“坡地村镇”点状供地项目的规划编制探索与实践

曹春芳 贺卫东

摘要：“坡地村镇”是浙江省促进低丘缓坡资源开发利用的重要举措。为了切实加强生态环境保护，2018 年浙江省“坡地村镇”政策提出点状供地的供地新形式。但点状供地的规划编制细则尚未出台，点状供地空间破碎、基础设施整合难、与传统块状供地审批差异等诸多问题尚未解决。本次研究以坡地利用理论研究为基础，结合浙江省温州市山福镇金岙谷坡地村镇规划案例，从本土建筑方案与地形空间融合、坡地空间设施保障和坡地用地管控深化思路入手，探索“坡地村镇”点状供地项目的规划编制理念和方法，为优化点状供地项目的利用模式、规划编制提供借鉴。

关键词：“坡地村镇”；点状供地；规划编制；金岙谷

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.014 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）05-0101-06 文献标识码：A

Exploration and Practice in Planning Compilation of Point-like Land Supply Project in"Hillside Villages"： Taking the Case of Jinao Valley Hillside Villages Planning in Wenzhou City

CAO Chunfang， HE Weidong

[Abstract] The policy of "hillside villages" is an important measure to promote the development and utilization of land in low hills and gentle slopes in Zhejiang Province. In order to strengthen the protection of ecological environment， a new form of point-like land supply was proposed， with the policy of "hillside villages" in Zhejiang Province in 2018. However， the detailed rules for the planning and preparation of point-like land supply have not yet been issued， and many problems， such as the fragmentation of point-like land supply space， the difficulty in infrastructure integration， and the differences between the approval of point-like land supply and traditional block land supply， have not yet been solved. Based on the theoretical study of slope land use， combined with the planning case of Jinao Valley in Shanfu Town， Wenzhou City Zhejiang Province， this study explores the planning concept and methods of point land supply project of "hillside villages" from the perspective of the integrating local building scheme and terrain space， guaranteeing slope space facilities and deepening of slope land use management and control， so as to optimize the utilization mode and planning of point-like land supply project for reference.

[Keywords] "hillside village"； point-like land supply； planning compilation； Jinao Valley

引言

關于山地丘陵的开发利用自古有之，如我国的长城、希腊的雅典卫城，最初是用来防范外敌入侵。随着城市扩张，人口集聚，平原土地空间不断减少，现在的山坡地开发主要是为了解决土地供需矛盾。我国山坡地开发利用较早的是台湾，可追溯到20世纪60年代， 自1978年开始投资大型山地社区的块状开发，在这期间无管制的开发利用引发山地灾害，为此制定了建筑、规划法令[1]。到2003年底，我国利用山坡地开发了300多个设市城市和10000多个建制镇[2]，都很好地结合自身特点进行了卓有成效的探索。程振琇[3]、阮如舫[4]、周岷[5]等国内学者也从山坡地利用与自然生态协调、山坡地开发模式、山坡地开发管理制度等角度展开坡地空间利用研究。

浙江省山地多、平原少，随着沿海经济发展集聚大量产业与人口，导致人均用地指标低，人地关系紧张。为了破解这种现象，保护耕地资源，突破以往围海造田和在山坡地上造田造地等寻求建设用地空间的局面，早在2006年浙江省就政策落地支持低丘缓坡综合开发利用[6]，并已经有温州林里山坡地开发利用等一批项目进行落实[7-8]。2015年，更是大胆提出“坡地村镇”点状开发理念，明确允许坡地项目建设用地点状布局的供地方式[9]，截至2017年底，已批准“坡地村镇”试点项目150余个[10]。但以往坡地研究以块状坡地为主，点状供地的坡地项目案例少之又少。为此本次研究以浙江省温州市山福镇金岙谷坡地村镇规划为案例，梳理项目开发模式、规划管理、土地出让等方面存在的问题，总结点状供地用地的规划编制经验，以期为类似项目推进提供借鉴。

1“坡地村镇”点状供地的特征与问题

1.1“坡地村镇”点状供地的定义

早期低丘缓坡用地尚未明确定义，国内学者不断从地理学角度或利用地形坡度、高程、倾斜度等多种手段界定低丘缓坡的概念。如台北市在坡地开发建筑要点中明确，坡度在15%以上的地区（包括地区中间15%以下的地段）属于山坡地开发[4]；台湾《山坡地保育利用条例》中划定标高在100m以上者或者标高虽未满100m而其平均高度在5%以上者为山坡地[11]；《浙江省人民政府办公厅关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》中明确低丘缓坡开发建设应选址在坡度6度以上25度以下的非耕地范围内[12]。本文以浙江省的低丘缓坡开发利用概念为标准探讨点状供地的定义。

“坡地村镇”点状供地是浙江省低丘缓坡用地开发利用的一种新的供地手法。与“点状供地”相对应的是传统的“块状供地”模式，传统的山坡地“块状供地”主要是采用城市土地供应制度，将地块作为基本出让单元（见图1）。而“点状供地”是以建筑的边界为基本单元，通过多个建筑用地单元合并形成宗地的形式进行土地出让，而出让用地周边的用地可保留土地利用性质，通过租赁形式加以利用。这种新的供地形式更有利于坡地项目与山地生态环境融合，有利于山地旅游经济的活力发展（见图2）。

1.2“坡地村镇”点状供地的特征

1.2.1土地开发量规模小，生态环境影响小

点状供地项目的出让用地基本为建筑占地空间，出让地块周边的用地仍需保留原有用地功能，涉及到的土地开发主要是局部缓坡地区点状建筑场地平整工作和依山就势的道路网设计、市政工程设计，所以点状供地项目一般不会有大规模的场地平整工作，能够尽最大可能保护地区生态环境。

1.2.2地价低廉景观优美，适宜乡村旅游经济发展

大部分的点状供地项目选址于郊区山坡地空间，拥有低廉的地价、优美的景观资源、优越的环境品质和便利的交通条件等诸多优势。同时，点状项目的供地用地主要是建筑占地部分的面积，其余用地可采用租赁形式使用，大幅降低项目的成本投入，较为适合开发乡村旅游项目。

1.3“坡地村镇”点状供地存在问题

1.3.1存在空间碎片化现象

山坡地地形比较复杂，坡度6度以上25度以下的连绵空间较少，且浙江省耕地保护任务重，部分坡地仍为耕地或永久基本农田，从而导致山坡地开发碎片化特征明显，需要加强山坡地用地的空间梳理，协调各类土地利用形式。

1.3.2基础设施保障难

由于点状供地项目远离城镇，项目的供水、排水等基础设施的供应条件较差，而且山坡地地形高差大，从而带来项目的设施建设难度较大，需要加强设施供给分析，保障项目的有效落实。部分山坡地只关注坡地开发而忽视地区安全防护，从而导致地区地质环境破坏和地质安全隐患。

1.3.3与传统块状供地审批差异大

传统块状供地项目主要结合控制性详细规划，通过设计条件明确用地的容积率、绿地率、地块高程等系列控制指标，保障用地出让后的建设管控。但点状供地项目主要是建筑所在区块的土地出让，地块管控指标较少，且受地形影响控制指标具有较大的不确定性，从而带来项目与常规用地出让项目审批差异较大。

2“坡地村镇”点状供地的规划编制方法研究

2.1建立与地形相契合的开发模式

地形空间契合。坡地空间利用应顺应地形空间，展开地形坡度、坡向、高程等分析，确定土地开发建设影响因素，评价用地建设适宜性，提出适宜建设空间，作为用地布局的主要空间。坡地空间应强化“多规合一”研究，明确相关规划对用地的控制，尽量不占用片区内耕地、公益林空间，并加强土地功能复合利用的研究，如将耕地空间作为体验农业项目、公益林作为景观林，实现生态空间与建筑用地功能的协调。

建筑风貌融合。坡地项目应加强建筑与地形空间的契合，采用小体量的建筑，通过依山就势的布局形式，实现建筑空间与地形空间的结合。同时加强建筑色彩控制、建筑坡屋顶的设计，使得建筑空间与自然空间相协调，进而达到建筑与自然环境协调、融合的目的。

2.2谋划多样式安全设施保障体系

层级化的道路交通体系。交通组织是坡地空间有效落实的重要基础，考虑山坡地项目通达性，应设计主要道路与区域外部交通相联系，对于地形约束较大的项目，应在靠近地块周边地区设置停车场解决停车需求，在地块内部应设置次要道路方便各区块之间的交通联系。同时部分与道路具有一定高差的点状建筑，应设置步行通道，构筑适宜于地形起伏层级化的道路交通体系。

多选择的市政设施体系。由于坡地空间的地形高差大、与城市距离远，水电等市政设施建设难，项目应结合地形空间设计多样式的市政设施体系供项目实施过程选择。如供水项目设计中，可将片区按照高程设置成不同的供水片区，各片区可通过分片加压泵站供给，也可通过在地形最高区設置蓄水池为各片区供水。

多层次的防灾防护体系。首先点状供地项目应编制地质灾害危险性评估，分析用地的地质灾害适宜性和建设工程的适宜性，尽量降低项目施工诱发地质灾害的可能性。降水多的地区应加强片区降雨量分析，并在汇水区下方设立截洪沟，避免降水对项目造成影响。最后应构筑地区应急救援设施，包括道路消防通达性、项目建筑处于消防通道80米的人力拉管覆盖要求，地质灾害防治应急场地配置等要求。

2.3构筑差异化的规划指标体系

规划深入设计，保障项目后期的可实施性。点状供地项目用地受地形和道路影响因素较大，项目设计到项目施工变化可能性大。需要深化道路交通设计，围绕道路交通设计考虑点状项目建筑与地形的结合形式，如挡土墙、护坡等，并考虑各种建设形式与道路标高衔接问题，尽量保障规划设计与项目实施的协调。

建立刚性与弹性相结合的指标控制体系。点状供地项目土地出让指标，应建立适宜自身的控制指标体系。具体包括用地面积、建筑容量、建筑高度等强制性控制指标和建筑容量的地块间腾挪、地块高程、地块地下空间开发规模、地块配套设施等弹性指标，保障项目落实。

3温州市金岙谷坡地村镇的规划实践探索

金岙谷位于温州市山福镇中部，2016年7月被列入浙江省第二批“坡地村镇”建设用地试点项目。用地紧邻缙苍公路与330国道，距镇区1公里，出行便捷。项目周边有万亩森林和溪流，景色优美，气候宜人。项目总用地面积23.14公顷，现状用地主要为非建设用地，其中水域0.48公顷，包括耕地约6.34公顷，林地约16.32公顷（见图3）。项目用地地形复杂，沟壑纵横，海拔高度在0～200m之间，坡度变化差异较大，缓坡空间较为破碎，若块状开发将需要大规模场地平整，对生态环境破坏较大，而点状开发则可避免这些问题。规划经过近两年的编制探索，进行了多角度研究，在林地内规划了83个点状供地地块，建设用地面积2.80公顷，力求规划成果契合地形条件和项目实施方案。因此本文以金岙谷的规划编制实践为例，具有现实意义。

3.1重视点状用地与场地环境的结合，严格保护生态环境

点状用地实行点状布局、垂直开发，坡上建筑依山就势，与场地环境契合，尽量减少地形改造，严格保护生态环境[13]。温州山地丘陵多，民居呈现跟着山走、跟着水走、跟着田走，显现“曲”“折”“弯”“藏”的特色，规划因地制宜勾勒蜿蜒曲折的蛇形上爬道路，结合道路两侧缓坡用地布置点状用地，整体呈现出建筑自然散落在山脉上的形态，与农田、山林等生态空间相得益彰，形成宛若浑然天成的坡地村镇空间[14]。规划结合场地条件，在谷地底部布置集中停车空间和旅游摆渡车辆服务点，尽量减少车辆对坡地空间的影响，在场地中部道路交叉处设置游客便民服务中心，方便游客使用，并通过多条慢行栈道网络串联，形成一体化的景观空间。

规划提取温州传统文化元素，引导建筑与环境融合。受温润气候和耕读文化的影响，温州本土建筑呈现白墙灰瓦、木质构筑特征，规划明确点状建筑可在温州本土建筑风格的基础上融入现代生活元素，突出坡屋顶、大窗、底层石材贴面等特征元素。建筑风格宜轻巧简洁，古朴典雅，整体呈现出清、淡、雅、素的艺术特色，营造“房在林中、园在山中”的美好景象[15]（见图4）。

3.2同步开展道路、建筑、市政等工程论证，保障项目有效落实

规划深化金岙谷道路工程设计，保障道路在满足现行规范基础上尽量拟合地形，减少山体开挖及项目投资，并将优化后的道路线位进行路基放样，多方位多角度确保道路工程设计的可实施性。

规划细化点状建筑方案，以道路工程设计线位和标高为准，研究点状用地的地坪标高，细化建筑与道路边线间距，保障点状建筑与道路的有效联通。并通过建筑半地下空间、吊脚楼等多种方案设计，尽量减少自然地形的开挖（见图5）。

规划根据山坡地的防灾、供水、排水等需求，展开市政工程论证，结合地形地势、用地布局、工程经济性，明确防洪沟渠、给水泵站、排水管道等设施布局，为项目有效落实做好支撑。

3.3建立“点状+片区”指标控制体系，创新坡地管理模式

规划重视片区用地统筹。规划将83个点状用地确定为一个片区，参照现行规范差异化完善片区配套设施（见图6、图7）。明确将供水、排水、电力等可协调设施在山福镇区集中布置，将旅游接待、配建停车、人防设施等设施在片区内统筹布局。规划在谷地底部增加块状用地，集中建设停车及人防设施。在地块中部集中设置片区旅游服务中心，满足片区生活需求，同步展开片区建筑密度、绿地率等指标核算，保障地块建筑疏密有度。

规划深化点状用地指标控制要求。规划增加建筑最高点控制要求，并明确各台地可结合室外地坪分别计算建筑高度，鼓励坡地项目结合地形进行退台式设计。规划细化建筑容量控制要求，明确高出相邻室外场地最低点标高1.5米及以上部分计入建筑高度，坡屋顶形成的暗楼须按阁楼计算面积等内容。

3.4提出“统筹征地、统一管理”的创新举措，加快土地流转

按照以往政策，开发商需要将规划用地整体征收，才能开发建设，但是新的“坡地村镇”试点政策只允许出让呈点状分散分布的这83个地块用地。考虑到规划中除了点状供地的83个地块外，仍需整合外围农用地和林地空间，植入体验农业、景观林地等特色功能，保障项目功能的完整性。为了保障项目后续有序实施，规划提出“统筹征地、统一管理”的创新举措。建议规划项目的23.14公顷农用地统一征收，将点状供地用地征收后进行农用地转用和土地出让，其他农用地征收后以土地流转的方式纳入项目范围，由村集体统一管理。同时，引导广大村民以土地入股的形式参与到金岙谷开发中，这样既有效减少分散供地带来的开发不利影响，又能保障那些处于项目范围内却未被征地村民的利益，加速了当地土地流转、农业产业化进程[17]。

4结语

“坡地村镇”点状供地的应用不仅保障生态發展、保护耕地资源、优化土地利用方式，还可促进乡村振兴产业兴旺，具有积极的指导意义。针对当下“山地多、平原少”这样一个现状，山坡地开发是一个很好的选择，具有很大的发展空间。我国山坡地开发经过几十年的发展实践，块状开发模式比较成熟，而点状供地模式还比较新颖，具有研究价值。本文通过山坡地研究，紧跟发展形势，探索“坡地村镇”点状供地项目规划编制理念和方式，主要得出如下结论：点状供地一是要与场地环境契合，保护生态环境；二是要同时开展场地道路线位、建筑方案、市政工程，保障点状供地项目有效落实；三是建立“点状+片状”指标控制体系，创新坡地管理模式；四是提出“统筹征地、统一管理”的创新举措，加快土地流转。同时，“点状供地”作为山坡地开发利用的新型规划编制手法，山坡地开发利用仍需在项目选址、适宜性评价及地质灾害等方面深化研究，积极完善山坡地开发理念与开发体系。

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