美国制造业回流政策对中国出口的影响及应对策略

张大龙

摘 要：美国实施的制造业回流政策务实性强、针对性明显，注重现行产业及短期利益。在该政策的推动下，美国制造业企业回流及就业岗位实现了双增加，而回流的企业技术和行业分布也较为均衡，可以说实现了最初的政策预期。美国制造业回流政策削弱了中国劳动密集型产品的出口竞争力和出口产品技术外溢效应，恶化了中国产品出口环境，并在一定程度上影响了新一轮中国外贸格局构建。为此，中国应该继续加强“一带一路”战略，构建沿线大市场;强化技术自主创新能力，推进制造业转型升级;维护多边贸易体制，强化与贸易伙伴的机制对接。

关键词：美国;制造业回流政策;中国出口贸易;贸易保护主义

美国制造业回流政策，指的是特朗普上台之后，出台系列的贸易、移民、教育、能源、税收、货币、投资等方面的措施来促进“制造业及就业机会回归美国”，以解决美国制造业空心化问题的综合经贸政策。特别是2018年11月30日达成的《美墨加协定》更是在原产地规则中确立了北美制造业价值链含量，进而对全球制造业分工和贸易带来了巨大影响，试图重构全球贸易格局。对于中国而言，在中美贸易摩擦走向不明的情况下，美国制造业回流政策无疑会加速中美两国在制造业领域的竞争，对制造业及其上下游产业也会产生较大波及。因此，分析美国制造业回流的政策特点及效应，能够更好地分析其对中国出口的影响，进而有助于中国针对性调整自身的出口贸易政策，将其对中国贸易的影响降至最低。

一、美国制造业回流政策的特点及效应

（一）特点

1.务实性强，注重短期利益。制造业回流政策并不是特朗普政府提出来的，实际上在奥巴马执政时期，就开始着手推动美国再工业化以及制造业回流，并相继出台了系列政策，如《重振美国制造业政策框架》等。奥巴马时代提出的制造业回流主要是指向新兴产业及高科技产业的回归，确保美国在新一轮科技革命中占据主导地位，同时将东南亚、北美等国家纳入到美国新型制造业分工体系中。客观看，奥巴马政府出台的重振美国制造业的政策，止住了当时制造业产值在GDP总值中下降的局面，也推动了美国国内就业机会的增加。但是，奥巴马的再工业化计划并未实现预期的目标，当时提出的抢占新一轮科技革命的制高点具有前瞻性眼光，然而那时新技术尚处于孕育阶段，投资者对新技术的应用存有顾虑，未能带动相关领域的投资增长。特朗普执政后，正是看到了奥巴马政府制造业回流计划的弊端，对该政策进行了大胆的调整，围绕“让美国人重新就业”这一目标来推动传统制造业的回流，而不是强占高科技产业的制高点。从某种意义上看，特朗普政府的政策更加务实，也更加直接，回流的重心从扶持高科技产业转向了能够直接增加美国人就业岗位的传统制造业，如汽车、能源、钢铁、服装纺织业等。而这些产业恰是中国出口贸易的传统领域，美国提出制造业回流政策对中国出口贸易限制的针对性较强。

2.政策指向性强，侧重于现有产业体系。相较于奥巴马政府的政策，特朗普的制造业回流政策更为直接，通过大幅度削减高科技研发经费，采取务实措施来鼓励美国现有产业的发展。具体而言：一是移民政策开始紧缩，减少移民特别是东南亚及拉美地区移民对美国人就业机会的抢占。二是通过大幅度减税政策吸引美国制造业企业回归美国建厂。特朗普政府将企业所得税从35%降到15%，将个人所得税从35%降到10%，大幅度减税将美国企业及个体劳动者的税负大为减轻，另外还废除了遗产税、医保税等传统税种，让更多的中下层民众受惠。三是通过扩大基础设施建设来增加民众的就业机会。联邦政府在其权限内通过PPP模式对属于联邦政府管辖范围内的高速公路、铁路、机场等基础设施进行升级;鼓励私人投资建设收费高速公路，并对私人投资企业实施免税政策。四是加大油气资源开采，改革能源政策，退出《巴黎协定》，藉此增加就業岗位。五是加大职业教育改革力度，通过联邦拨款援助的方式来提高社区学院办学经费，强化职业培训的价值。六是实施贸易保护主义政策，加强关税保护并通过双边、区域性贸易协定谈判来为美国争取利益。

（二）效应

1.回归的企业数量与就业岗位同时增加。美国政府统计显示，从2017年以来，美国制造业企业回归本土的数量处于不断上涨态势。2016年回归的制造业企业仅为16家，到2017年底就增加到210家，到2018年底增加到300家，到2019年7月增加到420家。随着制造业企业的回归，美国利用外资的数额也在不断增长，从2008年金融危机以来美国的外资处于净流出状态，到2015年才有所好转，到2018年FDI就呈净流入状态。可见，美国制造业回流政策的效果极为明显。制造业企业的回归也直接带动了社会就业岗位的增加。实际上从2009年奥巴马政府提出制造业回归政策之后，社会就业岗位就开始慢慢增加，然而2014-2015年制造业带走的岗位和回归后提供的岗位基本持平。从2017年之后制造业回归后提供的岗位开始反超制造业流失带走的岗位，2018年社会就业岗位实际增加250万个，是1970年以来美国就业岗位增加最多的一年，进入2019年社会就业岗位增加的趋势还在延续，但增速有所放缓。

2.回归企业技术结构日趋平衡。按照美国国家科学基金会的分类标准，如果按照企业生产的产品技术含量划分，美国回流的制造业以及外国直接投资企业可以分为高端、中高端、中低端和低端四个层次。从2016-2018年的数据看，低端企业回归的比例最大，达到了30%，中高端企业占比27%，中低端企业占比28%，高端制造业的比例仅为15%。如果从外国直接投资的企业看，占比最高的是中高端企业，比例达到了45%，其次是中低端、低端和高端。如果将回流的制造业和外国直接投资企业进行平衡，比例最高的依然是中高端企业。从就业岗位增加的比例看，中高端企业的就业岗位增加最多。如果再将企业技术简化为高端和低端两种，回流企业中，低端比例最高达到了60%，实际上特朗普政府的制造业回流政策基本达到了预期。因此，美国吸引制造业回流，注重回归企业技术结构的平衡，如此就可以在一定程度上平衡中美的贸易逆差以及更大程度地促进就业。美国近几年服装纺织、塑料等行业的产品大量出口就是明证。

3.回归企业的行业构成日趋平衡。从前文的回归企业技术分布看，高端企业和低端企业大致平衡，这就表明回归企业的行业分布也比较均衡。从回归企业行业结构看，2016-2018年排在前10位的行业分布是交通运输设备制造、电气制造、塑料/橡胶、金属制造、计算机/电子、服装纺织、化学化工、机械、造纸、家具制造。在这10大行业中，技术密集型行业占到了三种，资本密集型产业占到了三种，劳动密集型行业占到了四种。可见，回流的制造业既有技术含量高的行业，也有劳动密集型的行业，如此确保各个阶层的就业岗位均能够有所增加。

二、美国制造业回流政策对中国出口的影响

（一）削弱了中国劳动密集型产品的出口竞争力

长期以来，中国劳动力成本较低，劳动密集型产品是中国具有比较优势的产品，在全球市场具有较强的竞争力。在2004年的时候中国劳动密集型产业的成本竞争力为13.4%，然而到了2018年这一指数降为2.1%。预计到2020年，美国可能会重回劳动密集型产业全球竞争力首位。美国商务部的数据显示，美国跨国企业在海外设立的分支机构特别是中国设立的分支机构，其人均创造的增加值要高于美国母公司的30%，然而在特朗普政府大幅度减税之后，在中国的分支机构与美国母公司人均创造之基本持平。换言之，美国通过制造业回流政策之后，中美制造业的成本基本持平。正是因为如此，当前越来越多的中国制造业企业也开始加大了在美国直接投资的力度，2017-2018年，中国普通消费品企业在美国的直接投资超过了100亿美元，而在2014- 2015年间这一数据还不足10亿美元。这就表明，中国制造业尤其是劳动密集型产业的竞争力大幅度下降，在生产成本基本持平的情况下，因为美国与更多的国家达成了自由贸易协定，中国劳动密集型产品的国际市场空间必然会日渐缩小。数据也证明了这一点，2017-2018年中国劳动密集型产品出口分别下降了2.4%和2.6%。

（二）削弱了中国产品出口的技术溢出效应

中国中低端制造业的产品在国际市场上不仅具有价格优势，还具有技术溢出效应，在广大发展中国家深受欢迎。美国通过制造业回流政策，将改变中国制造业的贸易供应链，直接带动了美资以及其他外资研发中心的转移，进而削弱了中国出口产品的技术溢出效应。同时，美国政府在吸引美国制造业回流过程中，实际上已经将中国视为其潜在的竞争对手，将会加大对中国资本输出的限制和高技术出口的封锁力度。美国2018年6月出台的《外国投资风险评估现代法案》就将中国列入了“特别关注的国家”行列，加大了对中国资本在美国投资的审查力度。中国资本输出与出口贸易是联系在一起，通过加强在海外的并购进而获得先进技术，将技术转移至国内来提升中国出口产品竞争力，在大量出口的情况下带动技术外溢的效果。然而美国对中国投资的限制，制约了中国资本技术寻求的力度，削弱了中国出口产品的技术外溢优势，也就削弱了中国出口产品的竞争力。

（三）恶化了中国出口贸易环境

首先，貿易保护主义是美国制造业回流政策的一部分。从2018年至今，中美贸易摩擦在不断加剧，频频对中国输美商品发起各类调查，最终通过关税保护措施对中国出口商品征收高昂关税。美国这样做的直接目的就是减少中国商品对美出口，减少贸易逆差，实际上则是打击中国中低端产业的国际竞争力。其次，美国制造业的回流，必然会增加美国国内的产品供应量，客观上也减少了对中国产品的需求。再次，美国制造业回流政策对“中国制造2025计划”具有较强的针对性。“中国制造2025计划”旨在提升中国中高端制造业的国际竞争力，提升中国出口产品的品质和形象。在奥巴马执政期间，当时的美国将中国排除在TPP和TTIP之外，进而达到遏制中国的目的。在奥巴马政策框架下，中国并不会面临来自于美国的直接竞争，主要是防止美国产品对东南亚市场的蚕食，中国制造所受到的冲击较小。然而如今美国的制造业回流政策直接针对“中国制造2025计划”，美国试图在全球市场与中国出口商品开展竞争，势必会大大恶化中国出口贸易的环境。

（四）影响中国新一轮外贸格局的建立

自从2008年国际金融危机爆发，中国政府审时度势，结合中国经济发展实际状况，于2013年提出了“一带一路”战略，目的就是强化中国制造业企业主导区域产业链和价值链的地位，提升中国企业参与全球贸易的竞争力，为中国外贸格局构建创造一个良好的外部环境。但美国通过制造业回流政策，不仅挤压了中国产品在国际市场上的地位，还对中国制造业形成了挤压效应，直接破坏了中国外贸格局构建的计划。虽然美国推出了TPP，然而CPTPP生效后依然为美国预留了重返的空间。同时美国正在加紧推进区域、双边自贸协定进程，对中国外贸格局形成了新一轮的遏制。具体看：第一，《美墨加协定》针对中国的原产地规则、国有企业规则、知识产权条款必然会对中国产品出口加拿大、墨西哥造成不利影响。第二，重新修订的《韩美FTA》大大提高了韩国从美国进口农产品的配额，必然会影响中国农产品对韩出口。第三，美国推行的“印太战略”将中国排除在外，会影响亚太自由贸易协定的谈判进程。在美国“印太战略”的直接干预下，2019年6月，东盟各国达成了《东盟印太展望》，认同美国主导的“印太”格局，将直接削弱东盟这个中国传统出口市场对中国产品的依赖度。

三、中国应对美国制造业回流政策的现实策略

（一）继续深化“一带一路”战略的实施，巩固与沿线国家的经贸关系

面对美国制造业回归带来的冲击，中国必须要抓住“一带一路”沿线各国的市场。中国与“一带一路”沿线国家的贸易额在不断上升，是中国开辟新市场的一个良好开端。2018年中国外贸进出口总额达到了4.7万亿美元，比2017年增长13.1%，其中与“一带一路”沿线国家的进出口总额达到了1.3万亿美元，比2017年增长了16.4%，高于中国外贸进出口平均增幅3.3%，这就充分说明了中国“一带一路”战略是极具活力的，并惠及了沿线国家。2019年3月，美国著名智库——全球发展中心研究预测，2019年中国与“一带一路”沿线国家的贸易总额将比2018年增长1200亿美元，这个增长数占到了全球贸易总额的0.3%。“一带一路”战略并不是中国的扩张主义，其聚焦于政策、基础设施、民心、贸易、资金等五个方面的互通。“一带一路”沿线国家是个巨大市场，在中国出口环境日渐恶化的情况下，要继续加大对这些国家的直接投资，大力推进商品贸易进出口。而中国商品和技术在“一带一路”沿线国家具备一定的竞争优势，中国要充分利用好这个大市场，加强与沿线国家的政策衔接，构建双赢互惠的贸易投资体系。

（二）维护多边贸易体制，强化与贸易伙伴之间的机制对接

第一，中国要继续支持和维护WTO多边贸易体制，坚定支持WTO改革。WTO主导的多边贸易体制的原则是坚持平等性、互利性、非歧视性、自由竞争性。在这个多边贸易体系下，发达国家是其受益者，但也面临着产业转移导致本国产业空心化的风险。美国也意识到这个问题，通过推行贸易保护主义来吸引产业回流。但事实上，发达国家的产业转移是其在全球价值链分工体系上升的表现，并不会削弱其利益。中国作为全球最大的发展中国家，要坚定维护多边贸易体制，与欧盟、日本等发达经济体加强沟通协商，推进WTO改革。同时中国要进一步完善国内贸易环境，放宽市场准入，完善贸易营商环境，从国际、多边、双边、区际、国内等五个角度全面扩大开放，降低贸易投资壁垒，加速自由贸易协定谈判，对已有的自由贸易协定进行升级或扩容。第二，中国要加强与贸易伙伴之间的机制对接，推进贸易的畅通发展。贸易畅通是减少贸易成本的基础，也是确保互利共赢的条件，更是国际社会的基本准则。因此，中国作为全球第二大经济体要继续加强与各国经贸政策之间的衔接，构建畅通的自由贸易体系，惠及全球经济。截至2019年6月，中国目前已经与85个国家签订了贸易畅通协定，与54个国家签订了税收合作协定，与全球600个港口有航运联系，并参与了42个国家的港口投资和建设，基础设施畅通基本上能够覆盖全球海域。在这种情况下，中国要以WTO《贸易便利化协定》为基础，加强与贸易伙伴特别是“一带一路”沿线国家的海关、税务、交通、资金结算等标准上的衔接，大力促进投资贸易的便利化、自由化。

（三）坚持推进自主科技创新，加速制造业的转型升级

美国制造业回流政策的經济效应表明，美国制造业的技术结构极为均衡，高端制造业技术创新力依然是位居全球前列，中美制造业之间的差异依然明显。改革开放40多年来，中国凭借着廉价劳动力和巨大市场，一跃成为世界工厂，在全球价值链中处于中低端位置。但企业的科技创新能力不足，已有的创新仅限于应用创新，实际就是模仿创新，而基础研究则是中国企业的短板。中国政府也意识到这个问题，出台了“中国制造2025计划”，大力推进基础应用创新，重视基础研究在科技创新中的地位。然而美国看到了中国人对自身科技创新的认识，对“中国制造2025计划”加以遏制，“中兴事件”就是缩影。美国无疑是全球科技创新能力最强的国家，如果我们无法推进基础应用研究的创新力度，必然会受制于人。因此，中国要坚定支持基础学科发展，坚持自主创新和研发，构建自身的核心品牌和科技创新力，将基础研究和基础学科纳入到国家创新体系建设中，强化基础前沿研究，鼓励原创成果应用。在加大基础研究和创新应用的过程中，国家要为其打造良好的政策支持，优化科研环境，推进科技成果产业化发展，进而保障实体经济发展。

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