济南城市交通拥堵问题浅析
——以东京为鉴

李浩东

(浙江大学，浙江 杭州 310058)

1 引 言

本质而言，城市的诞生是由于人们察觉到了“聚在一起”的必要性，由此产生的需求刺激了城市的繁荣，而城市的繁荣又拉动需求的增长。正如爱德华·格莱泽在《城市的胜利》中谈到：在美国，有2.43亿人口拥挤在仅占全国总面积3%的土地上，那就是我们的城市。生活在东京及其周围的人口高达3 600万……在一个空间如此辽阔的星球上(全球所有的人口可以全部住在得克萨斯州，而且每人拥有一套私人别墅)，我们选择了城市。

城市的核心与发展原动力，不是建筑，而是居民。佛罗价萨的街道带来了文艺复兴；伯明翰的街道带来了工业革命；班加罗尔和东京的繁华得益于生活其中的居民产生新思想的能力。相比之下，底特律政府于城市衰败之际，忽视教育、医疗等“居民工程”的深远意义，却在旅客捷运系统、自来水供应等“形象工程”项目上盲目斥资，使底特律成为“人才凹陷”之地，无疑是雪上加霜。城市的灵魂在于人，人们的生活质量和城市的发展状况息息相关，城市是否健康，关键在于生活在城市里的人们“过得怎样”。当今中国的各大城市，普遍存在交通拥堵、服务不完善、资源不均衡等城市病，严重影响着国人的生活质量，阻碍了我国经济的良性发展。限于篇幅，本文只针对中国大城市(以济南为例)的城市交通拥堵问题做简要分析并提出合理建议。

城市是一个有机体，交通就是其至关重要的“循环系统”，作为保证城市正常运作，完善城市服务功能的基础条件，其根本目的在于满足社会公众的出行需求。随着我国城市化进程的日益加速，大量人口涌入城市，巨大的出行需求使得“城市动脉”交通不堪重负，于是出现交通拥堵。城市交通拥堵会带来一系列问题：出行时间浪费、运营成本上升、交通事故频发、空气污染恶化、噪声污染加剧等，这势必降低居民的生活质量，影响整个城市的可持续发展。正所谓：“富有活力者血脉通畅，衰败老化者半身不遂。”有效治理交通拥堵，建立可持续发展的城市交通体系，提高城市交通管理效率意义重大。

本文从综合治理方法分析的视角切入，结合济南市具体实际情况，综述济南交通拥堵的现状，分析济南交通拥堵的原因，并在充分考虑东京治理交通拥堵的经验做法的前提下，探索综合治理城市交通拥堵问题的相关政策与可行措施。

2 济南城市交通拥堵的现状与原因分析

高德地图交通大数据发布的《2016年第一季度中国主要城市交通分析报告》(图1)中显示：2016年第一季济南市是全国高峰时期最拥堵的城市。百度地图更新发布的《2019年第一季度中国城市交通报告》(图2)中显示：2019年第一季济南市是全国汽车保有量200万～300万级城市中第四拥堵的城市。虽然相较2016年略有好转，但济南的交通拥堵状况依然不容乐观，尤其在立下、市中两区(经七路、泉城路、经十路、文化东路等)，是制约济南经济可持续发展的瓶颈。

图1 2016年第一季度中国主要城市交通分析报告

图2 2019年第一季度中国城市交通报告

(1)机动车保有量与使用次数激增。近来，随着济南市经济社会的快速发展，机动车保有量和驾驶人数量增长迅猛，年平均增长率保持在15%左右，城区交通人、车、路的矛盾日益凸显。虽然政府已出台限购措施遏制高速增长的势头，但济南市的政策以及基础设施的跟进远远落后于机动车保有量的现状近期内无法得到有效缓解，城市交通系统面临空前压力。

(2)公共交通系统承载能力和分担率较低。轨道交通严重缺乏。

(3)车位资源供需矛盾突出，停车难、乱停车加剧交通拥堵。目前共有各类停车泊位为68.03万个，但公共停车泊位只有3.24万个，占比仅为4.85%，明显低于济南市停车设施专项规划设定的15%的要求。而且市区内乱停车现象严重，一辆车往往阻碍了一车道的汽车，尤其在花园路洪家楼路段，车流量大而且是双向四车道，一旦有违规停车，会发生极其严重的拥堵。

(4)交通规划与实施存在缺陷。济南经济的高速发展也带来了私家车保有量的激增，中心城区的道路交通系统由于起点低，需要改造的道路多，规划又未能及时跟进，而且规划年限较短，缺乏着眼长远交通需求的长期规划。导致很多道路、高架桥都是拆了建，建了拆，加重拥堵。另外，部分高架桥的下桥口也成为堵车的频发地带，济南多数高架桥的下桥口在设计时考虑便捷却低估车流量，往往下桥就遇到红绿灯，导致路口拥堵并常常压车至桥上(比如华龙路与二环东路交叉口)。

3 东京治堵措施综述

世界许多大城市交通系统的发展普遍延续着这样一种发展模式：“私人轿车的发展与普及—道路拥堵—发展公共交通—发展轨道交通”。东京交通系统的发展模式与此略有不同。受到土地资源极其匮乏，人口密度极大等因素的限制，东京在规划之初就把轨道交通作为它交通的主体，并由此建立了世界上最为发达的轨道交通体系。

图3 LARGEST BUILT-UP URBAN AREASIN THE WORLD:2019

东京大都市圈的人口数量远超上海和北京(图3)，而且东京都的人口密度(6 158/km2)甚至是上海(1 270/km2)北京(1 067/km2)的若干倍。但是相比于上海北京，东京却极少堵车，原因何在?

(1)密集的轨道交通体系。跟据统计，目前东京市民的交通出行总量中，使用轨道交通系统出行的比例高达86%，每天运送旅客超过2 000万人次。在市中心，早晚高峰期乘坐轨道交通工具出行的比例甚至占据91%，仅有6%的人乘坐小汽车出行。打开东京的轨道交通线路图，仿佛一张“蜘蛛网”：十三条地铁线路，JR山手环线，以及有轨电车和数量可观的私人地铁线路，几乎覆盖整个东京城区。不仅线路多，换乘也是十分的便捷，99%的换乘无需通过路面，而且列车十分准时，包括自然灾害在内最大偏差仅为0.6 s。另外，一个地铁站往往有数十个出入口，其中新宿站由于综合了地铁、山手环线和有轨电车拥有200多个出入口，大手町站和池袋站经过线路多，也拥有超过50个出入口。密集的轨道交通体系，极大缓解了路面的交通拥堵状况，道路交通的高峰期甚至不在早晚，而是上午11时至下午6时之间。

(2)充分利用地面地上地下空间。东京交通体系的特点是建立一个地面、地下、地上立体快速交通网，即地面道路、地上高架路、市区地下铁、市郊有轨电车相结合形成的立体交通网，地下还有许多停车场。空间的充分利用即有效缓解了拥堵，又极大节省了公路与停车用地(东京的公路用地仅为14%)，为密集的建筑群提供可能。

(3)令人望而却步的停车费。私家车过多与违章停车是导致城市拥堵的两大因素，而且对环境也不利。个人如果要购买私家车，必须持有停车位合同，东京的停车位价格高昂，租金大致为2～4万日元/月。当地居民极少开车上下班的重要原因就是停车费昂贵，东京城区内各大政府机关、公司几乎很少提供免费的“内部车位”。在市区，路边划出的停车位，收费大约300日元/h，但是限停1 h。如果超时，车主将会收到一张1.5万日元的罚单。在自助式的停车场，停车费大致为600～1 500日元/h。为了限制私家车的使用，日本人的薪金里一般包括交通费，但这个交通费是严格按照居住点至单位的地铁费用计算出的。

(4)严惩违章停车。东京道路大多只有2～3条行车道，为保障城市道路的畅通，政府于2000年颁布了《交通需求管理东京行动计划》，整治乱停车被视作是重中之重。城市的停车监督员一旦发现有人违章停车，会立即拍照记录，并贴上罚单。罚款金额是1.5万日元，另外再扣2分(满分是6分/年)。重罚之下，当年东京主要干道的违章停车现象比过去减少了82%，市区公路的平均车速也提高至50 km/h。

(5)合理的城市规划。东京是典型的多心型城市，以其为中心的东京都市圈更是“多核多圈层”的范例。不同的中心具有不同的功能定位，主中心是政治经济中心与国际金融中心；新宿(昼夜人口比230%)作为第一大副中心，被定位为带动东京发展的商务中心与娱乐中心；池袋是第二大副中心，亦是商务办公与娱乐中心；涩谷是交通枢纽与信息中心；上野、浅草是传统文化旅游中心；大崎是东京的高新技术研发中心；滨海副中心被定位为面向未来的国际文化、技术、信息交流中心。不同中心职能分散，这也在一定程度上防止了交通量的聚集，对治理拥堵有积极的作用。

(6)利用科技分散交通压力。东京市政府、警视厅等联合推出了“超级畅通作战计划”。核心内容是利用尖端信息通讯科技ITS(智慧道路交通系统)，科学计算车辆流量并依此对信号灯做出调整。此外，在各个路段设立即时更新的电子提示牌，向司机提供准确的、实时的道路信息，由司机自行选择最快捷的线路。

(7)高度重视司机的道德素质培养以及规则意识。东京司机(或整个日本)对规则遵守到了极致。

4 东京治堵的经验教训与对于济南的启发

许多研究认为，东京之所以极少堵车，在于其强大的市区地下轨道交通网与市郊有轨电车网，但是济南地质结构复杂，地下溶洞丰富，地下水充沛，素有“泉城”美誉，就算资金充沛，要修建像东京一样紧密的地下轨道交通网络，虽然会便捷人们出行、缓解拥堵，但势必会破坏复杂的地下结构，泉水极有可能停喷，这样一来，显然得不偿失。只可在济南城郊少数经考察确认安全的地区进行地铁修建，在市区须采用轻轨交通以保护泉水。

本文认为，东京交通拥堵治理对济南的有益借鉴有如下几点：

首先是足够提前足够合理的交通规划。东京在城市发展之初将轨道交通建设提上日程，并在私家车还未普及时就决定将轨道交通系统作为城市交通系统主体。相比之下，济南市的交通规划严重滞后于拥堵程度的上升，导致拥堵问题愈发难以解决。

其次是关于私家车的法规的制定与落实。东京的种种拥车条件对于济南来讲可能略为苛刻，但是济南的交通拥堵私家车责任重大。本文认为，济南市应在尽早出台私家车限购措施，但是限购仅仅是辅助，济南有条件达到较高的私家车普及率，更为重要的是限制私家车的使用。同时要严惩违章停车。

目前，济南正在积极向东南方向建设，本文认为，济南市政府也应该向东京学习多心型的城市规划。几年前的情况是：济南的商务办公、文旅休闲、交通中心几乎全部集中在以泉城广场为中心狭小区域内，只有政治中心在龙奥大厦、奥体中心一带。现在的情况是：商务办公中心向汉峪金谷一带倾斜。本文希望今后几年济南能形成多中心的雏形，这有利于交通拥堵的治理与济南城市经济的良性发展。

最后，可以借鉴东京的ITS系统与实时路况电子提示牌(已经在经十路等主干道路上布置)，借助科技的力量缓解交通拥堵。并且学习东京，加大对司机道德素质培养的力度，这一点无需赘述。

本文认为东京在司机道德素质与规则意识的培养方面可以适当减小力度，因为这有损灵活性。但这一点不适用于济南。

5 治理济南交通拥堵问题的合理建议的合理建议

(1)及早规划、合理规划、高效落实。济南市规划局与济南市政府应联合考察、商讨、构建模型，对未来十年(或二十年)济南市交通状况各项指标(如机动车保有量、日通勤人次等)进行合理的预测，结合当今济南市交通网络的交通量承载力，综合考虑各项实际因素(如泉水脉络保护等)，及早绘制蓝图并高效率落实，比如在顺河高架近三年(或四年)一直遭遇的严重堵车到来之前，及早将双向四车道拓宽为双向六车道，并在规划之初(上世纪90年代)充分向南延伸，本文认为最好从省体育中心南延至南绕城高速，至少也应延长至英雄山立；北园高架也应尽早西延至西客站规划建设地点；2012年通车的二环东路高架在下桥口设置时应避免下桥即路口，高峰时段常常压车至桥上；2018年通车的工业北高架也应东延至春晖路，同时拓宽工业北路春晖路—绕城高速段，有效防止下桥口与高速出入口紧邻，大货车与小轿车混杂，造成的拥堵。并且在路况十分复杂的路口实施左转禁令或限时段左转。

(2)构建多中心城市，分散职能。本文认为，市中区泉城广场—大明湖一带应定位为文化、旅游、休闲、购物、政治中心；洪家楼—花园路一带应定位为购物中心；汉峪金谷—经十路一带应为商务办公中心；龙奥大厦区域应作为政治中心。分中心职能的分散直接有利于城市交通的分散。

(3)高度重视中心城区的停车场建设，规范停车秩序。表面看，城市交通拥堵是“行车”的问题，实际上也和“停车”紧密相联。一方面，要及早将停车场建设提上日程，在市中区、历下区等人流密集区域，政府应支持建设地下多层的、地上立体的、智能管理的停车场；对大型购物中心、星级酒店和大规模娱乐场所，要强制性建设停车场，没有一定数量的停车位不批准建设和营业，本文认为，最好借鉴东京在购车前须持有停车位合同，保证“车必有其位”。另一方面，要严格惩治违规停车(一辆车停，一车道的汽车受影响)，也应借鉴东京做法，采取零容忍态度，加大罚款、扣分力度。

(4)限制私家车的使用与大力发展轨道交通。提高停车费，尤其在拥堵程度较高的区域停车费更应足够昂贵，加大公共交通网络密度，减少公共交通费用，引导鼓励居民不选择私家车出行。此外，济南市政府应在轨道交通发展上准备保留充沛资金，轨道交通建设必须与铁路、主干道路、机场等衔接，应逐步构建以轨道交通为骨干，与快速公交相结合的、现代化复合型的公共交通体系，同时要为避免轨道交通的建设破坏泉脉，要对各个区域进行定性定量分析，合理选择不同的轨道铺设方式。本文认为，应将章丘市、长清市纳入轨道交通网络。

(5)降低交通设施的维护改造等对正常交通的影响。北京三元桥换梁仅用时43 h，上海的道路维护严格在0～5点段进行，而济南的北园大街，在70年代中期开挖拓宽，直到80年代初期才完工，理由居然是集中力量先修天桥。济南市居民不反对修天桥为先，问题在于修天桥也不必把整个北园大街挖掉吧？前前后后整整6年，给居民们势必造成许多不便，其直接损失、间接损失无数。无影山路在十年前左右也是封路若干年。本文认为，在规划之初就应眼光放长远，作到尽量完善，如果还要改造，应尽力提高效率。

(6)科技与教育方面。本文认为，日本的ITS系统与实时路况电子屏值得借鉴，但我们可以后来居上做得更完备，比如拨专款构建一套基于大数据与数据可视化的“虚拟交通”模型(西药大量的智能摄像头)，协助规划局与市政府对当前交通状况进行恰当把握，对未来交通新问题进行合理预见，并且与信号灯等设施实现互联，成立专门的机构或团队实时检测与定期维护与升级。该模型能够导入每一个设计城市交通的项目工程，实时模拟，动态更新，帮助相关人员及时发现并解决问题。

6 结 语

交通拥堵的治理对于城市的健康发展，对于提高城市居民的生活质量意义重大，这是一个复杂的、涉及较多利益方的高难度课题。交通拥堵的治理绝非简单的增修几条轨道交通线，拓宽道路就可以解决的，而应具有长远的眼光，对具体的情况有深刻到位的把握，加之严格同时贴合实际地执行。

基于对济南、东京两座城市在交通拥堵治理方面的研究，本文首先介绍了济南城市交通拥堵的现状与原因，之后对东京治堵的主要措施措施进行了综述，然后分析了东京治堵的经验教训与对于济南治堵的可能的有益的启发，最后基于济南的实际情况，提出了可以缓解济南城市交通拥堵的若干可行的措施。本文结合事例、数据、图表，采用理论研究和实证分析相结合的方法，既促进了城市交通拥堵治理理论的发展，又服务于济南城市交通拥堵治理的具体实践，故具有一定的实际应用价值。