乡村振兴背景下农村新产业发展对策研究

杨婷

摘要：近年来，随着我国居民消费的不断升级和乡村振兴战略的深入实施，以休闲农业、乡村旅游、农村电商为主的农村新产业持续涌现，呈现出井喷式的发展，同步带来规划编制与建设管理方面的新问题和新需求。本文以湖北省武汉市为例，调研总结农村新产业发展成效，从农村新产业项目建设主体感知的视角全面摸查项目在规划编制、规划管控、建管审批、土地利用、政策扶持等方面的特征与问题，从规划、管理、实施的价值认同层面提出具体的解决对策，为各级政府制定引导扶持农村新产业项目建设的规划和相关政策提供决策参考。

关键词：乡村振兴；农村新产业；发展对策；武汉市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.010 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）05-0070-07 文献标识码：A

Research on Strategies of New Rural Industry Development under the Background of Rural Revitalization： A Case Study of Wuhan City

YANG Ting

[Abstract] In recent years， with the continuous upgrading of the Chinese residents consumption and the indepth implementation of rural revitalization strategy， the new rural industries such as leisure agriculture， rural tourism and rural e-commerce， have continued to emerge that shows a spurt of development， bringing new problems and demands in planning and construction management. Taking Wuhan City as an example， this paper researches and summarizes the development effects of the new rural industries. It comprehensively explores the characteristics and problems of the projects in planning， control， construction management approval， land use， and policy support， from the perspective of construction subject perception which the rural new industry projects， and proposes specific solutions from the level of value recognition of planning， management， and implementation. It provides decision-making reference for all levels of governments on formulating plans and related policies to guide and support the construction of new rural industry projects.

[Keywords] rural revitalization； new rural industry； development strategy； Wuhan City

引言

2017年，党的十九大明确提出“实施乡村振兴战略”，并把“产业兴旺”作为乡村振兴的第一要务[1]。随之中央和地方陆续出台了一系列重大规划和政策，引导以会展农业、休闲农业、乡村旅游和农村电商等为主的农村新产业快速的发展。然而乡村地区规划管理面对生态保护与振兴发展的双重要求，通常将生态的底线约束前置，对产业项目实行被动式的准入制，缺乏顶层设计和统筹安排。同时产业建设涉及的建设用地、农用地等乡村地区核心要素是当前我国土地制度改革的重点，都处于改革的探索期，国家虽有方向性政策指引，但地方还缺乏明确的实施途径，缺少对于产业发展诉求的精准回应，也进一步加剧了规划实施管控的无力感。因此，本研究从农村新产业项目建设主体感知的视角全面摸查分析武汉市农村新产业项目建设现实状况，找准规划与建设过程中的问题与难点，理顺农村新产业项目规划编制与管理实施的思路与方向，以期提供新形势下自然资源管理事权范围内的有效引导。

1 相关研究评述

作为农业增效、农民增收、农村繁荣的新动能，伴随乡村振兴战略的实施，学术界越来越多的专业人士聚焦农村新产业的研究。作为一项仍处于实践探索初期的实践性工作[2]，国内在城乡建设领域对农村新产业的研究主要侧重于三次产业融合、产业发展模式、国际经验借鉴、产业用地保障4个方面。农村一、二、三產业融合是农村经济转型升级的必然要求，是农业产业现代化的高级形态和升级版[3]，学者们从不同角度探讨农村新产业发展的动力机制，并从农业多功能性的横向维度和产业链的纵向维度，提出农村新产业价值增值的“合纵连横”路径[2]。总结田园农业、村落乡镇、休闲度假、回归自然等农村新产业发展模式和对策，从文化内涵、产村一体、市场推广、政府监管等方面分类制定相应措施精准引导产业高效发展[4]。另有学者深入研究日本、韩国、荷兰等国家乡村建设、乡村再造、乡村复兴的政策和实践经验，创新“六次产业”模式，为乡村产业振兴奠定理论、内容和路径基础[5-7]。土地资源作为农村重要的生产要素资源，在促进乡村振兴中发挥着积极灵活的支持作用[8]，学者们总结各地实践经验，重点从宅基地盘活利用、土地整理、用地复合利用、用地供应等方面创新政策措施，保障产业发展[9-12]。但针对现有单一产业用地分类无法满足农村新产业功能复合、用地混合的困境，仅有桂林、海南等地先行从突破旅游产业用地瓶颈的视角，探索了以土地利用现状分类为基础的旅游用地分类体系和以城乡用地规划管理为依据的旅游用地分类表，拓宽了旅游产业的发展空间[13-14]。而北京、上海、湖南等地则结合国土空间规划编制，探索制定国土空间规划用地分类，试图解决功能多元、类型多样的农村新产业用地分类难题。

从已有研究成果来看，学术界对于农村新产业健康有序发展的探索取得了显著成绩，由于乡村振兴作为新战略、农村新产业作为新事物时间较短，目前普遍采取“自上而下”的决策方式多侧重于产业项目建设实施这一环节的指导和保障，缺乏对于产业项目规划编制、规划管控、审批监管环节的关注，缺少对于农村新产业建设问题的精准把握和建设主体诉求的有效回应。

2 乡村振兴背景下农村新产业发展成效

2.1 业态形式不断丰富，产业规模逐步壮大

互联网等现代信息技术的快速发展，人民群众消费升级需求的持续刺激，商业模式创新的不断涌现，合力驱动农村新产业形态不断发生裂变，逐步呈现出以现代种养业、观光农业、休闲农业、乡村旅游、电商物流、农产品精深加工业为主体，以田园综合体、特色小镇、农业产业化联合体等为补充的多元业态形式，传统农业向观光、体验、康养、研学等多功能方向转变，农村一、二、三产业融合主体已实现数量、生产和收益的全面提升。以湖北省武汉市为例，至2018年底，全市乡村休闲游经营单位达到2378个（户），包括1个全国乡村旅游与休闲农业示范区、4个全国休闲农业示范点，1个全国休闲渔业示范点，12个全省休闲农业示范点，4个市级田园综合体，16个特色小镇，农村从业人员达到2万多人，吸引社会资金156.9亿元，年接待游客4795.13万人次，综合收入达157亿元。

2.2 扶持政策持续完善，创新创业日渐活跃

中央和地方陆续出台了一系列重大规划和政策，从保障农村产业融合发展用地、优化设施农用地管理、加强基础设施配套支持、盘活存量用地和闲置农房、支持大众创业万众创新等方面，引导农村新产业新业态快速的发展。受利好政策影响，一批开创型、知识型、技能型人才返乡创业，创办了一批“生态+农业+旅游+文化”的产业融合型项目，塑造了一批优质乡土特色品牌。以武汉市为例，创新实施“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的“三乡工程”，制定出台了《武汉市“三乡”工程拓面提质三年（2018—2020年）行动方案》，先后出台鼓励市民下乡“黄金20条”、市民下乡助脱贫攻坚“钻石十条”、打好“四张牌”鼓励能人回乡、发展农业共享经济等政策，鼓励和引导市民到农村租用空闲农房，鼓励本地能人、外地企业家到乡村创业。至2018年底，已经有265家企业参加到“三乡”工程之中，吸纳社会资金达到160.1亿元，增加农民财产性收入、工资性收入和经营性收入总额达到22.12亿元。

2.3 经营模式多样并存，土地资产价值显化

农村新产业项目建设运营中存在个体农庄模式、股份制模式、“政府+公司”模式并存的态势。随着农村新产业新业态的不断发展，越来越多的社会资本投资经营或与村集体共同开发农村土地资源，包括租赁农村闲置宅基地改作农家乐、民宿，与农民合作改建宅基地经营酒店公寓，农民以各类土地入股乡村旅游开发项目等[15]，形成“保底收益+按股分红”“固定租金+企业就业+农民养老金”“土地租金+务工工资+返利分红”等多种收益分配形式，农村土地资产价值日益显化。如武汉市黄陂区杜塘村与企业成立杜堂乡村旅游专业合作社，将418户农民住宅以1600元/平方米的价格进行租赁，并将房屋租赁资金作为股本投入乡村旅游合作社，由企业统一投资2.4亿元建设木兰花乡景区，打造高端民宿产业，村民按股分工（保底10%的分红金额），并有140余名村民进入企业上班。

3 乡村振兴背景下农村新产业发展面临的问题

3.1 规划编制对接协调不足，产业空间布局难以落地

农村新产业项目规划编制涉及的主要用地，如农田、林地、河湖、村庄等分属不同部门管理，各部门多从各自立场制定了专项规划。产业项目规划编制中往往缺乏与旅游业规划、林业规划、基本农田保护规划等专项规划的协调，导致项目的产业谋划和空间布局不尽合理，项目后期实施建设中，需要对用地进行反复多次的“点对点”调整，造成规划用地空间的破碎化。与此同时，城乡规划、土地利用规划等上位规划通常采取控制建设用地总量和建设用地边界的刚性方式引导建设用地布局，而农村新产业项目建设用地不确定性大、建设用地分散，项目位置与建设用地量很难与上位规划准确衔接，导致这些项目无法精确落地[16]。如笔者调研的武汉市黄陂区“木兰草原”项目，企业自行编制的项目建设规划中布局的特色民宿、阡陌草堂、马术赛场等未纳入土地利用总体规划，建设过程中经历了与规划编制单位、区自然资源局的多次对接与调整，目前仍然有较多零散用地无法解决配套需求（见图1）。

3.2 单一用途管制制度与新产业发展需求不符，规划管控效能较弱

一、二、三產业融合下的农村新产业新业态发展，对生产要素的配置提出了新要求，给现行单一产业设置的用途管制制度带来较大冲击。一方面，各类集农业生产、加工、交易、物流、技术研发、旅游休闲等功能于一体的综合性产业项目越来越多，土地功能复合利用趋势愈发明显，农用地和建设用地、工业用地和商业服务业用地等混合分布，确定相关土地用途和供应方式更加复杂，也使得当前土地用途管制体系无法适应。另一方面，乡村地区既有规划内容主要停留在空间管制、生态保护等原则性规定上，缺乏可操作、易落地的生态控制要求，缺乏耦合多元建设行为的建设引导措施，对农村新产业项目规划管控效能不足。如武汉市“云雾山荆楚风情园”项目，用地1677亩，包含种植培育、商贸交易、精细加工、餐饮消费、康养度假等功能，涉及设施农用地、旅游地产、旅游景观等多类用途，但现行国家统一的土地用途分类体系无法提供精准的用地分类，同时，武汉现行生态地区管理条例尚未提供此类新产业项目的建设管控标准，综合导致该项目在规划管理和建设引导上缺乏有效的抓手（见图2）。

3.3 建管审批流程复杂、时间冗长，先建设后补证现象普遍

在乡村地区现行多头分散管理体制下，农村新产业项目建设通常要经历向发改委申报备案，向农委或旅游局申请立项，向自然资源局进行土地和建设许可报批，向消防、环保、卫生等部门进行相关专项申报等步骤，直接导致项目申报流程复杂，时间冗长（见图3）。与此同时，企业多采取 “先建设后补证”的方式应对资金回笼压力，但政府在乡村地区的行政资源投入相对不足，致使其监管力度远远弱于城市地区，导致企业违法建设成本低，无法有效抑制各类违建行为。据笔者调研，一个农村产业项目即使按照最快速度，完成申报流程也需要2个月左右，若遇见流程不熟或者与材料不齐全等情况，申报时间延长到半年甚至数年的情况时有发生。如武汉市蔡甸区“九真山大好河山”项目，其范围内仅有97亩建设用地办理了完整的土地和建设手续，其余几百亩建设用地及已经建成使用的服务设施均需补充相关手续（见图4）。

3.4 土地制度关联项目用地使用路径，直接影响项目建设和发展

按照《土地管理法》，农村新产业项目主要通过招拍挂国有建设用地或租赁集体建设用地两种形式获取建设用地使用权。招拍挂国有建设用地的方式，其优点在于产权明晰，用地获取后可以进行抵押贷款，与农民之间也不存在纠纷隐患，缺点在于价格较高，一般中小企业难以承受。长期租赁集体建设用地的方式，其优点在于土地价格相对较低，村庄可同步提升自身基础设施与环境质量，缺点在于建设用地使用权无法进行抵押贷款，与农民之间存在纠纷隐患。此外，土地流转是项目取得非建设用地的主要方式，自2013年中央提出促进新型经营主体发展之后，多元项目的迅猛开发导致对土地资源的需求剧增，在市场机制的作用下，各地的土地租金出现非理性的快速上涨势头[17]，企业担忧土地租赁到期后，伴随租金的飞速上涨，企业能否顺利取得土地的使用权、项目能否继续正常经营（见表1）。

3.5 支持政策对于产业项目建设困境的精准研究不足，实施指导效果不佳

自2017年乡村振兴战略正式上升为国家战略以来，各地纷纷出台支持农村新产业发展的相关政策，从武汉地方实际来看，存在以下问题：一是对农村新产业的类型、发展特征、实施困境和建设诉求研究不足，导致政策的针对性不强。二是优先安排用地指标、盘活存量用地和闲置农房、拓展土地使用功能等措施无法完全融入现有的用地分类、用地管制、用地审批制度，导致政策指导效果不佳。三是对财政奖励（补贴）申领设置过程繁琐、手续复杂。如《武汉市旅游产业升级计划配套政策实施细则》中，将可申请奖励资金的企业项目分为5大类、16小类，各个小类的专项申报需要提交不同类别的详细材料；材料提交后由市旅游局组织第三方机构进行评审；完成评审后，市旅游局和市财政局将组织联合审核，对通过评审的企业进行详细审核；审核通过后，企业名单须在旅游网站公示3天；公示结果无异议后上报市人民政府分管副市长审定。整个申领过程中企业申报材料复杂，申报步骤繁琐，申报历时较久（见图5）。笔者在调研中了解到，相当多的企业了解政策，项目建设也能达到申报审批标准，但因过程太繁琐而放弃领取奖励或补贴。

4乡村振兴背景下农村新产业发展对策建议

4.1 完善规划编制体系，增加规划弹性效能

按照国土空间规划 “多规合一、精简程序”的整体要求，完善市县国土空间总体规划体现总体空间结构的战略引导，镇（乡）国土空间规划落实“建设指标空间化”，村庄规划对接项目建设实施诉求的功能传导路径，明确各级规划在乡村地区的编制对象、内容、深度，實现规划对农村新产业布局的有效引导。此外，应对农村新产业项目建设的不确定性，规划可从空间弹性、指标弹性、时序弹性三个方面预留项目落地潜力。即预留空间应对不可预期的空间；预留机动指标应对部分规划空间或项目用地的动态变化；统筹调控规划建设时序，应对土地利用供求关系[16]，解决农村新产业项目规划调整难和用地难的困境，切实支撑乡村振兴发展。

4.2 建立用地分类体系，健全精细管控模式

主动适应新产业新业态用地的发展特点，开展相关用地类型研究和用地标准制定工作。在国家现行土地利用分类的基础上，衔接各类用地分类体系，结合《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》《文化及相关产业分类（2018）》等相关标准，拓展产业用地分类体系，并增加和细化建设用地分类，制定适用于多元土地利用与经济活动目的的国土空间用地分类体系。同时，实践“分区—用途—指标—名录”的管理模式，促进农村新产业项目从单一用途管制向多元综合管控转变。以生态保育、农林复合、休闲旅游等类型的功能分区方式，从宏观视角明晰市域乡村地区空间类型；以全范围用地规划管控的方式，从中观视角明晰土地用途；以刚弹结合的指标管控和保护地名录、重点建设项目清单、建设项目正负面清单等名录管控的方式，从微观视角明晰项目准入情况和建设要求，从而层层传导、深入细化地构建农村新产业项目精细化的管控体系。

4.3 理顺管理服务职能，优化建管审批流程

强化规划与管理效能，一方面，建立各类规划的审批和监督机制，根据规划编制的层级和内容，探索建立多部门联合的规划组织模式，确定各级规划的审查、审批制度，提出规划修改和调整程序，确保乡村地区内规划的有效组织、高效审批，确保规划能持久、有力指导农村新产业的发展。另一方面，按照农村新产业项目管理涉及的流程（项目选址—用地报批—用地条件—土地供地—登记发证—建筑方案审查），分项分类研究规划建设管理的重点和方向，提出农村新产业项目规划建设管理优化建议，建立农村新产业项目规划建设管理体系框架，明确农村新产业项目规划建设管理的具体流程，形成农村新产业项目规划建设管理办法。

4.4 加强规划监管力度，规范相关建设行为

充分发挥行政部分监管作用，按照事前、事中、事后三个阶段建立全过程的科学监管体制[18]，保障农村新产业健康、可持续发展。事前监管中，加大法规宣传力度，协助农村新产业建设企业办理相关手续；分重点、分类别、分区域有针对性地进行引导和监管；采取异地交叉执法、监察人员轮岗制、专案督查制等方式，增强农村新产业监管查处力度。事中监管中，建立违法案件处理集体讨论制、推行违法案件网上审批制、落实违法案件处罚全程公示制度，有效制止违法建设。事后监管中，通过采取集中专项整治、违法建设当事人约谈、各部门联动执法等措施，切实加强违法建设的整治。

4.5 发挥政府主体作用，加大政策支持保障

在土地利用方面，全面推进农村土地确权登记工作，加强乡村土地综合整治，对农村宅基地、农村集体经营性建设用地进行分等定级[19]，制定集体建设用地使用权的基准地价，并构建覆盖城乡统一的土地交易市场，为农村宅基地使用权、农户承包地经营权、农村各类产权的上市交易提供完善的交易平台，促进农村资产活化为资源，切实保障农村新产业用地“需有所供”。在金融扶持方面，完善地方农村信贷担保体系，对农村新产业项目实施贴息保险[20]，支持财产权利凭证为质押的短期低息惠农信用贷款，支持符合条件的农业企业上市融资，简化财政补贴申请、审批、发放等一系列过程，提高补贴发放的效率与质量[20]，发挥财政补贴的引导与鼓励意义。

5 结语

本研究深入农村新产业项目建设主体视角，立足规划人员与多元乡村建设、治理主体长时期的共同工作和程序化磨合，着眼产业项目建设的全过程，从规划编制、规划管控、建设审批、监管督查、政策保障的系统性出发，统筹提出各类优化建议，以期为下一步制定适应新时期新产业发展需求、具有较强针对性和可操作性的实施方案提供有益探索。此外，针对农村新产业随着市场需求动态发展的特点，需要采取长期跟踪和持续完善的动态研究方法，确保适时把握产业项目建设需求，及时调整更新产业发展思路和模式，切实推动产业健康高效发展。

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