以功能的再调整开启信访的改革路

张昊

摘 要：信访制度形成之初是作为党和政府体察民情舆议、公民表达意愿及权力监督工具而发挥作用的。沿革至今，信访的利益表达属性弱化，沦为权利救济功能的附庸;诸多信访问题的出现表明其正义推进功能正不断萎缩，背离了制度设计的初衷而亟需改革。本文认为，信访改革应首先再次明确利益表达与权力救济的定位，在厘清二者关系、功能各归其位的基础上，逐步实现信访制度与核心政制的有机融合。

关键词：信访制度;利益表达;权利救济;信访改革

一、公民信访形成的学理解释

（一）社会不公与生存道德受侵是公民信访的动因

詹姆斯·斯科特认为：“社会公正感及对剥削的认知和感受，植根于具体的生活境遇，同生存策略和生存权的维护密切相关。”复合社会因素的共同作用所造成的社会影响绝非简单的加权，并且这种影响的指向并不明确，具有放射性和潜在性。正是社会的不公导致个人利益受损，以及个体对上述现实感知或者对他人类似境遇的共鸣等的多重作用，产生了信访动机。人们在经济发展中受益不均，心理上产生了被剥夺感;再加上某些地方政府长期行政不作为、乱作为，造成社会秩序紊乱，弱势群体的利益得不到保护;司法不公平、不公正，信访长期无果，使人感到无处说理，心理压抑;道德体系崩溃，人心迷茫。

在这一背景下，信访变为公民权利救济的“弱者武器”，但是，该武器是否能真正发挥效用，或者法律框架下的信访是否会成为严重的社会问题，不完全去取决于公民个体。信访的深层次的原因在于制度本身存在着过程中的非程序性和结果的不确定性的弊端。正如尹利民所说，国家宏观的政治结构与上访的治理方式存在非制度化特征。因此信访的形成原因还应继续发掘。

（二）利益协调机制失衡是信访异化为社会问题的温床

应星认为，利益协调机制包括利益表达机制、利益博弈机制和制度化解决利益冲突的机制。当前信访制度正是被构建为公民意愿的制度化表达与社会多元化冲突的协调与解决机制。我国宪法规定了我国的一切权利属于人民;人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会;人民享有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业和社会事务的权利。而信访是具有中国特色的民主实现方式和权益救济的制度，其所依托的政治、文化、意识形态以及信访的制度设计、运作、功能都具有中国特色。

但问题在于有关信访的宪法上述内容只是为行使相关权利留下了法理空间，至于涉及如何行使、法律当如何予以规范并且国家机关应如何落实等实质性的条款细则及下位法依然缺失，即利益的博弈和冲突的制度化解机制并未真正建立起来，特别是这二者的基础——利益表达机制的缺位。作为多元化的冲突解决机制的信访制度，并没有起到充当公民与政党之间的民意“组织化表达”和“制度化表达”作用，为信访问题向社会矛盾问题的嬗变埋下了隐患。

（三）利益表达功能受损是信访问题恶化的加速器

阿尔蒙德认为：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程被称为利益表达。”作为利益表达方式，信访应该是公民有序地参与政治的重要渠道。从宏观政制架构上来看，信访的利益表达属性来源于宪法第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”有学者认为，批评、建议、申诉、控告和检举，此五项权利应被概括为监督权;从比较宪法的角度来看，这五项权利基本上或相当于请愿权的范畴，无论是监督权还是请愿权，都可以理解为宪法明确了公民的政治参与行为，赋予了其利益表达的权利。而利益表达是政治参与的重要构成，是政治信息反馈的主要内容，其表达的程度还是衡量民主政治的重要标尺。

但近年来涌现的极端信访个案，甚至由其引起的群体性事件来看，第41条并未提到权利救济的内容，但实际上信访被公民用作为权利救济的工具：为减少或弥补遭受的权益侵害，由此走上信访维权之路。

政策设计的逻辑起点及社会现实决定了在代议制体制下，信访制度应同时具有权利救济和政治参与性的双重功能与属性①。作为中国特色的信访制度是一种最传统、最贴近百姓的民怨接访渠道、民情反馈渠道和民意表达渠道的综合体，信访的政治意义应超越其法律意义，理由在于信访制度解决纠纷的权利救济功能只是附属性和派生性的。然而在特定的社会转型时期，由于利益冲突和社会矛盾的集中爆发，信访这个低成本、低门槛的表达渠道往往成为弱势群体寻求利益救济的重要手段，结果就是权利救济功能过度膨胀。

基于此，信访的利益表达功能被彻底被弱化了，甚至沦为权利救济功能的附属。公民利益得不到表达、利益团体意志难以凝聚并实现，势必对当前信访矛盾的激化起着推波助澜的作用，其结果是信访制度的正义推进功能逐渐萎缩，背离了该制度的设计初衷。因此，信访改革势在必行。而改革的第一步首先应从理顺信访利益表达和权利救济功能属性的定位着手。

二、改革之路：与核心政制的博弈还是融合

（一）“取消论”与“强化论”

“取消论”是以于建嵘等学者为代表，主张取消现行的信访制度。该主张的代表学者曾在2004年5月至10月，针对信访问题进行專项调研。结果显示，信访制度的功能严重错位，难以适应当前社会的发展需要。本应作为收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色，但现在成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根“救命稻草”。得出的结论为，今后改革方向应当是应取消现行信访制度，弱化各级政府职能部门的信访机构权威，强化司法机关的责任和能力。

而“强化论”则认为，当前信访机构疲于接访，工作已陷入循环怪圈：“公民信访→受理事项移交→解决程序繁冗→信访事项久悬不决→继续信访”，而无权正是导致信访工作陷入上述循环怪圈的重要原因。扩权理由可归纳为：一是要解决信访问题必须要赋（扩）权;二是在法治不够完善，人治传统尚存的国情下，司法不够独立且公民维权成本较高;三是当前的权利救济方式过少，不能仅依赖司法救济，还需要低门槛的信访制度作为补充。因此，扩充信访机构权责，提高信访工作运行效能，建立相关职能部门共同参与，应对信访问题的联动、联席机制，强化基层群众工作的“大信访制”，是攻克信访难题的破解之策。

（二）扩权强化的内隐缺陷：临时修补式与辅助政制越位

2014年出台的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第十二条“健全统筹督查督办信访事项工作机制，建立健全党委和政府统一领导、信访联席会议组织实施、相关职能部门共同参与的督查督办工作机制，进一步加大解决和化解信访突出问题的力度”以及“切实加强组织领导”“全面夯实群众基础”等表述，已经体现出政府在“取消论”与“强化论”之间的理论偏向。但从长远来看，“强化论”存在以下缺陷。

一是作为权宜之计的扩权，将进一步压制利益表达功能，信访工作易陷入新的循环怪圈。“强化”的目的是迫于摆脱当下信访工作面临的困惑与无奈的尴尬境地的压力而冀望扩大、强化信访部门职权。通过赋权，精简甚至取消转信过程，压缩事项办结流程从而提高工作效率。然而，若不从信访问题的形成机制寻求破解思路（如鼓励公民的政治参与，提高决策的科学化程度等），仅从缓解访民权利救济的压力，凭“临时修补式”的方法只会落入“部门增权→群众预期提高→信访数量上升→信访部门不堪重负→继续增权”的新的怪圈。这种做法短期也许有效，但只是治标，不可治本。

二是扩权强化是信访作为补充性的救济制度对核心政制的僭越。信访的救济功能是当前救济体系不完善，作为有益补充而存在的。尽管信访制度在历经多次修订易稿、增补过程中，但是始终未触及它与人大制所承担的利益表达与权利维护功能融合的内容。因此，这决定了其在当前其政制框架下作为辅助政制的定位未发生任何实质性的改变。这里所说的辅助政制是相对于“人民代表大会制”为核心的政制②体系而言的。人民代表大会作为国家权力机关，保证国家权力体现人民的意志。人民的利益表达和权力维护必然是其固有的、主要的功能。诚然，人大制运行的确存在一定的现实问题，但若过度强调信访体制的作用，甚至试图让其承担部分原本属于核心政制的功能，其本质就是对核心政制的僭越。

（三）明确利益表达与权力救济定位实现本位回归

有学者认为，在社会中心论的理论倾向下，国家根据自己对社会需要的理解和期望设计出信访制度，但在运行过程中发生了国家意料之外的负功能，不得不对信访制度进行调整，而国家意志与功能之间的矛盾，又是由国家与社会之间的矛盾引起的，即正是社会的自主性使国家不能完全遂行自己的意志，使信访制度时常发生设计之外的负功能，这两对矛盾互为表里，推动着国家对信访制度的调整，从而推动着信访制度的演进。根据上文阐述，信访的利益表达功能萎缩，而权力救济功能过度膨胀是有违政策设计初衷的，那么改革首先就应着眼于明确这两者定位，对其功能以及归属再作调整，这决定了改革的内容与路径的选择。

一是以科学与民主的决策减少和避免社会不公与权益侵损的发生。信访体制强化并不必然意味着部门的扩权，事实上还有蹊径可尋：充分发挥信访的利益表达功能，建立有序、稳定的公民政治参与机制，使之成为一种“更高水平的政治参与活动”。良好的决策能从源头上预防和减少信访的社会问题滋生，实际上近期出台的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中就已经明确提出了“提高科学民主决策水平，完善决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度;建立健全人民建议征集制度，鼓励和引导人民群众对党和政府工作献计献策”。另外，近些年来人民代表大会在立法过程中采用的向社会公开征求意见的办法，就是一种扩大信访制度的参与功能的良性信访方式，是信访利益表达功能与核心政制有机融合的有益尝试。

二是以利益表达功能疏通利益协调机制，防止信访问题异化。公民信访原本更多的是一种利益表达的过程，原本谈不上成为社会矛盾或社会问题，之所以成为严重的社会问题，是因为协调利益机制淤塞导致信访问题的异化。罗伯特·达尔认为，民主国家的一个重要特征，就是政府不断地对公民偏好做出响应，公民在政治上被一视同仁……为了让一个政府在一段时间里持续地对公民的偏好做出响应，所有的成年公民都必须拥有以下充分的机会：明确阐述他们的偏好;通过个人和集体行动向其他公民和政府表明他们的偏好;使他们的偏好在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些偏好时不因其偏好的内容或偏好由谁提出而加以歧视。既要有上行的利益表达，又要有下行的需求回应。例如，信访工作中要化“上访”为“上访、下访相结合”。逐步将信访利益表达功能融入人大制并贯彻落实，作为国家与社会、政府与公民需求的有效连结方式才能真正建立起来。

三是调整权利救济功能，让信“访”最终回归到信“法”。长远来看，改革中的信访权利救济功能作为特殊的行政救济会被司法救济所涵盖，而最终融入日臻成熟的司法体系。具体来说，修订与明确行政复议和行政诉讼的范围，应逐渐将信访的“诉”与“访”分离，明确界定信访体制与司法体制边界;杜绝行政不作为、乱作为，防止对司法的不当干预;树立司法机关的公信与权威，独立行使司法职权不受干扰，不断深化司法权利救济的正义推进功能。

三、结语

只有“人治的路完全堵死，法治局面才会真正出现”。彻底革除人治残余，通过改革逐步实现信访双重功能的本位回归，从而最终完成信访制度与核心政制的有机融合。

注释：

①也有学者将其定义为：“冲突化解功能”与“社会动员功能”，前者致力于化解民众基于个人利益需求而产生的不满和纷争，以消除社会冲突隐患;后者则热衷于围绕国家工作部署去调动民众对相关公共事务的参与，这两种说法不同，但本质是一致的。参考冯仕政《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》.载《社会学研究》，2012（4）：25.

②童之伟认为，核心政制包括宪法确认的掌握和运用公民基本权利、国家的职权和权限的各项原则。辅助政制特征为，要么宪法原则上确认了该项制度，要么公民基于某项基本权利和国家基于相应的职责经过长期互动已经形成了某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认，如信访体制。详参考：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》载于《现代法学》2011（1）：4。

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