从空间整合到服务供给：区域化党建推动城市基层治理体制创新

王磊

[摘 要]城市基层区域化党建规划亟须从城市空间再造入手，用“空间规划”手段建立城市基层物质空间、政治空间、治理空间及发展空间联通，基层党组织体系与基层行政体系、社会体系联接，基层党建的政治功能与社会功能联体，党建服务供给与基层社会治理创新联动的城市基层区域化党建格局。党建引领下的城市基层治理体制创新要求以基层空间形态的整合带动基层治理资源集聚与流通为突破口，以公共服务供给体系与供给能力现代化为目标，以突出基层党建的治理功能、强化开放式基层党组织再造为手段，将基层党建组织化嵌入基层治理体系，融通基层党建服务链与城市基层治理链。

[关键词]空间整合;区域化党建共同体;党建规划;社会治理共同体

中图分类号：D267.7 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0037-10

党的十九大报告指出，要以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径，推动基层党建工作全面加强、不断进步，社会治理有序推进、健康发展。习近平提出：“推进基层党建工作创新，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化;把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”[1]。基层党建，特别是区域化党建，作为城市基层政党建设的一种工具性策略，被视为能够加强政党执政地位、优化城市治理的重要工具。我国基层城市治理中的执政党基层组织建设，作为城市基层治理中结构层面的问题，必须突破单一的“基层党建研究”或者纯粹的“城市基层治理研究”。因此，探讨如何以空间规划推动构建区域化党建共同体，促进城市基层治理体制创新，无疑具有鲜活的时代背景与强烈的现实意义。

一、问题的提出

区域化党建是中国共产党在长期执政建设的实践过程中产生的一种新模式，它是基于社会形态的深刻变迁，为克服党的基层组织的“离散化”和“悬浮化”的不良现象[2]，按照区域统筹、资源整合的理念，在一定的区域范围内统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为结点的网络化体系[3]。这一模式受到学术界的理论关注和传播，自2004年起，上海、宁波等率先开展区域化党建试点工作，推行产生的经验在全国引起了广泛关注。

从既有的研究文献来看，当前学者们对区域化党建的研究主要集中于两个方面：一是区域化党建的经验做法与实施路径，特别是基于基层党建方式的改革和创新;一是区域化党建引领下的基层社会治理研究。前者的分析视角停留在基层党建本身，强调“区域化党建”作为“单位制党建”模式的延伸与拓展[4]，日益成为基层党建工作创新的重要形式[5]。这类研究主要以揭示区域化党建的理论内涵与实施功效等规范性议题为研究对象，以阐释区域化党建的优越性、论证区域化党建的恰适性为研究目标。“区域化党建引领下的基层社会治理研究”主要关注区域化党建的社会治理价值，认为区域化党建是复合社区党建和社区治理两大体系的有效方式[6]。这种研究主要强调區域化党建的社会治理功能，一般是从区域化党建与基层社会治理的相互关系出发，认为区域化党建能够适应社会治理的基本需求[7]，论述基层党建引领城市社会治理的现实困境[8]、实践创新[9]与可行路径[10]，并论证党建引领下的基层社会治理创新正成为社会治理体系与治理能力现代化的着力点[11]。

综上所述，现有的区域化党建研究主要是围绕“区域化党建的发生逻辑”“合理性与优越性”及“区域化党建的治理价值”展开的。近几年来，学界对区域化党建的研究已从原来的理论内涵解析的规范性研究转向党建引领下的基层社会治理创新研究。但既有研究趋向忽视了区域化党建的空间内涵，没有解决区域化党建对基层社会治理体制创新之间的关系问题及党建的服务供给功能与社会治理之间融合问题。因此，本文通过分析城市基层党建主体类型、党建形态及空间分布特征，阐明区域化党建的生成逻辑及其功能发挥，围绕“城市公共服务供给”，形成并打造以区域化党建的“基层党建服务链”融通“基层社会治理链”，最终实现区域化党建引领下的基层社会治理体系创新。

二、空间意识萌芽：区域化党建的生成逻辑

学界研究区域化党建的生成逻辑一般是从宏观的社会结构转型为切入点，特别强调社会结构变迁对党的基层组织结构造成的冲击。有学者认为区域化党建的衍生逻辑表现为在城市化和经济转型的共同作用下，我国城市社会出现了严重的分化和重组[12]，特别是“单位社会”的变迁导致单位制党建“离散化”和“悬浮化”的问题，给基层社会带来一定的政治风险与社会风险，由此产生了从单位制党建向区域化党建转型的内在需求[2]。这种宏观分析视角对区域化党建的生成具有一定的解释力，但其时效性正在流失。如有学者认为“商务楼宇是现代城市经济的一种重要新表现形式，有着自身的运作逻辑”[13]，其中聚集的“两新”组织已成为基层党建的“飞地”与“盲区”[12]。因此，为克服社会结构变迁动因论（宏观视角）的不足，本文认为在分析区域化党建的生成逻辑时，应将城市基层空间的特征和基层党建资源要素考虑在内，提出区域化党建的生成逻辑源于“城市基层党建的空间结构及其特征”与“基层党建资源碎片化现实和党建一体化需求之间的矛盾”的共同作用。

（一）外推力：城市基层党建的空间复合性特征

空间政治学已经成为学界分析社会政治现象，尤其是城市社会治理的一种重要研究视角。列斐伏尔是最早系统阐述空间概念的学者，他认为“空间是资本主义条件下社会关系的重要一环，它是在历史发展中产生的，并随历史的演变而重新结构和转化”[14]（P86），“只有社会关系在空间中得以表达时，这些关系才能存在，在此过程中也就产生了空间本身”[15]（P97）。

因此，空间是社会的产品，社会空间既是行为的领域，也是行为的基础[16]（P30）。

城市空间异质性特征的复合构成了城市基层“整体性”党建——区域化党建的外在基础。作为区域化党建的空间载体，城市空间具有地理性、政治性和社会性三大基本特征，空间特征的复合是区域化党建生成的外在基础。首先，地理性特征是城市空间作为承载人类行为发生的“场域”[17]（P131）而具有实体属性，它是城市空间的物理属性。地理性空间是基于自然环境、地理位置等特定地理学要素自发产生的实体空间，地理性是城市地域空间的首要特征。因此，基层城市人口地域维度上的流动，即党建服务对象和社会成员的“人—地”位置相对移动，决定着基层党建的稳定化和常态化机制的作用效能。其次，城市空间能够满足居民日常生活需求，具有社会性。这种特征是以地理临近性为基础形成的空间，它体现了人与人之间的社会联系、共同生活的一种形态。这种社会性的流动强调社会成员之间的社会属性、社会关系甚至阶层结构的变动。这种变动可能会给基层党建带来能否满足社会成员的多元化需求及能否适应城市空间中人口结构变化等问题。最后，城市空间所蕴含的地理特性与社会属性使其成为国家治理的基本单元。城市空间排列着社会治理的各种力量。城市空间长期处于高密度的国家治理过程之中。在国家权力与空间边界的联合塑造下，城市空间成为社会治理与基层党建的“领域单元”，这种单元是通过“空间行政层级体系”与“行政区划体系”空间行政层级体系主要是由自上而下的多个行政单元构成（中央—省—市—县—乡）的一套垂直管理体系，与之相对应的权力与资源的分配在空间层级上具有显著差异。行政区划体系主要是指空间上的横向关系，即同一层级不同主体间的关系，如“市—市”关系、“县—县”关系。串联，并由此形成国家“纵向到底、横向到边”的权力结构。

这种空间特征的复合性要求以“整体性”党建的方式推动空间重组、组织重建和关联再造，强化区域化党建的生成。人造环境（城市空间）是对社会关系的粗暴浓缩，城市设计者置身于社会空间之中，对空间加以排列和归类列斐伏尔将社会空间分为两类：居于中心位置的主导性空间（亦即技术所造成的空间）与共享的空间（亦即用来满足族群需要和可能性的自然空间）。他认为在资本主义逻辑下，后者往往被前者取代或排挤，形成中心主宰边缘地区。，以便为特定阶级效劳。在该过程中，国家政治权力主导一切，权力将空间的地理性特征与政治性、社会性特征联系在一起，建构起“中心控制边缘”的等级化空间结构[14]（P86）。以此观之，作为城市基层党建活动载体的空间是社会的产物，是特定阶级权力意志的体现及权力运作的结果。所以，区域化党建力图打破空间行政层级体系的、科层化的党组织管理方式，将区域内的各种机关、社区、“两新”组织吸纳进当地党委的统一部署之下，开展党建活动，以此解决城市空间的复合性和流动性对基层党建造成的问题[18]。

（二）内驱力：空间结构上的城市基层党建资源碎片化

区域化党建的第二大动因源自对城市基层空间范围内党建资源的整合需要。城市空间特征的复合导致基层党建生态环境发生重大转变，“城市基层区域化党建是基层党建生态环境转换背景下的重要制度创新，承担着对城市基层党建资源整合的重任”[19]。这种转变从多个维度解构了以地理性为基础的空间观。首先，在新社会条件下，网络社会的兴起正在重新阐释地域空间的基础构成。在城市空间中交织穿插的网络社会瓦解了地理边界划定的空间单元，空间与空间之间形成新的且更为隐秘的互动模式与功能联系。其次，地理边界与社会边界的流动解除了人与特定空间之间的强依附关系，以空间结点为基础的社会整合的有效性必然下降。通用网络技术重新塑造了城市地理空间与社会空间的匹配关系，地理空间不再是单一、封闭的集聚中心，而成为多向、开放的存在。此外，流动性进一步将政治空间从地理空间中释放出来，城市空间中的公共议题、公共资源与公共权力配置呈现弥散性特征，权力资源的流动加剧碎裂了地理空间与政治空间之间的适恰性关系。可见，“作为领域单元的‘地域不再具有原生的社会团结基础，并将集中面临权力构成和秩序维持的政治挑战”[20]。

当传统领域单元解体，“以垂直性整合为特征的党建组织体系转向以市场为基础的、彼此互动更加多元化的组织体系时”[21]，基层党组织的权力与资源被稀释，整合危机的出现迫使基层党组织寻找新的组织建设模式以适应新的社会环境。这成为城市基层治理与党建融合的内在动力。这种空间结构上的城市基层党建资源碎片化主要表现在两个方面。其一，基层党建主体及党建形态的多样化。各类党建主体划地为营、各自为政，缺乏构建空间协同的一体化党建组织体系。其二，党建组织对资源的垄断权力被削弱，对新兴党组织吸纳能力不足。楼宇党建、“两新”组织党建、开放空间党建等新兴党建形态尚未归入基层党建的体系之中。

基层党建组织体系构建既要符合市场经济、流动化社会的现实需要，又要遵循民主政治和现代政党发展的一般规律，还要考虑当前基层党建实际状况导致的路径依赖。囿于传统城市治理的“条块”关系，当前城市基层党建的主体类型、形态和资源尚未得到充分整合。从现有党建主体类型及其空间分布来看，基层党建形态可以概括为三大责任主体类型与四大主要形态（见图1）。基层党建的三大责任主体类型是指按照区域化党建的领导主体不同，可将基层党建分为属地化党建、管委会负责党建及公司化党建，而党建形态主要是指根据特定空间内可能具备的党建资源，按照党建主体类型的不同可将基层党建分为集团党建（企业党建）、楼宇党建（“两新”组织党建）、开放空间党建以及社区党建（居民区党建）四种类型。党建主体和党建形态的多样性一定程度上扩展了基层党建的组织覆盖，但碎片化的、缺乏内在联系的党建主体和类型并未强化党组织对城市社会治理的政治能效。因此，原有的“纵向为主、横向为辅”、碎片化的基层党建空间层次分布已经不能适应“流动社会”的一体化党建的发展需求。

从既有理论和实践经验来看，“空间”成为区域化党建和社会治理的基本单元，其更深层次地根植于空间呈现出的复合性特征、空间结构中的现实权力配置及这种空间划分、权力配置是否能推动城市基层治理能力和治理体系现代化。高扬“原始本质”[22]的现代地域主义认为，城市空间具有地理性、政治性、社会性特征的流动性和历史偶然性的社会结构[23]，同时三种性质空间实体聚合在一起，构成“流动社会”[24]（P23）的新现实条件。在快速城市化进程中，城市内部、城际之间的人、事、物、财、权等要素的流动强度和广度超越了大部分历史时期，“流动”已成为最为明显的城市图景[25]。这种新社会条件的生成必然要求基层党建组织在现有主体责任类型与空间分布上实现党建机制体制创新，促进城市社会治理现代化。

三、区域化党建：空间意识推动下的党建规划

作为基层党建的空间载体和容纳基层社会治理的场域，城市空间结构的复合性特征及基层党建资源的碎片化困境，强化了基层党建空间规划创新与资源整合（党建空间意识从自发到自觉的飞跃）的紧迫性与必要性。作为空间管治的有效手段，空间规划从城市总体发展出发，为区域化党建的形成与发展提供了指引和动力[18]。城市基层区域化党建规划亟须从城市空间再造入手，用“空间规划”手段建立城市基层物质空間、政治空间、治理空间及发展空间联通，基层党组织体系与基层行政体系、社会体系联接，基层党建的政治功能与社会功能联体，党建服务供给与基层社会治理机制创新联动的城市基层区域化党建格局，创新党建引领下的城市基层治理体制。

（一）物态空间的整合：区域化党建的物质基础

区域化党建要求联通城市物理空间聚落。城市基层区域化党建中的“化”具有“空间联通”的意蕴，物态空间（地理性空间）整合已成为区域化党建的物质基础。这种物态的空间联通涉及三个层面：多样态空间的联通、多质性空间的联通、多维度空间的联通。多样态空间联通是指打破地理性空间壁垒，实现居民社区之间、商务楼宇之间、居民楼组之间、商区与社区之间、街区与街区之间、城区与城区之间的联通，将碎片化空间整合为一体化区域，在城市基层形成“条块结合、以块为主”的党建格局。多质性空间联通旨在将基层政党空间、基层行政空间、基层社会空间、基层经济空间、基层文化空间有机联通起来，围绕“形态”“业态”“生态”和“文态”，全力打造“党务”“政务”“社务”“商务”一体化社会治理模式与管理结构。多维度空间联通是要打破物理空间与虚拟空间之间的藩篱，运用技术化手段打造“线上+线下”党建联通，以互联网等信息技术为载体，通过大数据分析、人工智能等手段，建立区域化党建联通互动的新形态，提高党建的精准化、信息化、数据化和智能化水平。因此，物态空间在多样态、多质性、多维度上的整合与规划为政党在基层治理的组织行动中找到一个空间载体，形成基层党建嵌入基层社会治理并使两者之间的治理力量与治理资源“同向”集聚，以此建构基层党建与基层社会治理之间的契合点，最终实现党建引领下的社会治理创新。

（二）政治空间的再造：区域化党建的政治基础

基层党组织的政治空间再造是指党组织体系联接，它是城市基层区域化党建的政治之基。“加强基层组织建设，提升党的组织力，突出政治功能是党的路线方针政策和决策部署得以贯彻落实的重要保障”[26]（P49）。城市基层党组织的再造主要包含三个层面：党组织内部再造、基层党组织体系与行政体系联接、基层党组织与社会体系联接。首先，区域化党建要求基层党组织体系内部重构，打造复合式党组织体系。在整合区域化党建资源的基础上，建立健全社区党建、企业党建、楼宇党建、开放空间党建的协调机制，成立“市级领导—区县分管—社区服务”的党建体制，促进区域化党建资源共有、服务网络共建、公共事务共治、党建成果共享的区域化党建网络。其次，党组织的政治功能或政治属性要求党组织体系要与基层行政体系联接，实现党政军学民，东南西北中，党领导一切。这种党组织政治空间再造主要是指政府部门的行政党组织对其他党组织（居民区党建、企业党建、楼宇党建、“两新”组织党建）的吸纳和统一管理，通过行政党组的垂直嵌入和横向联接，围绕城市基层重大党建问题展开广泛合作。最后，基层党组织与社会体系联接是指党的社会属性在城市基层社会的延伸，这种联接的本质就是要提高党组织在社会空间上的覆盖程度，主要通过直接扩展和增设党组织及党组织自我增值来实现。前者是指我们党凭借拥有的党建资源在基层群众、经济组织、社会组织、驻区企业等直接建立党组织展开党建工作;后者是指充分发挥基层党组织的组织动员能力，使党建资源下沉居民社区，通过楼道网格、志愿者行动等将现有党建形态再组织化。因此，政治空间再造本质上是对基层党建组织体系的开放性改造，以实现联接基层党建组织的政治属性和社会属性，为基层党组织政治功能与社会功能联体提供组织保障。

（三）治理空间的重塑：区域化党建的治理基础

区域化党建的治理功能重塑主要是指党建所蕴含的执政价值（组织功能）和治理价值（基层社会管理）的契合，前者是指党执政意识的落实并取得社会公众的认可和拥护，后者表现为加强国家治理能力，更好地解决社会治理问题，满足人民需求[3]。基层治理空间重塑就是将党建的组织功能与城市基层社会管理之间形成良性互动，实现党组织的政治功能与社会功能联体。区域化党建的治理空间重塑主要从人才流入、政治领导融入、党建组织化嵌入三个层面入手。“人才流入”强调党的人才队伍建设。现代城市治理要求建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍，因此党建工作的首要任务应当落实到建立一支拥有现代人力资源结构和现代城市治理知识结构的专业党建工作者和社区工作者上面。“政治领导融入”是要将基层党建的政治功能与基层群众自治（即社会民主化）相结合，以现代民主管理治理的思维、价值与规则贯穿基层党的建设过程，运用其政治资源和组织资源支持、扶持基层群众自治结构的生成，调动基层社会自治热情并形成城市基层治理合力。“党建组织化嵌入”是将“基层政党建设”与“城市社会建设”“城市治理能力建设”及“城市可持续发展”相融合的过程，其实质在于如何将基层政党建设嵌入基层城市社会治理体系之中，形成在“结构上相互吻合”和“功能上相互支撑”的基层治理组织形态，而不是各自为政的“两张皮”式的割裂化结构。因此，区域化党建的治理空间结构重塑旨在发挥基层党组织的执政功能与治理价值，通过基层党建的“组织化嵌入”完善和补充基层社会治理结构体系，形成党建组织网络与社会治理网络相契合的统一体。

（四）发展空间的规划：区域化党建的服务基础

区域化党建的发展空间规划旨在建立“党建服務站点”，打造融教育、服务、公益及生态环保为一体的“公共服务供应链”，实现党建服务供给与基层社会治理创新联动。其中，教育功能指的是将党建服务站点打造成集党性教育、健康教育、环保教育及职业教育等在内的党建引领教育集成平台。教育功能立足于服务对象的实际需求，且基于特定党建服务资源禀赋，各服务站点可在教育内容上体现出差异性与特色性。服务功能指的是将党建服务站点打造成集党组织服务、群团服务及一般公共服务等多种服务类型在内的党建引领公共服务集成平台。服务功能的设计与提供同样需考虑实际需要及资源状况，在更好地提供服务的同时，将服务成本尽可能降低，以实现党建服务站点的可持续运转。公益功能又可称为“志愿功能”，指的是将党建服务站点打造成集公益示范、公益培训、公益推广等多种公益/志愿功能于一身的党建引领公益发展平台。生态环保功能指的是将站点打造成集垃圾分类宣传教育、公共卫生维护宣讲及绿色社区、绿色城市、绿色地球建设宣传于一身的党建引领生态环保促进平台。在这四大功能定位中，对各个党建服务站点而言，教育功能和服务功能是基础性功能。就其存在初衷而言，党建服务站点是在服务过程中有机嵌入党建元素从而强化党建策略的实现平台，因此，教育功能（特别是党性教育）与服务功能是各服务站点必须承载的基础性功能。公益功能与环保功能则是立足于城市建设（文明城市建设等）与城市发展的趋势与需要，某些党建服务站点可在设计理念中加以整合的补充性功能。公益功能与生态环保功能可交给某些党建服务站点承载，无须体现在所有党建服务站点的功能设计之中。

城市空间规划推动下的基层区域化党建不是空间层次上割裂的、单独的、碎片化的过程，而是在整体性的空间体系中展开。基层城市区域化党建中的“区域”本身是一种地理概念，具有强烈的空间指向，但学术界和实操界并未对区域化党建的“区域空间应该在哪种层次上”进行界定达成共识[27]。基层空间制度整体性的缺失、基层社会治理碎片化难题业已成为制约“党建引领、政府主导、社会参与”的治理格局形成的重要因素[28]。基层区域化党建推动下的社会治理创新必须聚焦空间维度。区域化党建的空间除具有地理性、政治性、社会性的特征外，还是多元空间与多样态分布相互叠加的产物。区域化党建的空间指征要求城市基层党建应从空间维度规划党建的体制变革，“在一定区域内关于党建工作比较长远而全面的发展构想，并以此基础对各个方面进行的总体战略布局”[18]。

四、区域化党建引领下的城市基层治理体制创新

区域化党建引领下的城市基层治理体制创新的实质是对基层社会治理共同体的重建重造。重建党建引领下的社会治理共同体主要表现在两个方面。一方面，以基层党建空间资源的重新规划为突破口，构建区域化党建共同体“区域化党建共同体”这一概念是由唐亚林于2019年11月1日举行的上海市徐汇区委组织部有关《党建引领下徐汇滨江区域社会治理创新调研报告：以传媒港为例》的座谈会上首次提出的。

打造基层党建服务链，突出基层党建的治理功能，创新城市基层治理体系，重构城市基层治理链;另一方面，通过基层党建治理价值引领，将基层党建组织化嵌入基层治理体系，融通基层党建服务链与城市基层治理链，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[29]。

（一）构建区域化党建共同体，打造基层党建服务链和基层治理链

区域化党建引领下的城市基层治理体制创新要以基层党建空间资源的重新规划为突破口，构建区域化党建共同体，打造基层党建服务链。这个过程强调在“树立区域化党建的理念下，充分发挥各级党委应有的主导性作用，综合考虑基层党的建设中地域上的相近性、优势上的互补性、资源上的共享性和职能上的带动性等因素”[30]，推进基层社会治理与党建的空间资源整合，探索区域联动、空间联通、体系联接、功能联体的城市基层公共服务链。

第一，以空间整合带动党建主体协同合作，实现党建资源空间流动与跨界共享，最终形成公共服务供给协同化的主体链。“党建+治理”是通过激发基层党建的治理功能来强化城市基层治理能力。基层空间整合有利于将治理体系内部资源向基层聚集，同时随着基层社会的发展，治理体系外部资源——市场资源、社会资源、公益资源、群众资源——向内聚集，开始被吸纳进基层社会治理结构中，以提升基层治理体系的资源保有量（包括资源容量和资源含量）。作为资源载体的“党建+治理”组织在进入场域开展治理活动时，不同治理主体在行为规则的制约和调解下，与其他治理主体或组织进行资源流动、资源交换等行为。资源的这种自由流动和配置改变着现有基层治理组织结构;相反，治理结构也在不断调适以适应资源流动，正是在治理结构的调适过程中实现了资源效用的最大化。城市基层治理的组织结构为适应资源在各个治理主体之间的非定向流动（异质性）而呈现出共建共治共享的状态。因此，治理主体在地域和空间上的联结一方面促进了治理资源的空间流动，另一方面空间的开放性、复合性特征要求治理行动者网络建设要通过构建“公共服务供给协同化的主体链”解决城市基层治理中的公共问题。

第二，以智能技术为支撑，搭建党建与基层社会治理的线上、线下空间互动平台，着力打造公共服务供给数字化的技术链。平台载体建设要求党建服务应以信息技术和智能技术为依托建立线上互动平台，实现不同党建形态之间、党员与党员之间、党员与群众之间互动联通与信息共享，以创新党建服务的活动载体与工作方法，提升党建服务站的服务效果与工作能效。通过党建服务的“中心—站—点”建设，促进党建资源线上、线下合作互动，构建“条块合作”“条块联动”的新格局，保持“党—社”联动、“党—商”联通的良性互动。在实践中，创新党建服务站的活动载体与工作方式，提倡灵活务实原则，以群众利益为核心展开活动。此外，智能化党建是信息社会、智慧社会的产物，它要求以智能技术为载体，建立区域化党建联动互动的新形态，提高党建的科学化、信息化、精准化和智能化水平。从具体实践来看，党建智能化发展要求形成“技术—组织—功能”的形态，从信息技术的发展与应用过程中建立互联网党建的运营模式，强调信息技术在党建过程中的迁移和延伸，以整体性组织方式将党建与信息时代相融合，实现以技术性党建带动整体性、系统性和智能性。

第三，以需求为本为导向，以大数据作为分析手段，全面提升公共服务供给精准化，完善公共服务供给精准化的供应链。智能社会、智能社区概念的提出导致城市公共服务精准化供给对基础设施、居民需求、居民行为数据和用户画像提出了更高、更复杂的要求。以人工智能与大数据为核心的智能技术必然成为城市公共服务供给精准化供应链形成的技术基础。首先，凭借大数据、人工智能技术的数据精准画像功能，服务供给主体能够精准描摹居民的个性化需求，精准定位公共服务供给的对象与类型。其次，通过人工智能技术的“机器学习”且以此对居民行为建立“深度行为树”，得出并推送相关需求和问题的拟解决方案。最后，利用智能技术的数据抓取功能从后台获取居民对公共服务的评价与反馈，修正和弥补现有服务的不足。“以需求为导向”的公共服务供给精准化，一方面要求“人工智能+党建”能够实现人工智能与党的建设、基层治理工作的完美结合，充分借力人工智能技术的溢出效应，为党的建设工作及基层社会治理创新带来质的飞跃。另一方面也要求治理主体加强对于人工智能发展及应用中可能发生的风险的预判和防范，引导“人工智能+党建+治理”科学化、规范化、伦理化推进，确保对于人工智能技术的安全、可控化使用[31]。

创新城市基层治理体系，更新城市基层治理链是区域化党建推动下社会治理机制创新的内在需求，其本质是构建并“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[29]。因此，在完善城市基层党建服务链和基层治理链的基础上，融通基层党建服务链与城市基层治理链成为打造社会治理共同体的重要议题。

（二）打造社会治理共同体，融通基层党建服务链与城市基层治理链

从组织层面来讲，打造“党建引领下的社会治理共同体”的首要问题就是要将党建主体与城市基层治理主体整合，构建党建主体与治理主体一体化的“整体性”治理体系。就服务精準化供给而言，打造“党建引领下的社会治理共同体”应当充分发挥区域化党建的治理价值，整合基层公共服务供应链，使区域化党建的治理价值成为“组织化嵌入”基层社会治理体系的出发点，成为城市基层社会公共服务供给精准化的落脚点。

第一，推动区域化党建“组织化嵌入”基层社会治理体系，构建区域化党建主体与基层社会治理主体一体化的“整体性”治理体系。基础不牢，地动山摇。党的基层组织是城市治理场域中汲取治理资源，凝聚“党—政府—社会”各界治理力量的战斗堡垒。推动区域化党建“组织化嵌入”基层社会治理体系，将基层党建主体与城市管理主体合一的首要任务就是确定区域化党建的责任主体，做实区域化党建的主体机制。因此，厘清理顺城市基层党建的管理体制问题是构建区域化党建主体与基层社会治理主体一体化的重中之重。从基层治理组织的功能上看，“基层党建主体与城市管理主体一体化”是要建立健全党建服务中心整合、吸纳各种主体形成有机互动的结构性社会治理机制，围绕“形态”“业态”“生态”和“文态”，全力打造“党务”“政务”“社务”“商务”一体化社会治理模式与管理结构。因此，打造社会治理共同体，融通基层党建服务链与城市基层治理链本质上是围绕城市基层的有效治理和巩固基层党组织自身建设为目标，实现“完善基层党建与社会治理一体化机制（谁来做）”、“优化党建与社会治理的空间布局（在哪里做）”，以及“提升城市基层治理机制创新（怎么去做）”。

第二，促进区域化党建治理价值融入基层社会公共服务体系，整合基层公共服务供应链，创新城市基层公共服务供给体系。为了充分发挥区域化党建的社会治理价值，基层党组织内部应当形成有利于“优化城市基层公共服务供给”的综合性供应体系。因此，促进区域化党建治理价值融入基层社会公共服务体系，就是要围绕优化城市公共服务供给模式、提高公共服务供给效能，谋求“以党建为主的基层政治性事务与以城市治理为主的基层行政性事务”[27]相融合的城市公共服务供给体系。对于中国共产党而言，创新城市基层公共服务供给体系承担着满足人民美好生活需求和呈现中国城市治理能力现代化建设成果的双重使命。这种双重使命要求“执政党通过加强基层党建，积极有效地发挥基层党组织和党员队伍的作用”[32]，保障基层公共服务供给的有效性，要突出执政党自身建设与政府自身建设相结合，整合基层公共服务供应链，创新城市基层公共服务供给体系，在实现国家治理体系与治理能力现代化进程中积淀合法性资源。因此，从优化公共服务供给体系来讲，区域化党建引领下的基层公共服务供给旨在构建“党建+政府+服务”的供应链体系，这是党建组织化嵌入基层社会治理的着力点和落脚点。

第三，融通基层党建服务链与城市基层治理链，优化城市基层公共服务精准化输出。治理与服务是城市管理的一体两面，“培育基层公共服务精细化治理理念，统一各治理主体思想认识”，是基层公共服务精准化输出的首要问题[33]。首先，“坚持以人民为中心”是中国城市治理与执政党建设的出发点与落脚点，是融通基层党建服务链与城市基层治理链的理念先导。作为基层空间中社会治理的两大主体，党组织与政府必须依据民众需求来实现基层公共服务供给，民众需求是公共服务供给与决策的依据，更是衡量公共服务供给效能的标尺。其次，在优化城市基层公共服务精准化输出语境中，“精”要求对民众需求精炼收集、精密挖掘、精准定位、精确使用，必须对民众需求围绕“分级化、个性化、精准化”展开公共服务预判性规划;“准”要求公共服务输出以满足民众需求为准则，以智能技术为公共服务精准做准备，以公共服务满意度为准绳，优化城市基层公共服务供给能力。因此，融通基层党建服务链与城市基层治理链，就是要构建开放式基层党组织与参与式治理结构融合的“复合式”基层治理模式。这种复合式治理结构要求党组织在空间布局与规划上融入城市基层治理，在组织结构上嵌入城市基层治理，在功能上以“公共服务精准供给”连入城市基层治理，以此构建“共建共治共享”的城市基层治理格局。

综上，区域化党建引领下的城市基层治理体制创新主要表现为：以基层空间形态的整合带动基层治理资源集聚与流通为突破口，以公共服务供给体系与供给能力现代化为目标，以突出基层党建的治理功能、强化开放式基层党组织再造为手段，将基层党建组织化嵌入基层治理体系，融通基层党建服务链与城市基层治理链，构建并“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[29]。

五、余 论

城市基层治理空间作为具有容纳治理主客体及治理资源的一个网络结构，它是各类治理主体发挥治理能效的时空基础。空间整合带动的基层治理资源流动为提高城市基层治理效能与优化公共服务供给提供了必要的物质基础。在特定治理空间构建起来的“基层党建服务链”与“城市基层治理链”成为承担基层公共服务供给的重要主体，两者之间的关系（分裂或合作）构成基层治理体系与治理能力现代化的重要影响因素。因此，“党建+治理”的复合型城市基层治理体系正在成为城市基层治理体制创新的主要驱动。

由于基层党建涉及复杂的体制性问题，所以党建主体和管理主体合一的前置性问题就是在特定区域内是否存在一个整体性管理主体。这个问题能否解决、在什么程度上解决，决定着“党建+治理”的复合型城市基层治理体系生成的可能性大小。此外，由于城市空间规划遵循“资本”逻辑，党建站点基本被布置在不会产生经济价值的消极空间上，因此，党建的空间规划显示度与功能上的效益目前尚不明确。党建站点要发挥功能必须先“抢占空间”，那么，“资本”逻辑下的城市空间规划能否让位于“党建服务”？党建布局能否采取商业性策略？这一系列问题亟待解决。

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责任编辑：陈文杰