城市轨道交通项目?PPP?模式应用研究及建议

刘智丽　于向阳　鲁放

摘 要：我国过去几年的城市轨道交通项目 PPP模式实践暴露出一些问题，引起社会普遍质疑。文章首先从 PPP 模式的内涵出发，阐述正确理解该模式的 4 点认识;然后通过分析我国城市轨道交通建设和长期运营存在巨额资金缺口的现实，以及 PPP 模式的融资特点，说明我国城市轨道交通项目采用 PPP 模式的必要性和可行性，并提出科学开展城市轨道交通 项目PPP 模式实践的建议，以期为此类项目的实施提供借鉴和参考。

关键词：城市轨道交通;PPP 模式;融资;可行性;建议

中图分类号：F572.88;F283

进入21世纪后，我国经济体制改革、投融资体制改革不断深化，公共领域的市场化运作得到了国家的鼓励和推动。2013年，社会资本能够通过特许经营的方式参与城市基础设施建设。2014年，中华人民共和国财政部、国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）、国务院办公厅先后出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）等文件。全国上下掀起了推广政府和社会资本合作（PPP）模式的热潮。城市轨道交通项目也广泛应用了PPP模式。但这些项目在实际操作中存在重建设、轻运营、承担运营中各种风险的能力不足，以及更关注与政府补偿博弈等问题，引起全社会对城市轨道交通领域PPP模式的普遍质疑。本文在分析城市轨道交通资金需求、PPP模式融资特点的基础上，认为务实的PPP模式仍是未来城市轨道交通可持续发展的必由之路。

1 PPP 模式内涵

PPP模式是指政府部门与民营公司或私人组织通过特许权协议合作的形式，共同建设基础设施项目或提供公共产品和服务的一种方式，可以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。其实质是，在市场化机制不充分、不完善、不适宜的领域推动基础设施、社会事业和公共服务的市场化改革。合理有效地采用PPP模式，发挥其作用，能够提高公共服务质量，节约成本，减轻公共财政负担，增加商业机会，促成政府、社会资本投资者和民眾共赢。本文认为需要从以下4个方面正确认识PPP模式。

（1）市场化完善或者具有完全市场化可能性的领域应该真正交给市场，PPP模式应在市场化不完全的领域采用。过去一段时间，由于全国各地大力推动PPP模式的应用，地方政府出于争取财政资金和银行贷款支持的考虑，纷纷在本应交由市场完成的项目中采用PPP模式，使得政府部门深度参与具体项目的实施过程。这是投融资体制改革的一种倒退，不应支持和鼓励。而2014年，欧洲13个国家的82个项目成功采用了PPP模式，累计融资规模187亿欧元，平均单个项目融资2.28亿欧元。上述项目主要集中在交通领域，可见在市场化不完全的交通基础设施领域开展采用PPP模式的项目（以下简称“PPP项目”）具有可操作性。

（2）社会资本作为商业性投资主体，本质上是追求商业利益的。为构建一个可满足投资回报要求的融资模式，政府需要将当地的一些稀缺资源与PPP项目进行捆绑开发。虽然城市轨道交通项目建设和运营盈利水平低，但其社会正外部性明显，政府有机会为社会资本提供一定的营利空间。

（3）发展PPP模式，应当让政府专注于解决社会问题，减轻其管理负担，而让拥有更多技术和知识的社会资本方提供运营管理服务。因此，政府在为PPP项目选择合作伙伴时，既要关注社会资本方的经济实力，还要关注其专业经验和技术水平，这是城市轨道交通PPP项目成功实施的重要基础。

（4）每个PPP项目都有其独特之处，没有两个完全相同的PPP方案，因此PPP项目的交易成本很高，交易结构复杂，世界各地的实践都显示PPP融资不一定是最省钱的方案。国际上判断一个公共项目是否适合采用PPP模式的标准通常是，其增加的成本与其提升的公共产品供给效率或公共服务质量是否匹配。因此，不同于一般工程项目中承、发包双方之间“零和博弈”的特征，PPP项目的各参与方更追求项目的价值增值，以达到双赢或多赢的目标。例如，在城市轨道交通领域采用PPP模式，对于地方政府，可缓解其债务压力，降低系统性风险;对于社会资本投资者，可发挥其长处，在实现其自身经营业绩增长的同时，提高公共项目运作效率及经营质量。

2 PPP 模式应用 的必要性和可行性

2.1 必要性

近年来，我国城市轨道交通发展迅速，截至2019年12月31日，我国内地已开通城市轨道交通线路的城市有40个，运营里程达到6730.27km。

城市轨道交通的全生命周期可以分为建设期和运营维护期2 个阶段。城市轨道交通项目建设周期长，资金需求巨大，据中国城市轨道交通协会统计，2019年全国共新增运营线路968.77km，同比增长32.94%，如按照6亿元/km的投资额计算，2019年我国城市轨道交通完成建设投资额在5800亿元以上。而在运营维护期，其资金消耗也相当巨大，其运营全成本主要包括日常运营成本、设备大中修成本、设备更新成本、追加投资和利息。根据深圳市地铁集团有限公司（以下简称“深圳地铁”）2017年的分析，城市轨道交通30年运营全成本约为建设成本的3.3～3.7倍（图1）。

城市轨道交通的公益性决定其票价必须控制在公众可承受的水平，不能依据市场规律确定，因此仅靠票务收入难以收回成本和盈利，世界上大多数城市的轨道交通运营都需要政府补贴支持。

由于城市轨道交通的发展需要大量资金做支撑，所以城市轨道交通项目应采用PPP模式，推动政府和社会资本合作，积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营，以此满足城镇化进程中基础设施建设和公共产品供应对资金的巨大需求，并同时缓解地方政府财政支出压力和减轻其债务负担。

2.2 可行性

2.2.1 收益可持续

城市轨道交通的准公共产品和“使用者付费”属性使城市轨道交通PPP项目相对于其他PPP项目具有独特优势。一方面，城市轨道交通作为民生项目，政府会为其提供可行性缺口补助（即当收益低于预期时，政府会根据差额进行补偿），以维持城市轨道交通PPP项目的稳定收益。另一方面，项目收益为PPP项目的“血液系统”，其稳定可持续的增长可保证PPP项目顺利实施与成功运营。在现行政策条件下，政府大力发展城市轨道交通，引导乘客选择城市轨道交通出行，大客流带来的票务收入将引起资金流动，从而带动城市轨道交通行业的发展，票价的可持续收入可以更真实地反映其线路的经营价值，吸引更多潜在的社会投资者。

2.2.2 盈利模式多元化

城市轨道交通PPP项目有多种盈利模式，政府和社会资本可以采用各种方式获得利润，如通过增补资源开发权弥补收益不足，通过捆绑盈亏状况不同的线路提高目标利润等，以构建可持续的利润结构。

香港地铁有限公司（以下简称“香港地铁”）所采用的“轨道+物業”盈利模式，即在城市轨道交通融资建设的同时实施沿线的房地产开发，就是典型的增补资源开发权弥补收益不足的方式。

为吸引更多社会资本，并防止PPP项目出现暴利情况，可以将具有不同盈亏状况的PPP项目进行捆绑，实现“以丰养欠”，如捆绑客流量不同的城市轨道交通线路。

由于城市轨道交通PPP项目具有长期性的特征，因此其成本与需求的不确定性尤为显著，公私双方应当设定最小需求或者最小收益，以保障社会资本利润的稳定性，如在城市轨道交通线路投入运营的前几年可以采取按照预测客流量保底或者按照车公里数保底等方式。

3 科学开展PPP项目的建议

结合我国城市轨道交通实际情况，为科学开展城市轨道交通PPP项目，本文给出如下建议。

3.1 完善顶层法律法规设计

目前，我国还未形成PPP模式相关的完善法律体系。国家发改委和财政部仅是颁布了各自的指导意见，而且其中有的内容相互矛盾。

强有力的法律法规不仅可以保障政府以公益性为出发点的初衷，同时也可以减少政府与社会资本之间由于目标不同而产生的冲突。目前，由国家发改委牵头起草的PPP模式相关法律——《基础设施和公用事业特许经营法》已经历多次修改，有望在条件成熟时颁布。

3.2 优化监管体制

为实现PPP项目的健康发展，一方面要尊重市场，由市场决定预期收益率，而不能由政府兜底，这需要加大市场开放力度，给社会资本更多的参与机会;另一方面，政府应完善监管体制，进一步规范地方债务管理。必须做到双管齐下，标本兼治。

中国共产党第十九次全国代表大会以来，我国正在逐步清理影子银行等问题。同时，国务院国有资产监督管理委员会和财政部相继出台了PPP项目标准化政策，在加强2项评估（即财政可承受能力评估和物有所值评价）的基础上强化10%的支出红线标准，以建立健全PPP项目财政支出监测体系。这些举措对防范不规范PPP项目带来的风险有重要作用。

3.3 选择优秀的社会资本投资者

城市轨道交通行业专业性强，社会资本投资者的从业经验对于PPP项目的成败至关重要。因此一定要选择产业链中的优秀企业，比如工程建设施工龙头企业中国铁建股份有限公司、中国中铁股份有限公司，车辆制造领军企业中国中车集团有限公司，或者专业从事运营维保工作的神州高铁技术股份有限公司（以下简称“神州高铁”）等企业。这些专业化企业在线路建设、车辆采购、设备采购等方面具有丰富经验，可提高项目的盈利能力，确保为线路提供长期、优质的运营管理综合服务。而且，优秀企业可在经营管理中实现用工模式的优化，并通过优化运输组织、升级技术和标准化作业等措施节能降耗，合理控制成本。例如，神州高铁推出的检修机器人等智能运维装备可有效降低成本。

3.4 实施票价浮动机制

目前，大多数城市轨道交通的收入仅靠票务维系，但由于城市轨道交通具有公益性、高成本的特征，票务收入不能覆盖如此大的资金缺口。为鼓励社会资本投资，稳定市场预期，确保投资的可持续性，城市轨道交通公司必须建立浮动票价机制，使票价与居民收入水平、物价水平及劳动生产率等因素挂钩。例如，表1展示了香港地铁票价浮动机制的实施情况。从表1可以看出，香港地铁实行票价浮动机制以来还没有出现票价下调的情况。

3.5 推进 TOD 和“轨道+物业”模式

城市轨道交通项目具有建设周期长、投资大、相关技术复杂、质量要求高的特点。在城市轨道交通PPP项目开展之前，政府应制定完善的城市轨道交通发展战略，推进“面向消费者”（TOD）与“轨道+物业”模式的应用，建立合理的盈利机制，使地铁沿线增值收益流向政府财政和特许经营公司。

3.6 增强契约意识

PPP项目是基于政府和社会资本所签订的合同开展活动，参与各方都必须有契约精神，严格按照合同履行，才能保证项目顺利推进。过去，政府在基础设施建设和公共领域中一直处于主导地位，是项目投资主体，处于强势地位，因此会出现由于政府无法兑现承诺而导致PPP项目失败、合作双方利益受损的情况。为实现PPP模式的健康发展，政府必须改变传统定位，从领导方转变成合作方，从公共产品的唯一提供者转变成项目的监督者，这也是PPP模式健康发展的关键要素之一。

4 结语

城市轨道交通作为民生基础工程，运营历史跨越百年。考虑到城市轨道交通项目投资大、周期长、回报慢等特点，其建设和长期运营需要巨额资金，完全依靠政府补贴的可能性很小，本文认为PPP模式仍然是城市轨道交通项目吸引社会资本、建好用好基础设施的重要方式，应在总结过去经验教训的基础上，建立完善法律法规体系，引进有经验和技术的社会资本，以保障城市轨道交通健康可持续发展。

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收稿日期 2019-10-19

责任编辑 苏靖棋

Research and suggestion on PPP mode application of urban rail transit projects

Liu Zhili， Yu Xiangyang， Lu Fang

Abstract： Some problems have occurred in the PPP mode practice of urban rail transit projects in China in the past few years， having aroused widespread social doubts. Starting from the connotation of PPP mode， this paper expounds four understandings of this mode. By analyzing the reality of huge capital shortage in the construction and long-term operation of urban rail transit in China， and the financing characteristics of PPP mode， it explains the necessity and feasibility of using PPP mode in urban rail transit projects in China， and puts forward the PPP mode of scientific development of urban rail transit projects. The practical suggestions are expected to provide reference for the implementation of such projects.

Keywords： urban rail transit， PPP model， financing， feasibility， suggestions

作者简介：刘智丽（1977—），女，副教授