统一战线促进民营经济政策执行力提升研究

江苏省委统战部　南京市委统战部　南京市社会主义学院　南京信息职业技术学院联合课题组

摘 要：政策执行力是国家治理能力和治理水平的重要指标。既往实践中，通过体制创新、科学手段，以及聚焦民企融资难、发挥统一战线作用等，在政策执行力提升方面有所突破。但从政策制定、政策宣贯和政策落实诸环节看，民营经济政策链条堵点仍然存在。究其原因，是政策执行传统体系模式导致民营经济工作供需失配。着眼于党的法宝地位、新时代“两个健康”新要求以及政策执行力自身不足等，按照国家治理体系和治理能力现代化要求，统一战线应在政策执行力提升方面发挥更多作用。据此，提出统一战线可以从强化自身建设以强体魄、优化工作机制以通关节、推动体制完善以赋动能等三个方面，做好促进民营经济政策执行力提升大文章。

关键词：统一战线;民营经济;政策执行力

中图分类号：D613文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）02-00043-08

前言

政策执行力是国家治理能力和治理水平的重要指标。表现在民营经济领域，高效科学的政策执行是推动民营经济实现跨越发展的强大动力;政策执行不力，则影响新旧动能转换、阻碍民企轉型升级和经济高质量发展，诱发民营经济发展困境。

统一战线深入贯彻习近平总书记关于政策“一分部署，九分落实”的精神，促进民营经济政策执行力提升，关系到将中国特色社会主义基本经济制度的内在优势充分转化为促进民营经济发展的治理效能，是促进“两个健康”的重要现实课题和政治课题，是贯彻十九届四中全会精神、积极参与国家治理的应有之义。从民营经济政策执行全链条看，政策执行力与政策的落地、落细、落实有关，落地强调政策制定的科学性，落细突出政策实施的针对性，落实侧重政策目标的实现性，三环节相辅相成。从完善现代社会治理体系角度审视，坚持党委政府主导，重视第三方组织有效、充分参与，对攻克民营政策执行不力顽疾，具有独到的价值和作用。

近年来，统一战线发挥优势，坚持主动参与、源头参与、全程参与，推动民营经济政策执行。为全面了解、准确把握统一战线促进民营经济政策执行力提升的基本做法、取得的成绩和存在的问题，据此提炼经验、分析矛盾、审视状况，提出统一战线促进民营经济政策执行力提升的思路和对策建议，更好服务“两个健康”，本课题组先后赴江苏七个设区市（其中苏中苏北各二个、苏南三个）及深圳、广州等地，通过访谈、座谈、考察等形式，深入机关、企业、商会及金融机构等开展调研，并对全省民营企业家进行了问卷调查，还开展了文献研究、文件搜集、案例研究等工作（调研基本数据见表1）。

一、促进民营经济政策执行力提升各方在行动

（一）通过体制创新改善政策执行环境

改革开放以来，随着民营经济地位和作用发生深刻的历史性变化，其管理体制也不断完善：如山东济南和青岛、浙江温州、安徽铜陵等地，注重政府自身机制体制的完善，设置民营经济发展（促进）局;江苏则侧重在更高层级设立议事协调机构，但机构办公室设置有差异：一般设在发改委、经信局等，也有设在统一战线（如工商联），还有跨部门设置。本报告选择了江苏省、市、县共四个案例对民营经济管理体制进行对比分析（见表2）：

1.机构目标明确。虽然名称不同，职责定位也不尽一致，但此类机构的着力点都是通过加强组织领导、统筹协调、改善服务、优化环境，激发民营经济活力、解决民营企业发展难题。

2.强化协同参与。这些机构囊括了政府经济工作部门、金融部门、统战部和工商联，有的还包括党委政法、组织、宣传等部门。

3.统一战线在此类机构中地位、作用有所不同。此类机构办公室如设在政府部门，则强调政府推动作用，统一战线发挥作用有限;如设在统一战线，有利于发挥统战优势，完善工作抓手，激发统战组织履职动能，协调配合党委政府，解决民营经济实际问题，更好服务“两个健康”。

（二）运用科学方法保障政策供给成果

近年来，党委政府越来越重视科学决策、施策，综合运用传统手段和现代技术，加强跨部门、多层级联动，创新体制机制，协同推动政策的制定、宣贯和落实。前期调研趋于广泛深入;中期宣贯趋于持久发力;后期落实趋于务实有效。

第三方参与，是多元主体协同参与社会治理的具体举措，体现了十九届四中全会“社会治理共同体”理念，是保障政策供给成果的重要科学方法。江苏于2015年在全国率先出台《关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》，第三方开始活跃在政策评价的舞台。如省工商联主导或参与完成持续推进双创政策落实情况、营商环境评价指标体系构建与评价、民企减税降费获得感第三方评价等，有力促进了政策落实。

（三）改善融资环境缓解民企资金困境

习近平总书记在民营企业座谈会上发表讲话后，银保监会提出“125”目标，改善民企融资难题。金融机构通过运用现代科技手段，强化部门协同和大数据分析;加快现代金融体系建设、探索构建服务于民企长效机制等，改善民企金融生态。此外，通过推动机制创新、优化风控管理、建立容错机制、重视产品创新等途径优化服务，专项解决民企融资需求。

（四）发挥统一战线优势改善政策环境

1.当好娘家提供政策落实保障

一是抓常规工作有实招。通过常规手段+互联网，立体驱动“两个健康”;实施省市县三级联动培训，提升企业家素质;以常规调研、政协委员活动制度化等为抓手，提供精准化服务;树立民企党建典型、强化商会党建，加强“口袋党员”管理，提高民营经济人士政治站位。

二是抓难点问题求突破。推动银企对接、搭建人才平台、与相关部门合作，帮助民企缓解融资、用人、用地难题，促进劳资和谐、推动税费政策落地。如江苏统一战线推动银企对接，一次性签约30个项目，授信总额达到了300亿，为持续缓解民企融资难进行了有益探索。

三是抓热点事项敢担当。如主导亲清新型政商关系调研，开展营商环境评价，细化政商交往正面清单和负面清单;强化民企法律服务，组织律师顾问团，筑牢民企合法权益防护墙。

2.搭建桥梁连通政策落实链条

统一战线积极参与政策链条全过程：具有立体式、全方位获取信息的优势。如江苏省用好用足1000多家小微企业监测点和上规模企业调研，建设民营经济监测分析系统，为科学决策提供依据;参与或主导政策制定，如省委统战部、省工商联联合省发改委共同为省委省政府起草《关于促进民营经济高质量发展的意见》，省工商联与省科技厅出台《关于推动江苏省民营企业创新发展的实施意见》，统战部会同省纪委起草《关于构建亲清新型政商关系的意见》等;统一战线积极宣传党的民营经济方针政策，参与政策落实督察已成常态;因没有利益钳制，地位超脱，统一战线通过政策全链条发挥作用，对纾解各节点关系、消弭政策堵点有积极作用，苏州统一战线在市委市政府创立的企业家月度沙龙、微信联系群、企业信息直报制度中，积极发挥促进党委政府听得到、看得到、办得到的作用。

3.创新机制激发政策落实活力

宿遷“宿商服务中心”，在信息收集及宿商数据库建设、加强交流、开展民营经济人士教育等方面发挥了作用，缓解了基层统战人手不足难题，提升了服务效能;省工商联在一对一会商机制基础上，创新“1+N”工作机制。其中“1”是工商联，“N”为党政部门。其目的是以“联”引路凝聚最大合力、以“融”有为放大叠加效应、以“实”当头激发最大动能，促进各部门协同提升民营经济政策执行力。

二、民营经济政策链条堵点仍堵

各方为政策落实作出的努力和探索，并没有换来民企的充分认可，在认为营商环境明显改善的前提下，民企政策获得感仍不足，有近7成企业表示政策获得感一般或不明显（调研中获得感一般的民企占54%，不明显的占14%，明显的占32%）。

调研表明，企业认同减税降费力度大，但从项目申报、建设到运营，各环节不合理税费仍多，政策空间仍大;增值税一降再降，但部分商品含税价格未变，导致可抵扣进项税额实际减少，成本反而有所上升;企业社保负担较重，征收比例占工资额约六成，一旦入税，对民企影响显著。某高新技术企业上年数据显示，若按实缴纳，企业社保费增长266%;2019年规划预测，企业员工突破500名，人员增长54%，工资增长10%，预计本年度人工成本较上年上涨170%，社保总成本预计同比增长523%。这些都影响了企业政策获得感，究其原因，与政策链条堵点有关，具体体现在如下三个环节：

（一）政策制定环节

企业家对政策制定的反映比较多，大致聚焦于政策太多太散、政策的地区不平衡、政策不接地气等方面。在政策落实被普遍聚焦的情况下，政策合乎实际，受到更多企业家关注（调研中表示更重视政策供给的企业家占18%，更重视政策落实的占31%，更重视政策合乎实际的占51%），说明政策制定环节存在堵点。

究其原因，有些政策前期调研和论证仍不周密不充分，政策欠科学，调研显示，仅22.9%的受调查民营企业家为政策起草和制定提供过相关咨询或提出过建议;有些政策协同性差，过去一年多，金融、环保新政一齐发力，民企生存受到考验;有些政策不切实际，如税务部门曾因几元甚至几毛几分落实退税政策，遇到很大麻烦;有些政策太过宏观，缺乏可操作性;有的政策门槛过高，民企难以享受。

（二）政策宣贯环节

政策宣贯是连通政策制定与政策执行中间环节，起着承上启下的作用。调研显示，政府在制定和宣传政策上花了大力气，执行部门在政策宣贯上下了大功夫，统一战线将政策宣贯作为履职重要内容，但政策宣贯覆盖率不足、民营企业政策知晓率不高的情况仍在。关于“企业存在未享受相关政策”原因的调查，“不知道有该政策”居第一（见图1）。

造成宣贯成效不足的因素很多。如企业的主动意识、意愿或能力不够，只顾埋头拉车不抬头看路，不主动关注、跟踪新政;民营经济管理涉及部门多，政策协同性差，企业无力去逐一了解掌握;民营企业面广量大，基于传统手段和原有机制，无法将政策宣贯覆盖全部企业。某部门2019年上半年举办60多场政策宣贯活动，6000多人次参与，工作量巨大。但相对百万体量的民营企业，政策宣贯活动受益面还很窄;在政策制定和宣贯之间，政府更重视政策制定，对宣贯重视度不够;统一战线因资源、抓手和机制局限，不能在其中充分发挥作用。

（三）政策落实环节

政策落实是政策链条的“最后一公里”，是聚焦点。企业的反映有：政府对微观事务插手过频过多过细，监管色彩浓，一些放权换汤不换药，以备案、登记、注册、目录、年检、监制、认定、认证、专项计划等变相设置审批环节;有的政策流于表面落实;有的创新如“一窗通办”，由于信息壁垒，“通办”事项有限;有些政策执行者自由裁量权大;旧政策不及时清理被随意滥用;政策执行效率低、力度不够。有的机械照搬政策，像入驻园区企业实施外部道路施工，仍须缴纳城市建设配套费;不消耗不可再生资源的项目，仍缴纳可再生能源发展基金;自建码头仍须缴纳港口建设费等。

这些问题影响民企对金融机构、政府部门和司法机关推动政策落实的评价。调研显示，整体评价分值不高（见表3。“一般”分值为3.0，“较好”为4.0），与访谈结论一致。

问卷进一步对11类政策落实的感知情况进行调查（多选不超过3个，见图2）。结果显示，企业对减税降费的感知最显著，余下依次为优化营商环境、鼓励企业创新和产权保护。但感知最显著的减税降费，被认为政策空间仍大，表明企业对政策落实总体不满意。而党委政府高度重视的建立新型政商关系、促进实体经济发展，以及信用奖惩机制等，企业感知不强。在增加劳动力供给、增进企业家安全感等关注度高的问题上，企业同样没有给予好评。其原因有：企业专注业务领域，不够关心外部政策环境的变化;有些政策与企业密切相关，但解决不到位，如劳动力供给、企业家安全感等。

（四）阻碍政策落实的机制因素

政策落实的传统模式是：上级制定政策并传达;下级依据职能和上级要求，制定本地实施细则;有立法权的地区还制定适应本地实际的政策。在政策自上而下传导并细化的同时，通过各路媒体宣贯、企业家座谈等，营造新政舆论氛围;近年来，第三方（如商会）开始有序参与政策落实。

该模式可以图3说明，X轴为政策链条，Y轴代表各级党委政府，Z轴表示第三方组织参与。各级政府是政策链条的主体，第三方力量参与不足，空间原点结点不实。

该模式导致民营经济工作供需失配：囿于资源及机制等原因，党委政府工作视角无法覆盖全部企业，只能面向少数代表性企业和代表人士开展工作，形成民营经济工作重点区域、非重点区域及一般区域，我们谓之民营经济工作的10/90模式。其中一般区域有如下特点：企业数量上的绝对主体;规模中小微，面临的风险大且抗风险能力弱，最需要得到关注和帮扶，且极具成长空间（见图4）。基于同样理由，民营经济统一战线工作也因循了该模式，与促进“两个健康”要求和使命不匹配。

三、统一战线促进民营经济政策执行力提升面临新空间

（一）党的“法宝”地位与工作抓手不实对比出新空间

改革开放四十多年，民营经济地位、作用、影响力今非昔比;大环境下，民营经济人士思想多元复杂。但民营经济统战资源配置至今基本没有变化，不能充分满足促进“两个健康”的需要;而且越到基层，工作越具体琐碎，资源配置却越短缺，两者错配严重、矛盾突出。如某地2018年民营企业约6万家，但工商联仅3个编制，实际仅一位副主席在岗。该副主席在2018年240个工作日，参加会议120余场，完成稿件151篇，组织开展活动28场（涉2000多人次），对接处理问题651件。

作为党的三大法宝之一，统一战线始终有着不可替代的地位和作用。但民营经济统战工作抓手局限于教育培训、牵线搭桥、沟通协调、联系服务，代表性人士队伍建设等，与思想引领的复杂性、系统性和艰巨性，与促进民营经济发展的重任相比，统一战线职能定位和工作抓手的落差很大。到了基层，统一战线日常多依赖于感情和服务开展工作，法宝地位与抓手不实矛盾更加突出。

（二）新时代“两个健康”新要求拓展履职新空间

中国进入新时代，民营经济统战大联合、大团结的工作基调被赋予新内涵：以促进“两个健康”为主题，提升民营经济人士政治认同和发展信心，推动民营经济高质量发展为目标，民营经济统战工作必须注入新活力。为此要实现“四个转向”：统战工作要从偏重“点对点”转向“点对面”，解决统战“绝大多数”的问题;从偏重教育引导转向教育、团结与帮助并重;从“单兵种、少手段”转向“多兵种、多手段”，整合各类资源，促进部门协同，夯实工作基础，解决使命担当与工作抓手的不匹配;从偏重促进民营经济人士成长转向促进两个健康。总之，促进民营经济健康发展，是新时代统战工作的“短板”，也是统一战线事业的新机遇，统战工作有了履职新空间。

为适应新时代的新变化、新要求和新任务，统一战线坚持创新引领，探索适应新形势的新路。沿循图3的思路，图5描述了其中一种探索，Z轴表示体制内统一战线参与了政策链条全过程。结合政府主导政策供给，而统一战线力量、抓手、资源等的局限，尤其是商会作用不力，统一战线實际只围绕商会、民营经济重点区域开展工作，空间原点结点仍不实。

（三）政策落实高期望值与政策获得感不足形成新空间

高投入追求高产出，当促进政策落实的高投入，换不来企业好的政策获得感，与高期望值相悖，其背后则蕴藏着工作机制和组织体制方面的难题。事实上，政策落实满足于一刀切，政策执行者不愿担当，一些工作满足于表面文章，满足于以会议落实会议、以文件落实文件等形式主义、官僚主义，都会导致高投入低产出，从而导致民营企业政策获得感不足。这些均反映了当前的一些体制机制，与治理体系现代化要求不相适应。引入外部力量，打造治理共同体，实现协同治理，约束执行主体理性和惰政懒政，解决政策执行不力难题，是必然选项。基于两个健康职责使命，统一战线应发挥更积极有为的作用，疏政策落实之堵点，进而解资源获得之难点，去发展环境之痛点。

四、统一战线做好促进民营经济政策执行力提升大文章

（一）强化自身建设以强肌体

一是加强队伍建设。做好新时期民营经济统战工作关键在人。要加快“引智”工程建设，遴选多学科专家学者，建立统一战线民营经济智库，加强政策理论研究，服务于民营经济统战工作;建立专业化、职业化政策宣贯队伍，结合信息化平台建设，加强政策的即时和系统解读及宣贯;加强基层干部队伍建设，维护统一战线队伍稳定，统一战线不能成为官阶跳板或人员安置平台。

二是重视组织建设。在深入调研基础上，着力解决基层统战组织人手不足、资源匮乏，体制内外统战组织协同不足等问题;发挥统一战线优势，积极化统战对象为统战力量，强化商会及企业家自组织建设，积极打造传送政策、反映诉求，加强政企沟通和合作的社会化工作平台，促进统一战线力量下沉、重心下移。重视“互联网+统战”，将互联网打造为政策传递与宣贯的有效平台，扩大统战工作触角，提高组织响应速度。

三是推进商会建设。创新推进商会党建工作，理顺商会党建工作管理体制，切实发挥商会党组织战斗堡垒作用，辐射、指导商会企业加强党建工作，积极健全组织、建立阵地、开展活动。将“探索一业多会，引入竞争机制”政策部署落到实处，清理或修订制约一业多会的法律法规，打破利益桎梏，破除懒政惰政，以竞争促商会发展。多渠道激发商会活力：完善治理结构，建设现代商会;重视专业化、职业化队伍建设，提高规范化水平，提升商会能力;加强自律，代表行业利益，坚持服务立会、服务兴会;务实做好行业工作，在提供培训、会员交流，解决会员融资、用地、用人等难题方面发挥更多作用;积极参与政府职能转接，推动理顺政会关系;积极参加政策落实第三方评估，以活力扩大影响力，以影响力带动政策落实。

（二）优化工作机制以通关节

新时代新任务新使命，要求统一战线在政策制定、宣贯和落实中，明确服务于商会即服务于民营经济的工作思路，将重心逐步转移到加强联系、引导商会，更有效发挥商会作用上来，以商会为载体做好民营经济人士工作，推动民营经济统战工作机制优化（见图6），协同党委政府发挥更加有为的作用，促进民营经济政策全面落实：

1.统战部门全面参与政策制定：要发挥联系广泛、人才荟萃、民营企业家的娘家优势，广泛做好民营经济政策方面的深入扎实调研，充分表达统一战线广大专家学者、民营企业家关于政策制定的建议和诉求;党委政府要授权统一战线参与制定有关政策;商会在行业政策制定方面应发挥更突出的作用。

2.商会应成为政策及信息的“采集器”和“传感器”。党委政府要重视商会信息集成作用的发挥，建构党委政府—统一战线组织—民营企业的政策信息流，用信息流理念，发挥商会在信息采集、信息传递的作用，提高政策覆盖面。为降低信息衰减，商会要强化信息分类管理，落实责任人，建立奖惩机制，使商会成为信息“增强器”。

3.强化信息反馈。强化工商联、商会组织独立第三方组织定位，赋予其在政策落实督察中的重要作用;统一战线要主动了解、跟踪、把握政策落实情况，对情况加强分析，向党委政府反馈并协助解决存在的问题;在政策反馈链条中，要重视商会组织信息优势，充分发挥商会作用。

（三）推动体制完善以赋动能

按照“社会治理共同体”的构想，根据统一战线新时代新使命新要求，总结提炼基层实践经验，本报告提出着力构建党委统一领导、统战部统筹协调、多元主体协同的大统战格局。目标是解决统一战线在组织、职能、运作机制等存在的不足，赋其新动能，提升服务“两个健康”履职效能。据此，强化顶层设计，构建以点连线，以线促面，以面联体，统一战线促进民营经济发展的“点线面体”协同组织架构，实现各方联动、各司其职，推动政策落实、促进“两个健康”的大统战新格局（见图7）：

点——统战部，居于坐标原点，为体制运转的链接点、协同点;

线——各职能部门（含金融机构等）、商会组织（含工商联）、议事协调机构（如两个健康领导小组）;

面——统战部连通与职能部门、商会组织及议事协调机构，构成了议事协调機构—职能部门、议事协调机构—商会组织、商会组织—职能部门等多重协同工作“面”，打通“大统战”各环节，提高统战覆盖面和影响力，提升统战效能;

体——在大统战格局下，议事协调机构坚强有力、点线联系紧密、多元主体协同、商会焕发活力、机制运转顺畅，点、线、面协同推进，各党派各团体多方参与的有机整“体”，统一于民营经济统战工作伟大实践。

此模式的构想初步设想如下：

1.成立议事协调机构。整合现有机构（如民营经济工作领导小组、民营经济发展联席会议、统一战线领导小组等）职能，设立党委“民营经济‘两个健康领导小组”，将统一战线组织（统战部、工商联）、相关部门（党委政法、宣传、组织，工信、科技、税务、市场监管、人社部门）、有关金融机构等纳入领导小组成员单位。其职责使命是：通过体制机制创新，解决民营经济统战工作的重大战略问题，赋予统一战线更加务实有效的工作抓手，解决民营经济发展需求日增与统一战线供给不足的矛盾，强化民营经济政策执行的督察。

2.领导小组办公室设在统战部。在领导小组框架下，统战部加强自身建设，处理日常事务;注重统战理论创新、组织创新和职能优化，探索统战工作新理念、新手段、新方法、新途径;对其他民营经济工作部门负有统筹协调、指导和推进责任。

3.解决统战力量“沉不下”与“上不去”的问题。以加强基层统战部、工商联建设为基础，促进统一战线力量“沉得下”，进而推进如下改革：

让商会力量“上得去”。基层统战组织定位为统战网格化综合服务平台，充分发挥商会作用，构建以政府善治、商会自治和企业自律为特征，以民营企业需求为核心，以信息技术为支撑的基层民营经济协同统战体系。

推进民营经济统战工作网络化。在“互联网+统战”实践基础上，鼓励各地因地制宜，依托互联网和信息技术，延伸统战广角、拓展统战深度、创新统战方法，以统战工作社会化、网络化提升政策覆盖面、知晓度，提升政策执行力。

4.建构“N+1+N”工作机制。在江苏省工商联“1+N”机制基础上，发挥商会组织政策和信息采集器和传感器作用，探索建立起以工商联为政策和信息交换中心的“N+1+N”工作机制。其中“1”为工商联，前一个“N”为各职能部门和金融机构等，后一个“N”为商会组织。该机制中，商会实际为行业集成和小集成;工商联为综合集成和大集成。机制运转中，工商联一方面收集商会组织的信息，定期向统战部汇总和传递这些信息;另一方面将政府和职能部门的方针政策及时向商会组织传递。

5.建立民营经济大数据中心。在信息传递、数据交互过程中，重视网络数据采集和科学分析，挖掘数据价值，增强政策制定的预见性、精准性和科学性，建立大数据中心，为民营经济决策提供“明亮的眼睛”，为政策全链条提供坚实、可靠的信息化保障。

结语

提出“统一战线促进民营经济政策执行力提升”这一命题，是内外部因素相向而行的结果，是具体推进统战领域和民营经济领域治理体系和治理能力的现代化，是促进“两个健康”的要求，具有现实性、时代性和紧迫性。

在落实“社会治理共同体”构想的背景下，统一战线在构建大统战格局、参与社会治理、促进“两个健康”等方面必有大作为，因此要有超前意识、提前谋划，主动担当、靠前担当。

统一战线促进民营经济政策落地落细落实的“招数”在于强肌体、通关节、赋动能。实施基本路径是统一战线常抓自身建设，稳推机制优化，力促体制完善，推动提升政策执行力。

责任编辑：宋好

收稿日期：2019-12-11