关于完善兵团第八师多元化纠纷解决机制的调查与思考

[摘要]多元化纠纷解决机制既是社会治理体系的重要组成部分，也是正确处理人民内部矛盾的重要机制。本文立足兵团第八师石河子市多元化纠纷解决机制建设的现状，分析八师多元化纠纷解决机制建设面临的司法资源及功能有限难以解决日益增多的矛盾纠纷、部门联动作用发挥不足难以化解复杂化的矛盾纠纷等问题，提出深化法院多元化纠纷解决机制改革、建立纠纷化解工作部门联席会议机制等建议。

[关键词]多元化纠纷;诉讼;非诉讼方式;人民调解;行政调解

[中图分类号]D926.2    [文献标识码]A          [文章编号]1009—0274（2020）03—0027—06

[作者简介]尹丽蓉，女，兵团第八师石河子市党委党校综合教研室教师、硕士研究生，研究方向：国际法学。

社会治理是国家治理的重要方面，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，提出了完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。多元化纠纷解决机制是一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度（包括诉讼与非诉讼两大类）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系統，1既是社会治理体系的重要组成部分，也是正确处理人民内部矛盾的重要机制，它通过源头治理、综合治理，实现新时代社会治理现代化的目标。

一、八师多元化纠纷解决机制建设的现状

（一）健全完善组织网络，实现人民调解组织全覆盖

兵团第八师石河子市（以下简称师市）坚持因地制宜、科学规划、合理布局设立人民调解组织，构建了街道（团场）、社区（连）、调解小组“三级网络”，形成了以街道（团场）人民调解委员会为引领，基层人民调委会为主体，行业性、专业性人民调委会为两翼，纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期人民调解组织网络体系，并实现了人民调解委员会名称、标识、标志、调解文书格式“四统一”，责任、人员、制度、场地、资金“五落实”。

目前，师市现有基层调解组织500个，人民调解员1638人，其中团场（街道）调委会20个，连队（村）调委会324个，社区调委会119个。2019年，各级调委会及调解员积极发挥第一防线作用，共调处纠纷2243件，调解成功率99.5%。2为推动人民调解向专业性行业性领域拓展，师市已建成行业性专业性调委会21个，每年化解不同领域矛盾纠纷200余件。其中劳动争议调委会13个，医疗纠纷调委会3个，交通事故纠纷调委会3个，物业纠纷2个，个人调解室2个。

（二）搭建调解综合平台，提升纠纷多元化解合力

1.建立“一站式”人民调解中心。2019年师市已经建立了四个集实现化解师市重大疑难矛盾、跨区域纠纷及行业性专业性矛盾纠纷、集中分流案件等功能为一体的重要平台，分别是师市人民调解中心、高新区调解中心、一四三团调解中心、一三六团调解中心。调解中心由专兼职调解员共同组成，主要负责法律咨询和调解。师市人民调解中心自运行以来，共调处矛盾纠纷304件，其中法院、信访和公安委托调解纠纷69件，调解成功率97%。

2. 推广运用“人民法院调解平台”。“人民法院调解平台”是由最高人民法院开发的在线调解平台，可以实现诉前调解、诉中调解、司法确认、立案等业务在互联网与法院专网之间实时自动流转，矛盾纠纷当事人可通过PC端或手机端下载 “人民法院调解”APP，即可申请线上调解及司法确认。2020年1月，师市各级人民法院已经开通人民法院调解平台，截至4月30日已调解案件109件，占全兵团调解案件的98.2%。1

（三）构建“大调解”工作格局，形成三调联动工作局面

目前，师市成立了由司法局局长、法院院长任组长，各团负责政法工作的领导、政法办主任、法庭庭长、司法所所长为成员的“大调解工作领导小组”，设立了人民调解、行政调解、司法调解三个专门工作组，形成了行政调解、人民调解、司法调解三调联动的工作局面。

在诉调对接上，师市制定了《八师石河子市诉调对接工作实施方案》《石河子市法院、石河子司法局关于诉讼调解与人民调解衔接配合若干规定》，其中明确法院、司法局在推进“诉调”对接流程、人员配备及委托调解、邀请调解的启动、调解结果的反馈等程序。并且，借助已经运行的诉调对接平台——师市人民调解中心和诉前调解中心，同时将城区10个司法所作为接受石河子市法院委托调解、邀请调解的工作机构，调解成功的案件，由人民法院进行司法确认;调解不成的，将案件转入立案程序进行诉讼，实现了人民调解与司法调解的衔接。

在访调对接上，师市自兵团访调对接工作会议召开后，已初步建立了对接机制。一是召开师市访调工作推进会，在各团场建立“4+N”调解机制，即由团场信访办牵头，司法办、派出所、社区（连队）书记各一人，根据群众反映的不同诉求，加上行业主管部门一人（N），充分发挥各单位综合调解机制，明确矛盾化解责任主体和稳控责任主体;二是师市信访局坚持“源头管事，就地了事”，把日常接访中梳理出调解范畴的诉求，推送至司法局再转送各司法所进行调解，把纠纷化解在基层;三是律师参与信访接待，参与化解和代理涉法涉诉信访案件，2019年律师共接访600多人次。

在警调对接上，一是师市公安机关与司法局、法院召开联席会议，与团场、街道的人民调解组织对接，完善了“拘调衔接”机制。2019年师市公安局化解矛盾纠纷近1000起，被公安部评为“矛盾化解成绩突出集体”。二是在莫索湾垦区建立了道路交通事故纠纷人民调解工作机制，在交警大队设立了“道路交通事故巡回调解室”，由社区调解员走进交警队协助交警开展调解纠纷活动，为交通事故损害赔偿案件提供“一站式”法律服务。

（四）加强与非诉方式的对接，促进纠纷多渠道化解

1.以诉前调解为抓手，加强与非诉方式的对接。石河子市法院制定了《关于加强调解工作的若干意见》，在立案庭设立了速裁庭和诉前调解中心，将大多数相邻关系、抚养、赡养、劳资等矛盾纠纷纳入诉前调解，由专门法官和特邀调解员等专职人员负责调解。2020年1—5月，市法院调解结案798件，纳入诉前调解105件，达成诉前调解协议65件，案件调撤率为61%。同时，师市各基层人民法院加强与各类非诉调解程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合。2019年，各类基层人民调解组织通过诉前调解矛盾纠纷并经法院司法确认案件210件，与去年相比增长了71.4%。

2.注重诉中调解环节，联合法庭与司法所调解。师市基层人民法院坚持调解优先、调判结合，针对基层常见性、多发性、适宜通过人民调解方式解决的简单民事纠纷，采取引导当事人通过人民调解组织解决矛盾纠纷，对于已经在法庭立案的民事案件，经当事人双方同意，采取法庭与司法所联调的工作方法进行调处。

二、八师多元化纠纷解决机制建设面临的困境

（一）司法资源及功能有限难以解决日益增多的矛盾纠纷

人民法院受理案件的急剧增长是师市社会矛盾状况的一个缩影和例证。师市两级四院受理案件呈快速增长态势，2019年师市各级人民法院共受理各类案件23087件，同比上升11.38%，结案16785件，同比上升2.14%。其中，中级人民法院受理各类案件2127件，同比下降6.13%;石河子市法院受理各类案件18079件，同比上升15.75%;下野地垦区法院受理各类案件1622件，同比下降0.73%;莫索湾垦区法院受理各类案件1259件，同比上升4.14%。1

与师市社会矛盾纠纷不断增加的现实相矛盾的是司法资源的有限性。师市法院系统干警235名，其中员额法官112名，2019年师市除中级人民法院外，基层法院法官人均办案量200件以上，市法院法官人均受案量已达300件。据研究，我国一名法官适用简易程序一年最多可以办理案件144.9件，适用普通程序一年最多可以办理案件69.34件。根据上海法院简易程序适用率和普通程序使用率计算，一名法官平均一年可以办理的全部案件最大量为134.6件。如果每个工作日加班2小时，一名法官年均最大办案量为168.16件;如果每个案件的辅助审判工作全部由法官助理或书记员完成，法官年均办案量可达到210.2件。2通过推行繁简分流立案机制和诉调对接机制是师市各级人民法院缓解与日俱增的办案压力、破解“案多人少”难题的根本出路。

（二）部门联动作用发挥不足难以化解复杂化的矛盾纠纷

师市现阶段的矛盾纠纷已由传统的婚姻家庭、邻里关系等民间常见性矛盾纠纷，拓展到社会生活的各个领域，其中因社会保障、企业改制、老旧小区改造、两违拆除、征地拆迁等因素引起的新型矛盾纠纷居多。此类矛盾纠纷涉及人数多、涉及面广、案情较为复杂，例如：2019年，建设银行石河子市分行与一四二团及其职工、企业金融借款合同纠纷案件，涉及职工24人，涉案总标的高达3400多万元。矛盾纠纷复杂化、涉及主体多元化决定了纠纷化解的难度，尤其是一些跨区域、跨行业的矛盾纠纷，单靠一个部门是无法解决的，需要多个部门的协调配合。

在调研中发现，当社区、团场出现跨部门、跨行业，涉及范围广、化解难度大的矛盾纠纷，需要相关部门、单位和社会相关群团组织参与时，没有师市党委的牵头，各部门不主动、不积极，导致矛盾纠纷处置主体单位“单打独斗”“各自为战”，成效很低。在处置突出性矛盾纠纷时还存在事件哪里管、哪级管、谁主管的争议，有的事件出现指挥不灵、移交困难，存在相互推诿扯皮的现象，各部门之间的信息联通、纠纷联排、矛盾联调的联动机制有待进一步加强和完善。

（三）人民调解作用发挥不明显无法分摊民商事案件压力

改革開放以来，经济发展利益主体多元化，各种矛盾纠纷随之涌现，全国各级人民法院面临着巨大的诉讼压力，民商事案件压力日渐凸显。2019年师市两级四院共受理各类民商事案件14699件，其中受理合同、无因管理、不当得利纠纷案件占各类民商事纠纷的71.8%。尽管合同类纠纷、婚姻家庭类纠纷所占比例较大，但是诱因相对简单，且此类纠纷当事人大多是熟人，更倾向于第三方介入平和解决问题，只要及时调处就能够化解。

但与师市各级人民法院受理民商事案件不断增长的态势相反，师市各类调解组织调解案件量从2016年开始在逐年下降（如图1）。

师市人民调解组织和调解员在数量上比法庭、法官多，在覆盖范围上明显比法院广，原则上应当发挥第一防线作用将大量矛盾纠纷化解在基层，但仍然有大量基层矛盾纠纷进入了法院。主要有以下几个原因：第一，人民调解自身的局限性，决定其作用的发挥也是具有局限性：调解范围有限，仅限于权利义务关系明确、标的额小的民商事纠纷;调解协议未经司法确认不具有强制执行力，当事人反悔仍可求助于诉讼。从调研结果看，师市口头调解协议多，制作规范调解协议书少，经司法确认的调解协议也少，2013年至2019年经司法确认的调解协议834件。第二，尽管人民调解员数量远远多于员额法官，但专职调解员较少，垦区局、团场、镇调解中心及较大的连队社区都没有配置专职调解员，兼职调解员更换频繁，无力兼顾调解工作。第三，调解员的专业知识不足，有的矛盾纠纷没能在第一时间内完全化解，当事人再次寻求诉讼方式以根本解决其诉求。

（四）行政机关调解功能弱化不能减少行政诉讼案件的增加

师市四级两院受理的行政案件不断增加（如图2），其中2019年共受理行政案件157件。据调查，行政案件的增长原因除了立案登记制改革的原因之外，80%的案件是与政府重点工作有关，是因师市团场改革、企业改制、老旧小区改造、“两违”整治所引发的，涉及的行政机关主要是住建局、人社局和城管委。

与行政诉讼案件逐年增加相冲突的是，行政诉讼案件常年保持较低的结案率（82.7%），2017年至今，师市办理行政复议案件不足40件。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》规定，行政机关应该履行解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷、行政纠纷功能，健全完善行政和解、行政调解、行政裁决机制。但除公安、市场监管、人社等部门外，其他行政机关由于法律没有明确其调解职责，因此，行政机关缺乏主动化解纠纷积极性，怠于履行化解行政争议和管理职权范围内的民事争议的职责，导致原本可以先由行政机关化解的纠纷直接进入了司法程序。

（五）纠纷化解方式多元化选择下难以摆脱对诉讼的依赖

在我国矛盾纠纷解决方式是多元的，纠纷当事人可以自主选择和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等各类诉讼和非诉讼解决方式化解矛盾纠纷。师市已经建立了各类人民调解组织，畅通了信访渠道，为纠纷当事人提供多样、便捷的化解纠纷服务。

但从2019年师市诉讼、人民调解、仲裁、信访、行政复议等5种矛盾纠纷化解方式的运用情况看，依赖诉讼途径化解矛盾纠纷的案件数量仍然是最大的，占91%。由于人民群众对司法裁判的依赖，大量矛盾纠纷涌向法院，在司法体制综合配套改革、立案登记制和法官员额制全面实施之后，师市各级人民法院“案多人少”矛盾更为凸显。

为了了解人民群众对纠纷解决的需求以及对非诉讼方式的认可程度，笔者在师市人民调解中心随机对80名基层群众进行了问卷调查和访谈，从结果来看，第一，在纠纷解决的方式选择方面，解决纠纷首选自主协商的占61.2%，其次选择第三方调解，首选诉讼的仅占4%（如表1）。在首选的解决方式没有解决纠纷时，第二次选择诉讼的比例大幅上升（如表2）。

三、完善八师多元化纠纷解决机制的对策和建议

（一）深化法院多元化纠纷解决机制改革

根据2019年最高人民法院出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于人民法院特邀调解的规定》以及《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，师市各级人民法院要进一步深化多元化纠纷解决机制改革，充分发挥司法在多元化解纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用。

1.完善法院分调裁审机制。开展民商事案件诉前繁简分流工作，在立案庭设立程序分流员负责调裁分流和繁简分流，引导当事人诉前调解，由程序分流员进行第一次分流;对于调解成功需要司法确认的案件和调解不成但事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简易案件，登记立案后，由程序分流员对案件进行第二次分流至速裁庭进行快速裁判，实现简案快审;其他案件按照案件类型分流至民事审判庭，进行类案集中审理，最终形成中级、基层人民法院建立由多数法官办理少数疑难复杂案件，少数法官解决多数简单案件的工作格局。

2.拓展与第三方联动调解方式。法院要发挥在多元化纠纷解决机制建设中的推动和主导作用，在做好诉调对接、诉访对接的基础上，拓展法院与第三方联动化解纠纷的渠道。特别是针对类型化矛盾纠纷，加强与综治部门、律师事务所、仲裁机构、公证机构的对接，加强与矛盾突出的职能部门及行业企业的沟通。例如，建立“法院+工会”“法院+商会”联动对接平台，联合调处涉企纠纷;“法院+商事调解组织”共同化解商事纠纷;“法院+消费者协会”联动处理消费者权益案件;“法院+交警大队”共同处理道路交通事故案件。

3.强化调解协议的司法确认。司法确认程序是确定人民调解协议效力的重要一环，既赋予人民调解协议的强制执行力，又突出了法院对人民调解的规范、引导和监督作用。与各类调解组织每年调解的案件量相比，调解协议经过司法确认的数量相对较少，各类调解组织要减少口头调解，制作规范的调解协议，对纠纷当事人释明调解协议须经司法确认才具有强制执行力。法院要通过完善司法确认程序，运用“人民法院在线调解平台” 及时快速实现司法确认。

（二）建立纠纷化解工作部门联席会议机制

1.发挥党委政法委组织协调作用。按照“党委领导、政府主导、综治协调、司法引领、部门联动、社会协同、群众参与”的多元化纠纷解决体系的要求，开展矛盾纠纷多元化解工作，要充分发挥师市党委政法委的组织协调作用，在发挥法院、检察院、司法局等政法机关化解机制中的引领、推动和保障作用的基础上，加强行政机关职能部门的协调，特别是矛盾纠纷多发易发的行政机关，要主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设中。

2.建立部门联席会议工作机制。师市已在运行的诉调、访调、警调对接机制以及各团场建立的“4+N”调解机制为强化部门联动作用发挥了示范作用，司法机关、行政机关职能部门应当聚焦纠纷多发频发重点领域，根据矛盾纠纷的化解难度、复杂程度建立相应的对接制度，对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点纠纷，由多部门建立重大矛盾化解联席会议制度，在各团场、镇、街道建立了联席会议机构，借助各个部门的工作优势，定期分析与研究社会矛盾纠纷的化解工作，推动各类矛盾纠纷的有效解决。

（三）强化行政机关化解矛盾纠纷的功能

1.将行政调解纳入师市“大调解”工作格局。行政调解效率成本低，是一种较好的纠纷解决途径。师市要按照“属地管理、分级负责”的原则，建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入“大调解”工作格局中，推动人社、公安、国土、卫生等行政机关依法开展行政调解、行政复议，成立本领域行业性、专业性调解组织或建立行政调解与人民调解的对接机制。

2.推动行政机关依法开展行政调解、行政复议。明确行政机关在化解矛盾纠纷中调解优先的原则，应当把调解、和解纳入行政复议案件审理的全过程，把房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面的行政争议，以及交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理职能有关的民事纠纷，作为行政调解工作的重点，充分发挥行政机关职能部门在化解行政争议和民事纠纷中的重要作用。

（四）创新人民调解工作提质增效的举措

1.发展行业性专业性调解委员会。按照司法部《关于加强行业性专业性调解委员会的意见》和《人民调解法》的相关要求，师市要根据行业发展需要和矛盾纠纷的特點，依托已建立的“大调解”工作平台，加强行业性专业性调解委员会的建设，推进完善行业调解、商事调解、律师调解。特别是针对矛盾纠纷多发易发领域，建立农民工工资纠纷、婚姻家庭、道路交通、医疗纠纷等调解委员会，鼓励和支持社会团体或其他组织设立行业性、专业性调解委员会。