党内民主与党内法规制度建设

陈家刚 陈凌宇

[摘 要]党内民主是将民主的原则运用于党内事务的一种制度形式。党内民主是党的生命，发展党内民主，就是要规范和约束党内权力、维护和保障党员权益、激发和促进党内活力。不断深化和推进党内民主的发展，对明确党内法规制度建设方向、提升党内法规制定的质量、切实推动党内法规落地生根、增强全党制度意识和内生活力具有显著的正向价值。党内法规制度是保障党内民主的重要制度规范，健全和完善党内法规制度，有利于将党内民主的基本价值与原则、党内权力与权利关系、党内民主的具体程序等固定下来，使之保持稳定性、权威性和长期性。继承和弘扬党的历史和实践中的好做法好经验，实现党内民主与党内法规制度建设的双向增强，对于实现新时代政党治理现代化具有重要意义。

[关键词]党内民主; 党内法规 ;党的建设; 制度建设

中图分类号：D263.2 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0018-09

在革命、建设和改革开放的实践历程中，中国共产党的自身建设过程始终注意把握两个关键内容。一是致力于推进党内民主，高扬民主的旗帜，用民主的方式方法来化解党内冲突、实现党内团结、推进党的事业;二是致力于完善党内制度，坚持制度治党，用党内法规制度來规范党员个体和组织的行为活动，确保党的组织性、统一性、凝聚力和战斗力。就前者来说，党内民主有助于保持党的生机与活力、团结各方面的力量共同前进、推行正确的路线方针和政策、实现党自身在不同历史时期的目标任务。党的历史实践表明，党的事业繁荣发展的时候，就是党内民主受到重视的时候;党的事业遭受损失的时候，也就是党内民主遭遇波折的时候。就后者而言，党内法规制度建设能够将党内民主的基本价值诉求与原则、党内权力与权利关系、党内民主的具体程序，以及党的建设实践形成的好经验好做法固定下来，从而用党的组织、制度和纪律保障党的民主、团结与活力。在中国这样的大国推进执政党自身的建设，尤其需要以党内民主引领党内法规制度建设，以党内法规制度规范党内民主的探索。

一、中国共产党高度重视党内民主和党内法规建设

党内民主指的是将民主的原则运用于政党内部事务的一种制度形式。中国共产党的党内民主，本质上是尊重党员的主体地位，保障党员的权利，充分发挥和调动其主动性和自觉性的一种民主形式。党内法规主要是指用以规范党组织和党员的工作、活动和行为的规章制度，重点在于规范党的领导和党的建设。中国共产党是依靠其组织的严密性、行动的一致性来领导人民群众实现和维护自身利益的，既注重党员的意志与权利，又注重维护组织的统一与效能。中国共产党的党内民主是政党组织内的民主形式，与国家形态民主不同;党内法规也是政党组织内的制度，与国家形态的法律不同。党内民主是一种有限度的民主，党内法规是一种绝对的规制。党内民主与党内法规都是有边界的。

（一）始终坚持用无产阶级政党的先进理念指导自身建设和活动

马克思和恩格斯为无产阶级设计未来理想社会时，明确指出在未来的“联合体”中，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[1]（P51）。为了实现未来的理想社会，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主” [2]（P421）。早在1845年，恩格斯明确提出“民主已经成了无产阶级的原则”“当各民族的无产阶级政党彼此联合起来的时候，它们完全有权把‘民主一词写在自己的旗帜上” [3]（P664）。虽然有生之年马克思恩格斯未能见证自己所设想的理想社会的充分实践，但巴黎公社短短七十二天英勇的壮举依然给他们以深刻的影响。“公社给共和国奠定了真正民主制度的基础” [4]（P63）。

列宁关于无产阶级政党民主建设的主张在今天依然具有启发意义。列宁指出，“工人阶级是争取民主制的先进战士” [5]（P362）。“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的”[6]（P249）。而如何组织起“党组织内的民主制”[7]（P325）？就是要“在党内生活中尽可能真正实行选举原则” [8]（P166）。“党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的” [6]（P249）。马克思主义经典作家同时高度重视党内纪律的重要作用，“要使无产阶级能够正确地、有效地、胜利地发挥自己的组织作用（而这正是它的主要作用），无产阶级政党的内部就必须实行极严格的集中和极严格的纪律” [9]（P24）。

中国共产党人坚持以马克思主义为指导，并在党的建设理论创新和实践探索中，将党内民主和法规建设放在重要位置上。在革命战争年代，中国共产党人就认为，“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器” [10]（P529）。平等地对待有不同意见的人、允许任何不同意见的提出与讨论、通过民主造就适应革命形势的人才等，都是中国共产党人在党内民主方面的积极探索。

毛泽东主张通过调查、讨论和协商的民主方式来统一思想，在1929年针对党内和军队少数不服从多数的情况，他提出“开会时要到会的人尽量发表意见”[11]（P89），保证与会者的发言权;当面对产生争议的问题时，“要把是非弄明白，不要调和敷衍。一次不能解决的，二次再议（以不妨碍工作为条件），以期得到明晰的结论”[11]（P90）。

但党内民主绝不是无原则的民主，“必须重申党的纪律”“还必须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动” [10]（P528）。在社会主义建设和改革开放时期，中国共产党进一步明确了政治的、经济的改革路径，“这些改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主”[12]（P372-373）。 推动党内民主的发展，并以此带动人民民主，是中国共产党人发展民主的路线图。“党内民主是党的生命”[13]（P50），这将党内民主提升到前所未有的高度。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党强调“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论” [14]（P352）。

（二）积极推进制度探索，为党内民主提供坚实的基础

1921年中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》提出了党内监督和少数服从多数的民主原则。1922年中共二大通过的首部《中国共产党章程》体现了民主集中制的雏形。“区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会”[15]（P4），“中央执行委员会认为有必要时，得召集全国代表临时会议” [15]（P4）。“公推”“推举“选举”等相关规定则开启了党内选举制度的实践。1927年的《中国共产党第三次修正章程决案》，首次把“民主集中制”明确写入党章，“党部的指导原则为民主集中制”，首次明确“各级党部最高的机关为：全体党员大会及代表大会”[15]（P21），首次提出建立党的监察委员会，“巩固党的一致及权威” [15]（P27），推进党内监督朝着制度化组织化方向前进。1945年中共七大党章明确了党员的四项义务和四项权利。改革开放以来，邓小平在总结正反两方面经验的基础上提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[12]（P146）。在全党共同努力下，党内民主的制度建设进一步完善，创新探索不断拓展。党代会常任制试点、党内选举、党务公开、党员权利保障、党代表任期制、差额选举、干部选拔任用制度等全方位探索，逐步形成了一个体系完备、内涵丰富、程序规范、效力清晰的党内民主制度体系，即以民主集中制为根本原则，以党员权利保障和党内权力规范为核心，以党的代表大会制度、党的委员会制度、党内选举制度、民主决策制度、党内监督制度和民主生活会制度为依托，以基層民主建设为支撑的制度体系。党内民主制度建设“四梁八柱”基本确立。

（三）不断总结实践经验，党内民主和制度建设更加成熟

善于总结经验，是一个成熟的执政党的重要标志。总结经验，既是将那些行之有效的好做法加以概括、抽象和理论化，以便指导今后的实践，也是对以往存在的不足和缺陷进行反思，以期未来不再重蹈覆辙。

例如，大革命失败后，党内的组织问题不断被暴露出来，对此党中央提出了五项改造方法，第四项就是“扩大党的民主化至最高限度，激发党员群众对党内问题的讨论，一切实际斗争的策略上的决定，尽可能经过党员群众的讨论”[16]（P560）。

在党员权利的民主保障方面，1995年颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，试行十年之后，2004年正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。随着实践的发展、党建的探索积累的许多新经验，2020年这一条例将再度修订[17]。又如，党内选举制度建设和党内基层民主创新方面，党内选举制度、候选人提名制度和选举方式也越来越成熟。再如，在党务公开方面，2010年的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》首次对党务公开的指导思想、基本原则、实施内容、运行程序和公开方式进行规定。经过七年的运行和实践，2017年颁布实施了《中国共产党党务公开条例（试行）》，改叙述式为条款式，将党务公开的范围从党的基层组织扩宽至全党的各级组织，并针对此前实践中党务公开不能很好落实的问题，明确提出了监督与追责机制，强化了党务公开的执行力。例如，从党内决策和监督制度来看，我们党逐步建立和完善了中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度，地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制等。

二、党内民主推动党内法规制度建设

无产阶级政党的根本目标是实现人的自由和解放，中国共产党的根本宗旨也是为人民服务。党内民主坚持平等的价值诉求，用民主原则处理党内事务，为形成完善的法规制度体系创造了条件。在党内民主充分实践的基础上，党内法规制度建设才更加符合党的建设规律、符合党的建设实际、符合全体党员的根本利益。

（一）党内民主明确了党内法规制度建设的逻辑起点

党内法规制度建设是一个全方位的制度构造过程，既包括党内法规“四梁八柱”的顶层设计，也包括法规制定的广泛参与;既包括法规的文本规范，也包括文本的实践操作。在可操作的技术规范与程序之外，党内法规制度建设应该遵循特定的价值取向，即作为制度规范平等对待党的组织和党内成员、尊重党员的主体地位并将他们的意志反映在法规制度之中、明确对党内权力的制约和对权利的维护、坚持公开和透明。首先，在价值层面，坚持平等的精神。“民主精神是什么？就是平等精神”[18]（P313）。在党内法规制度建设中，每一位党员都有平等参与的权利，每一位党员的意见都应该得到平等的尊重。“要把我们这样一个大党大国治理好，就要掌握方方面面的情况，这就要靠发扬党内民主而来，靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇聚民意而来”[19]。其次，在制度层面，党内法规制度建设平等规定了每位党员的权利义务，“在党内，所有党员都应该平等相待，都应该平等享有一切应该享有的权利、履行一切应该履行的义务”[14]（P770）。党内民主所要求的对权力配置和权利保障的制度逻辑，在党内法规制度中前者体现为纪检监督等，实现用权力制约权力，后者体现为选举、申诉等，实现用权利制约权力。再次，在实务层面，党内法规制度建设遵循公开原则，保障党员的知情权。“推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”[20]（P53）。坚持“能公开就公开”的原则发布党内法规，让全体党员可以通过党报党刊、重点新闻网站、门户网站等渠道了解党内法规的颁布实施情况。最后，在主体层面，党内法规制度建设必然体现党员主体地位这一原则。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利”[21]（P26）。只有实际有效地维护党员民主权利，才能够在规则的约束和要求下真正激发组织成员的创造活力。

（二）党内民主有利于提升党内法规制定的质量

党内法规制度建设的一个关键环节，就是保证党内法规制定的质量。党的十八大之后，我们党针对曾经存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，进行了集中的清理规范工作。但党内法规是否立得住、行得通、管得了，也就是党内法规制定的质量如何，依然是一大挑战。“党内法规的制定是否科学、民主、依法，直接影响党内法规制定的质量和生命力”[22]。只有更积极地发扬党内民主，才能不断改善党内法规制度建设的质量，使之适应时代和实践的要求、与国家法律相衔接、在党内得到广泛认可、在实践中具有可行性和可操作性。首先，“坚持民主集中制，充分发扬党内民主”的原则，使党内法规在规划制定之初就具有民主底色，符合时代要求。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》在制定过程中，向中央各部门和省、自治区、直辖市党委广泛征求制定建议和意见，调动各方积极性，让各方都能参与到规划制定过程之中，使党内法规的制定符合时代性、实践性、逻辑性。“突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”[23]。其次，党内法规的权威和效力来源于制定过程的民主，民主程度越髙，起草制定过程的参与越广泛，其权威性和效力就越高。例如，在起草阶段“充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”，采取座谈会、论证会和网上征询等多种方式，广泛征求党代表大会代表、基层党员、干部等的意见，“调查研究可以吸收党委及其工作机关法律顾问和有关专家学者参加”[23]等。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》制定过程征求意见时，“共提出1955条修改意见，扣除重复意见后为1582条，其中原则性意见354条、具体意见1228条”[24]。再次，严格党内法规和规范性文件的备案审查工作，通过政治性、合法合规性、合理性和规范性审查，保证了党内法规符合党章要求，并与国家法律相协调相衔接。审查过程的民主性体现为广泛听取意见、认真开展“会商”、积极反馈意见等。

（三）党内民主有利于推动党内法规制度的实施

制度的价值在于执行，制度的权威性来源于实践。党内法规的制定是经由广泛的民主集中全党意志的结果，成文的党内法规则需要在集中指导下通过更民主的方式加以实施。文本的法规制度是否能够得到顺利实施，是否能够得到普遍遵循，是否能够得到有效执行，真正有赖于制度对象的认同程度。党内民主不仅有利于提升党内法规制定的质量，还有利于推动党内法规的制度实践。首先，党内民主保障党内活动主体知情权，有利于党内法规制度的实施。《中国共产党党员权利保障条例》规定党员有权参加关于党的政策和理论问题的讨论、发表自己的意见、就各方面工作提出意见和建议。公开透明的党内法规制度建设，能够让广大党员知晓党规、掌握党规，因而也就能够更好地遵守党规、执行党规。其次，积极参与党内法规的实践可以增强党员遵守党内法规的切身感受，提升党员对于党内法规实施的自觉性。党内会议上讨论党内法规、党的教育培训活动中学习党内法规，能够使党员更深刻地理解党内法规，从而既能够减少党内法规在执行过程中遇到的阻力，又可以避免党内法规制度流于形式。最后，党内民主能够实现对于党内法规实践的有效监督。党内民主是党内监督的基础，自下而上的监督是推动党内法规落实、改善党内法规执行不力的关键环节。充分依靠党内民主的监督机制，倒逼执纪必严、违纪必纠的落实，能够增强党内法规执行主体执行的自觉性、主动性和严肃性，最大程度发挥党内法规的制度优势，更深层次地推动党内法规的实践。对于一个拥有9100多万党员的大党来说，我们党充分发扬党内民主、广泛吸收党员参与制度建设，能够有效增强党内法规的认同与实践。“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件”[25]（P98）。当每一部党内法规都充分汇聚党意和民意、体现党心和民心时，党内法规的认同度和支持力就会得到提升，权威性和实效性就会得到彰显。

（四）党内民主有利于增强党内制度意识

制度意识是人们对于制度的主观感受、理性认知和客观评价。党内制度意识，就是党员将党内法规制度看作是各种行为和活动的最基本规则，制度具有最终的权威性，制度是各种行为的规范与依据，违反制度要受到惩处，遵守制度应得到褒奖的观念形态，是党内政治文化的重要组成部分。在党内民主的实践中，尊重党员的主体地位能够使广大党员意识到法规制度事关每一个党员的权利与义务，每一个党员都必须将党内法规视为最基本的行为规则。通过调动党员参与的积极性，党内民主能够使全体党员主动参与制度制定、执行和完善的全过程，深化党员对制度内在精神的理解，增强党员对于制度内涵和实质的掌握。广泛的参与能够使广大党员意识到，党内法规是关住权力的“笼子”，是维护权利的保障，制度有约束和激励作用。平等的民主观念能够使党内法规制度公平实施、严肃处理各种违纪行为、保护遵章守纪的党员干部，筑牢拒腐防变的政治底线，营造风清气正的政治生态。

同時，对党内法规制度建设的民主评估、民主评议能够进一步完善和发展党内法规制度建设。党内民主是党的生命，发展党内民主的目的是激发全党上下的创新活力。党员的主体性既有制度保障，更有自我认可，平等、和谐、民主的氛围能够激发全体党员奋斗创业的热情，进而调动全党干事创业的积极性。

三、党内法规制度建设为党内民主提供制度保障

对于党的建设来说，党内民主意义重大。其一，有利于推进全面从严治党。在全面从严治党的新常态之下，党内民主可以推动“严”的行动，也可以维护“严”的成果。其二，有利于团结各方面的力量共同前进。党内民主是党内的“凝聚剂”，通过民主凝聚共识，能够增强党员的归属感、责任感和使命感。其三，有利于保持党的生机与活力。党内民主能够保障广大党员在权利、义务、人格上的真正平等，搭建好党内利益表达和沟通的平台，调动党员的积极性、主动性和创造性，激发党组织的创新活力。其四，有利于完成党在不同历史时期的目标任务。党内民主能够激发思想活力、组织动力和制度执行力，切实贯彻党的方针政策，推动完成社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴等目标任务。党内民主实践的程度、完善的状态，需要党内制度来保障，更需要党内成员的民主信仰。党内法规是“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”[23]。信仰的“软约束”与制度的“硬约束”为基于规则认同的党内民主提供了共同保证。党内法规制度是保障党内民主的基础性制度设施。如果不用制度和法规将民主价值、形式、做法和经验固定下来，党内民主就会成为虚置的符号。只有从制度上加强对党内权力的监督与制约，党内民主才能够真正得以实现。

（一）党内法规制度是党内民主原则制度化的重要载体

党内民主是党的生命，是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。坚持和发扬党内民主必须坚持民主集中制的原则。具体来说，在维护党的权威和纪律方面，坚持“党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”的原则;在党的组织建设方面，坚持“党的各级领导机关”“都由选举产生”的原则;在党内决策方面，坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则;在民主监督方面，坚持“禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”的原则[26]（P15-16）;在践行宗旨意识方面，坚持“密切联系群众”、时刻“保持党同人民群众的血肉联系”的原则[21]（P2，19）;在改进作风方面，坚持“正确地开展批评和自我批评”的原则[26]（P10）。

原则具有生命力的一个重要基础是具体化为可以执行、可操作的制度形式。党内民主是有序的、依规的民主活动。党的十八大以来，党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等不同位阶的党内法规与决定、意见等不同形式的规范性文件共同构筑了有机统一的党内法规制度体系，对党内民主的原则、党组织的民主活动、党员的民主权利等都作了相应规定。例如，《中国共产党章程》将“民主集中制”这一原则明确为党的建设必须要实现的“五项要求”之一，特别指出“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性” [26]（P10）。《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将党的代表大会报告及各种相关重要文献所列“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”“积极发展党内民主，增强党的创造力”等内容作出了详细的规定。《中国共产党廉洁自律准则》突出了清正廉洁的诉求。处于党内法规第三位阶的“条例”，有将近40部从不同领域规范了党内民主的内容。例如，《中国共产党党务公开条例（试行）》彰显了“让权力在阳光下运行”的理念[27]（P27）;《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》体现了公平正义精神;其他如规定、办法、规则、细则等从不同方面对党内民主的保障和规范作出了规定。党内规范性文件如《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》强调了激励担当的价值取向。

（二）党内法规制度是党内民主活动规范的基本遵循

党的十六大报告明确要求“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[27]（P50）。党内民主法规制度是围绕党内民主发展出来的具备结构化特征的制度体系。党内民主的制度硬件至少要包括权利保障制度、权力监督和纪律约束制度、组织制度等三大类型，同时不同类型的制度形式需要一系列具体制度的支撑。在党内民主法规制度体系中，《中国共产党章程》是最根本的党内法规，是最具权威的党内法规。党章、权利保障制度、监督保障制度、组织保障制度构成了“1+3”的党内民主法规制度体系。其一，在规范党内民主活动的法规制度建设中，《中国共产党章程》就是发挥核心和统领作用的制度规范，党内民主的基本原则、党内权力-权利关系、党组织类型和职责等都可以从中找到最权威的根据。其二，《中国共产党党员权利保障条例》将“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”[28]（P50）落实在具体的制度条款、工作机制和程序之中。党员参加党的会议、阅读党的文件、接受教育和培训，参加党内讨论、提出意见建议，批评、检举，选举权和被选举权，保留不同意见，申辩、申诉、控告等权利，也分别有相应的法规加以规定，如《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等。其三，《中国共产党纪律处分条例》将“严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利” [29]（P1）的要求制度化、程序化、具体化。除了人民的利益，党没有自己的特殊利益。但权力同时必须加以监督和制约。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一條经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”“要防止权力滥用，就必须以权力约束权力” [30]（P154）。因此，在维护党规党纪、实施纪律处分时必须遵循民主的原则，如“党纪面前一律平等”“民主集中制”“惩前毖后、治病救人”等。《中国共产党问责条例》重点强调“管党治党政治责任” [31];《中国共产党党内监督条例》重在以民主集中制原则巩固和强化“组织监督”“民主监督”和“相互监督”。党内权利保障与党内权力监督是一个问题的两个方面。党内监督的实现，有赖于党内民主所激发的党员积极性、主动性和创造性。其四，党内民主的组织保障体现在《中国共产党章程》关于党的全国代表大会的规定，以及《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》《中共中央组织部关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》关于党的权力机关的职责、结构和程序等内容。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了建立各级党代表大会代表提案制度，完善党代表大会代表任期制度，党代表参与重大事项决策、列席会议制度、党代表联系群众制度等各方面制度，推动既有制度优化运行，切实保障党内民主。

（三）党内法规制度是党内民主程序化的重要保障

在明确党内民主基本原则和制度的基础上，党内法规要具体规定能够体现这种原则和支撑这些制度的程序、环节与技术。程序和技术能够使党内民主科学有效地运转起来。党内法规制度对党内民主程序作了规定，党组织和党员按照党内法规制度规定的民主程序开展活动，有利于推动和保障党内民主的程序化。《中国共产党章程》明确规定党的各级领导机关要由选举产生，但是，如何组织选举？选举的环节如何规范？选票如何制作？如何介绍候选人？拉票贿选如何处理等，都需要有明确的法规制度作出规定、作为根据。《中国共产党党员权利保障条例》就具体写明了选举过程中，党员作为选举人参与候选人名单的酝酿过程;对候选人的情况应向选举人作介绍;选举采用无记名投票的方式;在选举结束后，不得以任何方式追查选举人的投票意向等。不同组织层级和领域，各种具体程序规定也都不同，例如，针对国有企业党委及其主要领导干部选举程序有《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》作依据;基层自治组织和基层政权组织的党组织活动则有《中国共产党农村基层组织工作条例》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》进行规定等。党政领导干部的选拔也必须遵循民主的方式。《党政领导干部选拔任用工作条例》指出，“选拔任用党政领导干部，应当经过民主推荐”[32]。民主推荐包括谈话调研推荐和会议推荐，而且不同的推荐方式参与对象也有所不同，较为全面地覆盖方方面面，能够使党组织更充分地了解掌握情况。《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》对干部选拔任用“一报告两评议”的具体规定，明确了民主评议人员的范围、民主评议的对象、评议结果和整改情况等程序规定，保障了干部任用的民主性。《中国共产党地方委员会工作条例》对于党内的议事和决策程序作了具体规定，如议事决策原则、决策咨询机制、主持人、到会人数、赞同人数、表决方式等，程序完整、技术完备。其他如党内民主生活会、组织生活会等各种程序环节在操作性上越来越完善。对民主权利和民主程序的规定使党内民主的实践具备了可靠的制度保障。

（四）党内法规制度是党内民主实践创新经验的集成器

在创新实践中总结出具有广泛适用性的原则和制度并逐步推广，是我们党治国理政的重要经验。党内法规制度建设是党领导人民进行革命、建设和改革开放实践进程的产物。现实提出了问题并找到了解决问题的路径、办法，积累了行之有效的经验做法，党内法规则是用制度的形式将这些好做法好经验加以概括、总结和规范化，进而成为党内共同遵循的原则和规则。党内民主是党的生命，党内民主是党内干部群众围绕党和国家中心工作大局推进现代化建设的内生动力。在改革开放的实践探索中，党的领导机关、党员干部和群众、地方各级党的部门针对现实遇到的新鲜问题，探索了各种解决思路、制度设计和操作技术，有效地克服了面临的挑战。例如，党代会常任制试点、差额选举、公开竞争选拔等，丰富和拓展了党内民主的边界，对于党内民主的发展具有重要意义。党内法规则不断地将党内的各种创新实践加以总结，形成具体的权威性的规则，进而有力地巩固了党内民主。根据实际工作经验，《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，“公开选拔、竞争上岗应当结合岗位特点”“防止简单以分数、票数取人”[32]，既重视民主过程的竞争性，又强调综合考虑政治、专业、实绩和表现。《中国共产党纪律处分条例》也根据全面从严治党的实践，在修订后的条例中更加具体地突出了“六项纪律”的规定。党内法规的修订、完善过程就是不断地肯定改革创新、实践探索，并将经验上升为制度的过程。

四、结 论

在中国共产党的历史上，自党章以下如准则、条例等党内法规制度体系建构了最为完善的党内权利保护机制、明确了最为清晰的用权边界、形成了较为合理的工作程序机制，党内民主的存量资源极大丰富。在新民主主义革命时期，党建立了请示报告制度、集体讨论决策制度，使得党内决策更加民主和规范;社会主义革命和建设时期，党丰富并发展了民主集中制，并提出在县级以上的党的代表大会实行常任制更好地发挥民主决策价值;在改革开放新时期，党全面加强民主建设，对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各种党内民主活动进行了制度规范，党内法规制度建设成果也非常丰富。但在实践中，党内法规所蕴含的民主精神在很大程度上并未得到深入贯彻，党员权利的制度保护力度还有提升的空间，如何监督“一把手”还未实现破题，“一言堂”“家长制”“极端化”依然存在。缺乏民主的制度建设和缺乏制度的民主建设都不能很好地推动党的自身建设。

中国特色社会主义进入新时代，我们党面临的执政环境更加复杂，改革开放需要解决的深层次问题也更加突出。党面临的各种考验的长期性和复杂性，各种危险的尖锐性和严峻性，要求我们既要维护好党中央的权威和集中统一领导，又要进一步发扬民主，凝聚全党力量。

只有实现党内民主与党内法规制度建设的良性互动，才能够进一步深入推进党的建设伟大工程。一方面，“只有认真地扩大党内民主，才能巩固党内的自觉的纪律，才能建立与巩固党内的集中制，才能使领导机关的领导工作臻于正确” [33]（P365）。党内民主“应是为着巩固纪律和增强战斗力，而不是削弱這种纪律和战斗力”[10]（P529）。 另一方面，“良法是善治之前提”，党内法规制度建设在管党治党中发挥着重要的作用。加强党内法规制度建设，增强党员干部的法规意识、制度意识，同时会带动人们的平等意识、权利意识、参与意识、竞争和创新意识，实现民主精神的历史传承、民主制度的规范化建设。在党内民主与党内法规制度建设的关系上，既不是党内民主的单兵独进，也不是纯粹的完善法规后再推动民主。我们要将党内民主建立在法规制度建设的基础之上，同时要用党内民主来引导和促进党内法规制度建设。党的历史表明，缺乏民主的制度建设和缺乏制度的民主建设都容易在实践中产生消极的影响。实现党内民主和党内法规制度建设的互动与融合，有利于进一步加强和改善党的领导，提升党的执政能力，推进新时代党的建设伟大工程，实现国家长治久安。

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责任编辑：王 篆