育事业发展提供政策上的保障。但与此同时，学前教育发展也面临着很大挑战，随着我国“全面二孩”政策的实施，学前教育的一些短板也愈发明显：财政保障和成本分担机制没有建立起来、普惠性资源不足、高素质幼儿教师队伍短缺、保教质量参差不齐、人们的幼教观念需要进一步转变。以上种种，都说明我国的学前教育迫切需要深化改革，规范发展。

二、“全面二孩”政策对学前教育的影响

（一）“全面二孩”政策对学前教育儿童数量的影响

生育政策调整对教育带来的最为直观的影响就是学前儿童数量的变化。“全面二孩”政策实施后，年龄偏大的育龄妇女会在政策落地后尽快怀孕生育，而年龄较小的育龄人群会依照自己的家庭计划按部就班地生育第二个孩子，所以，“全面二孩”相对集中的生育周期落在了“十三五”期间（2016～2020年）[4]。计划生育基层指导司司长杨文庄预计，在“全面二孩”政策实施后，最近几年我国出生人口会有显著提高，每年净增人口在300万人以上，到2020年左右，差不多有1700万人出生[5]，学前教育将面临较大压力。王艺芳等人根据 2010年女性人口数、2010～2030年出生婴儿性别比、2010～2029年女性人口死亡率进行综合测算，得出如下结论：“全面二孩”政策实施后，适龄幼儿的数量将从2019年产生较为明显的变化，经过计算，3～6岁适龄幼儿人口数量的趋势均呈倒“V”型，即在一开始的头三年不会有过于急促的变化，随着政策的逐渐推进，学龄前人口数量逐渐增多，到 2023年左右达到峰值，5年间将会增加1800万～4500万适龄幼儿。因此，“全面二孩”政策的实施会使幼儿人口在一段时间内表现出持续增长态势，达到一定峰值后逐渐回落，到2030年幼儿人口数量将会大幅度减少。可见，“全面二孩”政策会对幼儿人口数量的发展变化带来直接的影响[6]。

（二）“全面二孩”政策对学前教育资源配置的影响

1. 幼儿园的数量不足

幼儿园园所是开展学前教育活动的主要场所，“全面二孩”政策带来的学前教育资源配置的压力首先表现为幼儿园园所需求的压力。杨顺光、李玲对学前教育园舍的需求进行预测，其中园舍配备标准按照每所幼儿园6个班，每个班30人的规模进行测算，得出我国学前教育园舍需求量以2021年为界，从2016年到2021年间的需求迅速增加，从2016年需要22.65万所增加到2021年需要31.95万所，增幅为41.06%；从2021年到2035年间的需求逐渐减少，到2035年大约需要23.64万所。而《2014年全国教育事业发展统计公报》数据显示，2014年全国共有20.99万所幼儿园。通过对比发现，我国2016年的学前教育园舍需求量相比2014年的供给量，还有1.66万所的缺口；到2021年我国学前教育园舍需求量达到最大值31.95万所时，相比2014年的供给量，大约有10.96万所的缺口需要补充；在此之后，学前教育园舍需求量逐渐回落，到2035年，相比2014年的供给量，仍然有2.65万所的缺口[7]。

2. 师资队伍出现缺口

为规范幼儿园办园行为，确保幼儿教育的质量，2013年教育部颁发了《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，提出全日制幼儿园每班幼儿应为30人，每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师，全园教职工与幼儿比应达到1∶5～1∶7，而全园保教人员与幼儿比应达到1∶7～1∶9。按照一般的配备标准， 幼儿园专任教师的需求数量将从2019年的478.45万～479.03万人增加到2024年的710.58万～981.8万人，保育教师将从2019年的239.22万～239.52万人增加到2024年的355.29万～490.9万人[8]。而且，据不完全统计，我国目前还存在120万的幼儿园教师缺口，各省（自治区、直辖市）都存在师资不足的问题。“全面二孩”政策下快速增长的幼儿园教师数量需求势必引起更大的供需矛盾。

3. 学前教育经费不足

教育投入是否充足、有效和公平，关系到教育事业的持续、稳定和健康发展。长期以来，我国学前教育经费占教育总经费的比例一直低于1.5%，而学前教育国家财政经费占国家财政性教育经费的比例更是低于1.4%。2010年之后，我国学前教育迎来了发展的黄金期，要求扩大学前教育的资源总量，解决广大人民群众“入园难、入园贵”的难题[9]。但是越来越高的办园成本，越来越大的教育需求，都使学前教育所需经费越来越多。按照供求理论，学前教育的需求与供给将决定幼儿园的收费价格，面对幼儿园的供不应求，幼儿园的学费很可能持续上涨[10]。国家对学前教育的财政投入虽然也在大幅增长，但是我国目前的学前教育经费供给水平远远不能满足未来学前教育发展的需求，有时还会出现地方政府不重视学前教育的发展，幼儿园经费来源是在初高中和小学分配完毕之后的剩余经费，家庭则成为学前教育经费上涨的主要分担者。学前教育经费需求与供给之间的矛盾十分突出，经费的不足也会带来园舍建设不达标、幼儿伙食水平得不到保证、玩教具配备不齐全等一系列不良后果，不利于学前教育事业的发展。

4. 教育资源分配不均

教育资源的分配不均一直以来是一个有待解决的问题，在“全面二孩”政策实施后愈发明显，特别是公办园和民办园、东中西部地区幼儿园、城乡幼儿园存在较大差异。教育资源分配不均，其中一个突出表现就是经费的分配不均，学前教育经费分配不均体现在以下几个方面：幼儿园的教育经费主要由地方政府分配，大多数地方政府把财政教育资金投向公办幼儿园，民办幼儿园得到的财政支持微乎其微。在鼓勵社会办园的政策指导下，民办园的规模迅速增长，占到了所有幼儿园数量的半数以上，并且仍在继续增长。然而，由于缺乏资金支持，很多民办园为了能够维持高质量的教学水平和完备的园所环境，只能以高昂的学费作为其资金的主要来源，“入园贵”的问题就加剧了。而一些没有竞争优势，学校条件较差的民办园由于面临的竞争压力较大，为保证一定的生源数，面向社会的收费水平相对不高，再加上得不到经费的支持，可能会加重“入园差”的问题，引起很多家长的不满。

学前教育经费分配不均还表现在城乡之间不均衡。城镇幼儿园往往能够得到更多的财政支持，但处于农村和偏远地区的幼儿园，由于地方政府的资助有限，还有政府往往只关注反映政府表现的“面子工程”，在教育方面的投入很少。由于教育经费分配的长期倾斜，城镇幼儿园继续以足够的财政支持改善办学条件，而处于农村和偏远地区的幼儿园则因缺乏资金而苦苦挣扎，制约了学前教育的发展。

中西部地区对教育资源的投入远不如东部沿海地区，而全面放开二孩后，东部地区家庭可能迫于较大的生计压力，不会很快产生要二孩的想法。相较之下，中西部地区的生计压力较小，因此政策的受惠人群也主要集中在中西部地区，基本来自小城镇、农村或少数民族地区，此时，中西部地区在教育投入上可能会面临更大困难。

（三）“全面二孩”政策对父母教育观念的影响

国内外有关子女数量和家庭养育关系的研究一直很多，舒姆、萨瑟恩和菲格利的研究表明，父母的教育观念会以环境设置和教育方式为中介影响儿童的发展[11]。资源稀释理论（Resource Dilution Theory）认为，家庭资源是有限的，孩子数量越多，家庭内部各种资源可分配给每个孩子的就越少[12]。也有研究表明，父母对后出生的孩子更少惩罚，也不那么严厉[13]。

生育二孩后，父母面临多子女教育的新问题。不同的家庭中，父母的教养观念会有不同的转变，有的父母会更加关注大孩的情绪与体验，防止产生对大孩的忽视；有的父母却因为时间和精力有限，更加关注二孩；有的父母能够主动根据二孩出生后所出现的问题进行分析与反思，从而优化自身的教育方式，提升教育水平。在大孩与二孩发生冲突时，虽然多数父母都会尽可能做到一视同仁，问清是谁的错误，再进行下一步处理。但由于条件限制，父母有时无法准确地判断谁对谁错，在这种情况下，父母可能会采用“哥哥谦让弟弟”“姐姐照顾妹妹”的策略，大孩往往因为父母的这一举措产生“爸爸妈妈是不是不爱我了”的心理体验，不利于幼儿心理的健康发展。“二孩”政策的全面实施，给家庭教育提出了新的要求和挑战[14]。

三、建议

（一）监控人口变动趋势，做好应对措施

“全面二孩”政策的实施必将带来人口的变化，国家有必要对人口变化趋势进行预测和动态监测，掌握人口和教育资源现状。通过对人口的预测和监测，不仅可以了解未来一二十年新生人口的规模和变动，也可以为科学测算学前教育资源需求、合理配置学前教育资源提供依据。首先，在获得和更新基础数据时，要有效结合全国人口普查和抽查工作，尽可能收集到及时、真实、动态的人口数据，即学龄前人口和学前教育资源存量信息，包括育龄家庭数量、现存子女数量、居住区域、入园情况、学前教育资源存量和幼儿园布局等信息，并且定期补充遗漏的相关信息，监测人口变化。在人口信息收集和存储上，要制定统一标准，保证数据指标的一致性，为后期数据的跟进和比较分析奠定基础。其次，是建立数据库和人口动态监测系统。以幼儿、幼儿园教师、幼教机构为模块，纳入幼儿个人信息、家庭背景信息、幼儿园教师信息、幼教机构布局信息等，根据以上检测指标跟踪人口变化情况，并按月和季度公布和上报数据[15]，保证信息的科学性和时效性。及时有效地了解“全面二孩”政策实施下学前教育的发展情况，有助于国家做出科学的决策。

（二）优化幼儿园资源配置

1. 建立灵活开放的办园体制，以多种形式扩大学前教育资源

充分考虑人口变化趋势，做好新人口的测算，扩大普惠性的学前教育资源。近日，国家发展改革委、中宣部、教育部等18个部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》，指出充分利用各种资源发展公办园，规范城镇小区配套幼儿园建设。支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园。进一步完善普惠性民办园认定标准和扶持政策，鼓励社会力量办园，政府可通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，扶持普惠性民办园发展[16]。为了解决新增幼儿的入园问题，可以利用闲置的中小学校舍改建或者扩建成幼儿园并适当新建园所。但是，考虑到后期学前适龄人口又会不断回落，为了避免多建园所带来不必要的资源浪费，新园数量需基于科学合理的人口测算，放学后和假期时也可以考虑把幼儿园作为社区活动场所或另作他用。玩教具和其他必备物力资源的供给也应根据人口变化情况进行相应的配置。此外，为保障园所质量，要注意改善幼儿园的办园水平，可采取示范园再办分园的形式，扩大优势资源存量[17]。重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区的普惠性资源。要注意研究和制定好新建和改造的居民小区，老城与城乡接合部，乡镇街道等学前教育资源的规划与配套建设政策，以保障学前适龄儿童能就近享有一定质量的学前教育。

2. 加大幼儿园教师的培养力度，提升教师队伍质量

随着“全面二孩”政策的实施，国家需要根据学龄人口高峰迁移做适当师资储备。加快培养大专以上学前教育人才，办好幼儿师范专科学校和幼儿师范学院，支持师范院校设立学前教育专业，扩大本专科层次培养规模及学前教育专业公费师范生招生规模，培养热爱学前教育事业、才艺兼备、擅长保教的高水平幼儿园教师。为了使学前教育毕业生能快速融入幼儿园的教育教学工作，应加强高校与幼儿园的合作，加大学前教育专业师范生的实习力度，本科、专科学生在接受两年学校教育后，可以鼓励学生进园见习或实习。一方面，可以缓解师资紧缺的压力；另一方面，有助于学生综合实践能力的提升[18]。

尽快明确和完善幼儿园教师资格准入制度，提高幼儿园教师的准入门槛和待遇，加快建立与完善国家对长期在艰苦边远地区工作的乡村幼儿教师的工资与待遇倾斜制度。通过生均财政拨款、专项补助等方式，解决好公办园中非在编教师、公办性质幼儿园与普惠性民办园教师的工资与待遇问题，逐步实现同工同酬。强化职前培养和培训，提高幼儿园教师的专业素养和能力。同时，要完善幼儿园教师质量评价和监测体系，通过自我评价与他人评价相结合、观察与反思相结合等多种形式，对幼儿教师进行全方位的考评。“全面二孩” 政策实施后，教师解决问题的能力和家园沟通能力也显得尤为重要，这时候需要教师沉着冷静不骄不躁，分析问题产生的根源，站在公平公正的角度去解决问题。幼儿教师也要增强自觉发展意识，注重更新自身专业素质与能力。同时还应强化师德师风建设，对于违反职业行为规范、影响恶劣的，应取消其从教资格，有效整顿教师队伍，让家长放心送孩子入园。

3. 加大财政投入力度

多年来，教育事业发展的实践证明，财政支持是学前教育事业乃至整个教育事业发展的有力保证，因此需确保财政投入的主体地位。“二孩”的出生将加重家庭的经济和生活负担，国家有必要加大公共财政对学前教育资源的支持力度，保障好“二孩”出生后的受教育权利，切实缓解生育“二孩”家庭的學前教育成本，分担压力。政府应不断加大对学前教育的投入力度，建立起学前教育经费的稳定增长机制，既要调整财政经费分配的结构，又要加大向学前教育倾斜的力度，着力保障幼儿园基础设施的建设，提高幼儿教师的福利待遇。发放投入后更要进行对经费的监管与评价，最大程度上发挥资金的使用效益[19]。在经费使用上，应基于公平与普惠的教育价值取向，做到对公办、民办以及各个层次的幼儿园一视同仁[20]，将优势资源向弱势群体倾斜，平衡好公共财政对民办幼儿园和公办幼儿园的扶持力度。在总体不断提高财政性学前教育支出在教育财政支出中的比例的同时，适当调整经费倾斜程度，鼓励西部地区及东部贫困地区学前教育事业的发展[21]。

随着经济、社会的飞速发展，人民的生活水平越来越高，对优质、公平、多样化教育的需求日益强烈，对教育质量的要求也日益提高了。政府一方面要制定相应的办园标准，对满足条件的民办幼儿园给予与公办幼儿园同样的财政资助，以便整合公办和民办的学前教育资源，提高资源存量的质量；另一方面要加强对民办幼儿园的帮扶和管理，提高其软硬件水平，全面改善办园条件，使园舍条件、玩教具和幼儿图书配备应达到规定要求，努力实现教育资源配置的公平。

4. 尽快出台学前教育相关法律文件，给予制度保障

目前，我国学前教育还缺乏独立的专门的法律来规范。学前教育的管理和投入还不能得到法律的保证，要在短时间内，真正、有效地扩大学前教育资源，同时保障教师队伍建设与学前教育质量，最根本的，还在于尽快研究出台学前教育专门的法律，给新形势下学前教育的积极发展提供有力保障。以法律的形式，明确学前教育性质、地位，规定各级政府与相关部门的责任，制定行之有效的举措，对新时期适宜的管理体制、投入体制、办园体制等做出明确规定，均衡教育资源配置，加大对办园违法违规行为的惩治力度，积极从容地应对“全面二孩”政策实施下的新形势，保障并促进我国学前教育事业的健康、可持续发展[22]。

（三）树立科学教养观念，让“大孩”“二孩”共同成长

“二孩”家庭教育系统如果出现问题会影响儿童的健康发展，父母的科学教育观念则会使家庭系统更加稳固、健康。政府可以主导统筹协调各类社会资源、丰富学校指导服务内容，对不同类型的“二孩”家庭进行有针对性的指导与引领，提供可操作的家庭教育指导[23]，帮助“二孩”家庭树立科学的教育观。“二孩”家庭面临着不同年龄、不同性格、不同气质的两个孩子，其成长轨迹与发展必然存在差异，父母需遵循两个孩子各自的成长规律，尊重两者之间的差异，加强对不同年龄孩子的情感关注和心理养育，避免对比和偏爱，平等处理孩子之间的矛盾，平衡教育资源。还应对各个孩子的身心特点、性格、能力等做全方位了解，帮助每个孩子实现其个性发展[24]。