监督执纪“四种形态”的研究述评及若干前沿问题探讨

罗星

摘   要：十八大以来，党的纪律建设中一个重大理念创新就是把纪律和规矩挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，探索实践监督执纪“四种形态”。学术界围绕监督执纪“四种形态”的理论基础、历史渊源、实践逻辑、基本内涵、构成要素、重要意义、实践探索等问题展开了一系列研究，取得了丰硕的成果。但在对“四种形态”的认识层面，需要澄清一些认识误区。新时代为了进一步深化对“四种形态”的研究，需要进一步探索国家监察体制改革背景下“四种形态”的实践方式，着力做好长期监督和日常监督，更加精准运用“四种形态”。

关键词：四种形态;日常监督;纪法分开;组织调整

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）04-0060-09

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央提出要把纪律和规矩挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前。2015年9月24日，时任中央纪律检查委员会书记的王岐山在福建调研，听取党员群众代表对修订廉洁自律准则和党纪处分条例的时候提出了一个观点，即不能把全面从严治党等同于反腐败，从严治党要靠纪律来管住全党，首次提出了要探索监督执纪“四种形态”的设想。十八届中央纪委六次全会全面阐述了“四种形态”的内涵，即让咬耳朵、扯袖子、红红脸、出出汗成为常态，党内处分、组织调整成为大多数，重处分、重大职务调整是少数，严重违纪涉嫌违法立案只能是极少数。[1]十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》中指出，党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”。党的十九大新修订的党章专门把“四种形态”写入党的纪律一章中。2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》把“四种形态”作为党的纪律处分的基本原则写入。伴随着中国共产党从严治党实践的不断推进，“四种形态”已经逐渐从一种执纪审查的策略上升为管党治党的战略法宝。与此同时，各地都在探索实践“四种形态”的体制机制，在工作方法进行了很多创新。实践上的创新呼唤着学术界对“四种形态”的研究也要做出相应的跟进。认真梳理学术界對这一问题的探讨，可以为新时代进一步深化“四种形态”研究提供启示和借鉴。

一、生成论：“四种形态”的理论基础、历史渊源与实践逻辑

党内任何一项制度的确立，都不是凭空产生的，其必有一定渊源。通过追溯其形成的机理和逻辑，可以加深我们对制度的理解。监督执纪“四种形态”的理论基础是中国特色的“纪法关系”，其形成是建立在对中国共产党历史上监督执纪经验的总结，同时又是对当下管党治党中面临问题的回应。

（一）理论逻辑：中国特色的“纪法关系”是“四种形态”的理论基石

十八大以来，中国共产党坚持全面依法治国与全面从严治党协同推动，致力于实现依法治国与依规治党的有机统一。在处理党纪和国法的关系上，提出了纪法分开、纪严于法、纪法衔接等理念，形成了具有中国特色的“纪法关系”，为“四种形态”的提出奠定了理论基础。

1.纪法分开。对现代政党来说，纪律和法律都是政党治理的重要手段。党纪是对政党内部成员的规范和要求。刘红凛认为，政党之所以需要内部规范，是因为政党不同于单一的个体，而是一个由许多成员、不同层级的组织按照一定的原则组织起来的矛盾统一体。[2]法律则是对全体公民行为的约束。无论是在调整范围、处罚方式、效力等级上，二者都有着较大区别，在实践中需要把二者分开。过去一个时期存在党的纪律和国家法律不协调的现象。一方面，在党内法规的制定过程中，与现有法律重合的部分过多，以至于一部分党内法规已经俨然成为了国家法律的“精简版”，比如2003年12月颁布的《中国共产党纪律处分条例》，其中近半数的条款与刑法等国家法律相重复。另一方面，党纪约束力不强，很多违反党纪的行为没有及时处理，直到涉嫌违法甚至犯罪才得到惩治。正是在这样的大背景下，中央提出要实现“纪法分开”，在修订党纪处分条例、廉洁自律准则的过程中，就删除了大量与国法相重复的内容，同时针对管党治党中存在的突出问题，增加很多纪律的要求。比如党纪处分条例对搞团团伙伙、妄议中央等行为专门做出规定，这些行为在法律上并无相应的惩处依据。

2.纪严于法。党纪与国法在职能定位、作用机制上都有着较大区别，之所以能够进行比较，是因为二者规范的对象存在重复。崔继周认为可以从四个角度把握党纪与国法的关系。第一是“多”，即党规党纪的约束和要求比国家法律更多;第二是“高”，党规党纪对党员的要求比国家法律对公民的要求标准更高;第三是“深”，即党规党纪的强制力量主要来源于内心的坚守和认同;第四是“先”，对党纪的触犯一般要先于违反国家法律。[3]关于“纪严于法”的理论依据，梅萍等认为，首先，无产阶级政党的先进性决定了对自身成员的要求一定要比法律更严格;其次，中国共产党作为一个强规范性组织，党员在入党过程中要通过“权利让渡”放弃一部分公民享受的权利，同时要通过“义务增持”履行一部分公民无需履行的义务;最后，从世界政党建设的角度看，各个国家政党的内部规范一般也高于国家法律，纪严于法是各国政党治理的常态。[4]

3.纪法衔接。但是，过分理想化地区分党纪与国法的关系，也并不一定契合当代中国政党治理的语境。陈家喜认为，在西方多党竞争的政治生态下，任何一个政党无法单独掌控司法机关，国家的执法部门与党的执纪机关既不重叠也不发生交叉。但由于中国共产党的领导是全面领导，执政是全面执政。在一党长期执政的条件下，党的全面领导也包含了对司法机关的领导，何况广大公职人员绝大部分是党员，在现实的执纪实践中，也不好完全做到纪法分开。[5]所以说，简单地提出“纪法分开”在实践中也不利于监督执纪工作的顺利进行，关键在于探索出新的执纪形态实现国家法律和政党纪律的有效协同，从而有力地推动反腐败工作的开展。此前，由于纪法之间衔接不畅，党纪处分与司法处理不同步，甚至出现“带着党籍蹲监狱”的现象。十八届四中全会明确提出了要实现“党内法规同国家法律的衔接和协调”的要求，所谓协同，指的就是系统内外不同要素互相协作形成良好的互动效应。国家监察改革的一大创新就是打破了“纪、法、刑”之间的界限，纪检监察机关既是执纪机关又是执法机关，反映了习近平总书记强调的要把执纪和执法贯通起来的要求。

“四种形态”的提出，就是为了把新时代纪法关系的要求落到实处，针对党员失范行为的不同情节，提出了包括批评教育、纪律轻处分、纪律重处分、司法审查等不同的处置措施，在法律底线前设置了纪律底线。在党员早期出现小问题的时候就综合运用谈话提醒、批评教育的手段，不至于使其往“阶下囚”的方向发展。凡是党纪可以处理的问题，就由纪检监察机关处置;对于触犯法律的行为坚决予以党纪和司法处理，体现了纪法衔接的要求。

（二）历史渊源：研究“四种形态”要有历史的回顾和思考

王田田从无产阶级政党纪律观演变的角度分析，认为严格的纪律要求是马克思主义政党成立和发展的基础。在经典作家的论述中都突出了纪律对于无产阶级政党建设的极端重要性，马克思主义政党纪律观经历了以铁的纪律建党、以铁的纪律管党，到惩前毖后、治病救人的纪律观、再到科学执纪、精准执纪的演变。“四种形态”的提出，是对马克思主义政党纪律观和中国共产党监督执纪工作中优良传统的继承和发扬，更加强调纪律建设中人文关怀，突出精准执纪的理念。[6]

中华传统文化历来讲究“防患于未然”，《黄帝内经》中提倡“上工治未病”。中国共产党长期管党治党的实践中，除了纪律处分之外，还灵活运用批评与自我批评、组织生活会来达到提醒党员的目的。在坚持“铁面执纪”的同时，吸取了历史上曾经出现过的“残酷斗争、无情打击”的教训，在1942年延安整风运动的过程中提出“惩前毖后、治病救人”的执纪模式，这在长期革命实践中取得了良好的效果。1955年成立的中央监察委员会，在审查处理案件的过程中也特别强调要坚持惩前毖后、治病救人的原则，既要批判姑息迁就和不敢坚持原则的现象，也要批判对夸大化和处分偏重的现象，尽可能通过批评教育的形式使得党员认识到自己的错误。[7]在80年代初期整党运动中，邓小平也提出“整党中需要作组织处理的，在全党，只能是很少数。对大多数党员来说，是通过思想教育，增强党性。要通过整党，使党内的批评和自我批评能经常开展。[8]这些思想都为践行“四种形态”提供了历史基础。

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视紀律检查体制改革，要求各级纪检监察机关转职能、转作风、转方式，把工作重点聚焦到监督执纪问责三个方面，开展严肃认真的党内政治生活，批评与自我批评、谈话函询、组织调整等都成为了监督执纪中的常用手段，为“四种形态”的运用提供了实践基础。

（三）现实逻辑：“四种形态”的提出是为了解决反腐败斗争中面临的困境

“四种形态”提出的现实背景是应对反腐败斗争的要求。当代中国反腐败面临的形势依然严峻复杂，区域性腐败与领域性腐败交织、用人腐败和用权腐败交织、官商勾结和上下勾连交织、政治腐败与经济腐败交织，一些腐败案件的利益输送手段隐蔽，这些情况给反腐败工作带来了很大的难度。严峻复杂的反腐败斗争形势要求创新工作体制，因此，过去重惩治的执纪形态已经不能适应新形势下的要求。任建明等总结了十八大之前纪律执行中存在的问题指出，党的纪律本来手段很丰富，但在实践中运用的越来越少，几乎只剩下“双规”审查了。[9]蒋来用认为，在很长一个时期里面，监督执纪的重心是办大案要案，把解决严重腐败问题作为重点，在对纪检监察机关考核的过程中也坚持以案件查办数量为指标，导致一些地区在监督执纪中出现“抓大放小”的局面，职务犯罪有人管，党员违纪无人问的现象经常出现。[10]3这就要求必须强化监督工作在反腐败战略体系中的地位。

二、要素论：“四种形态”的基本内涵和构成要素

经历了长时期的发展完善，“四种形态”已经成为了一个环环相扣、完整严密的逻辑体系，不仅连接着党纪与国法，还贯通着“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，囊括了从批评教育到严厉惩治的多种功能。“四种形态”的内涵和外延指的是什么？其内部有哪些要素组成？这些要素之间有什么样的逻辑关系？学者们围绕这些问题展开了一系列的研究。

从结构上看，“四种形态”针对党员干部违纪违法的演变过程，设置了四种不同的处置方式。但这四种处置方式之间不是完全独立的，而是一个可以相互影响和相互转化的系统。周淑真从党内法规“制”与“度”的角度出发，认为“四种形态”是根据党员对纪律的不同态度，在数量和规模上存在依次递减的逻辑。“第一种形态”是针对全体党员而言，“第二种形态”针对的是党员领导干部中轻微违反党的纪律的行为，“第三种形态”针对的是党内有一定级别、担任职务的党员干部受到党纪重处分、重大职务调整的，“第四种形态”针对的是不仅违反党纪、而且涉嫌犯罪的行为。[11]

蒋来用在研究中认为，“四种形态”不仅是一项具体的工作要求，而且是我国一个时期中党风廉政建设和反腐败的战略部署。从战略思维看，“四种形态”要求监督执纪必须树立常抓不懈的思维，工作要做实做细，不能从快从简;从战略目标上看，“四种形态”把监督执纪的对象划分为“常态”“多数”“少数”“极少数”这四类，把目标进一步具体化，这在监督执纪发展史上还是第一次，具有很强的可操作性;在战略假设上，“四种形态”要想取得预期的效果，其运用的质量一定要高;从战略举措上看，“四种形态”包含了各种类型的谈话、纪律处分、组织处理、司法惩罚等措施，手段十分丰富;从战略布局上看，通过设置反腐败斗争的“四道防线”，形成全党动手监督执纪的局面。[10]4-5

三、价值论：关于监督执纪“四种形态”的重要意义

习近平总书记指出，“要增强全面从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性。”[12]新时代全面从严治党是一项系统性、综合性工程，各个要素之间不是孤立存在的，而是相互关联、密切互动的。“四种形态”作为全面从严治党大框架下的“子集”，贯通于政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设等的全过程之中，对其重要意义的探讨必须放在整个全面从严治党的大系统下，从不同角度进行探讨。

（一）从党风廉政建设和反腐败斗争的角度分析

“四种形态”是基于反腐败斗争的实践提炼总结出来的，这就决定了“四种形态”的一个重要功能是预防和惩治腐败，这是实现反腐败标本兼治的重要手段。习近平总书记在十九届中纪委四次全会上指出，要充分运用“四种形态”提供的政策策略，通过有效地处置化解存量、强化监督遏制增量。潘春玲、过勇从减少腐败存量的角度分析“四种形态”的功能，认为“四种形态”是减少腐败存量的有益尝试。一方面，“四种形态”把预防的关口提前，对官员的要求更加严格，为执行纪律提供了四个“节点”，并为不同问题性质、严重程度的腐败提供了具体的处置方式。另一方面，“四种形态”也是减少增量的重要手段，通过抓早抓小，预防官员由“违纪”走向“违法”，给了党员干部改正错误的机会，起到了有效的预防作用和效果。从实践的效果来看，起到了减少腐败存量的效果，可以运用更加丰富多样的执纪手段对党内存在的一些问题进行惩处。[13]

（二）从加强党的纪律建设的角度分析

在过去一个时期的执纪过程中存在这样一种倾向，只要干部不违法就不去管，一旦处理就是“算总账”，而“四种形态”是对过去执纪观的纠偏。庄德水从纪律治理的角度进行分析，认为纪律是政党组织运作的核心机制，纪律治理是国际社会中政党治理的基本模式，中国共产党从成立起就高度重视纪律治理的功能，积累了丰富的经验，监督执纪“四种形态”是一种纪律治理的创新方式和政党治理模式的改进，体现了惩前毖后、治病救人的原则和把纪律挺在前面的要求。[14]强舸等认为，“四种形态”不仅丰富了监督执纪的手段，而且在实质上也大大扩展了纪律建设的实施主体。在过去，只有少数纪检监察部门履行监督执纪的职责，手段比较单一，但“四种形态”使得执纪的手段变得非常丰富，党组织和党员也要履行相应的职责。[15]这对于落实党委主体责任有着重要的价值。

（三）从管党治党的角度分析

“四种形态”是中国共产党管党治党理论、制度和实践上的创新。高波认为其作用主要表现在以下几个方面：一是既管重点又管全面，针对干部违纪行为的发展规律，描画了从量变到质变的发展规律，给出了由轻到重的应对之策，既管得了“关键少数”，又能覆盖到“绝大多数”;第二，既清存量又遏增量。以重处分、重大职务调整等雷霆手段清除存量，同时又以咬耳扯袖、红脸出汗等手段阻增量;第三，既治标又治本，从纪律上严格起来，抓早抓小，既体现了惩，又体现了治，把监督资源投向了党的建设的最前沿。[16]杜偉等认为，“四种形态”与实现党的自我净化有着内在的一致性，体现在可以实现“惩前毖后、治病救人”的基本目标，可以构建出“以惩促治、以治促防”的科学格局，可以形成“关口前移、不断净化”的工作体系，这些都为新形势下实现党的“自我净化”提供了工作抓手。[17]

“四种形态”的提出，最初是为了丰富纪检监察机关监督执纪的手段，但在实践中其功能已经远远不限于这个层面，拓展了中国共产党纪律建设的形态，把对管党治党规律的认识提升到了一个全新的高度，与全面从严治党的理论及实践有着内在契合性。所谓“全面”，不仅仅要管住领导干部这个“关键少数”，更要管住全体党员和党组织这个“绝大多数”;“严”不仅指的是惩治腐败分子，要更加注重对干部日常的管理和监督;“治”中就包含了惩治与预防并重的思想。在下一步对“四种形态”意义的研究中，应进一步放大视野和格局，从整个中国共产党管党治党的过程中进行把握。

四、实践论：关于“四种形态”应用问题的探析

“四种形态”作为监督执纪的具体手段，其究竟能否在实践中发挥功效，这在很大程度上取决于其具体运用状况。由于不同地方面临情况的差异，在运用的过程中也会遇到各种各样的问题。

（一）“四种形态”在实践中应用的基本状况统计

为推动“四种形态”在执纪过程中的落实，2016年底中央办公厅已经印发了《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，本着科学性、可行性、系统性、循序渐进的原则，结合具体工作中的探索，设置了5类56种统计指标，这为实践“四种形态”提供了参照标准（见表1）。自此，纪检监察机关在实践中有了统计的基本依据和参照物。从2017年第一季度起，中央纪委在通报全国纪检监察机关纪律审查工作的同时，把运用“四种形态”的数量单独列出。根据近年来中央纪委国家监委通报的数据，我们可以对近年来“四种形态”的运用数量进行一个简要的分析。

从数据中可以看出，从2017年到2018年第一季度，纪检监察机关运用“第一种形态”的比例从51.7%上升到63.2%（见图1），而其余三种形态的占比都有不同程度的下降，这在一定程度上充分体现了各级纪检监察机关在保持反腐败高压态势的同时，在运用第一种形态上加大了力度。在2018年和2019年，第一种形态的运用比分别达到了63.6%和67.4%，这充分表明了各级纪检监察机关在运用第一种形态上投入了更多精力，即把更多力量投入到监督工作当中。

（二）“四种形态”在实践运用中存在的问题和解决对策

任建明等在实地调研的基础之上，列举了运用“四种形态”的问题清单，比如资源约束问题、各形态的具体界限及标准问题、各形态的特征问题、责任主体及责任划分问题、各形态的数量和比例问题、形态间转化的方向、条件、程序的问题。[18]王希鹏通过对在中国纪检监察学院培训的纪检监察干部进行跟踪调研，总结了基层党组织在运用“四种形态”上存在以下问题：运用“第一种形态”过程中存在畏难情绪，不敢开展，履职方法单一，不会开展，制度建设缺位，规范性弱;运用“第二、三种形态”中存在组织处理手段不规范、适用纪律处分畸轻畸重的现象;“第四种形态”运用中存在个别党员涉嫌犯罪没被及时给予党纪处分、案件协调机制有待完善的情况。[19]

为了解决这些问题，任建明认为，要运用好“四种形态”的关键要素，就是要处理好手段、行为、主体、程序之间的关系。手段，就是要对批评教育和纪律处分（包括轻处分和重处分）进行区分;行为，就是要能够界定区分轻微不适当行为、轻微违纪行为、严重违纪行为以及严重违纪涉嫌违法的行为，这四种行为几乎覆盖了党员全部可能不当行为;主体以及责任，就是指的党委、纪委以及组织、宣传部门在实践“四种形态”过程中各自承担的责任;程序，指的就是为了保证每种手段落实而采取的程序性措施。[9]徐玉生等认为，在“四种形态”的实际运用中，要善于处理好四种关系：第一层关系为党纪处置与法律处置的关系，即要把握两者之间的转化问题;第二层关系是处理好防止“宽、松、软”与建立“容错机制”的关系;第三层是要处理好全面从严治党过程中的“主体责任”与“监督责任”两者之间的关系问题，即各级党委要明确在监督执纪中的责任问题;第四层就是减少腐败存量与遏制腐败增量的关系。[20]

五、澄誤与纠偏：正确认识关于监督执纪“四种形态”的几个关键问题

目前在对“四种形态”的认识上，还存在不少误区，比如认为“四种形态”提出的“抓早抓小”意味着不再坚持反腐败高压态势;运用“四种形态”只是纪委的责任，与党委无关;“四种形态”如果要管全面，也就忽视了对“关键少数”的监督等，这些误区需要进行辨析。

（一）认为“四种形态”意味着反腐败斗争的转向

运用“四种形态”的目的，绝不是要在数量和力度上放缓反腐败的节奏，更不是以纪代法，对腐败行为搞变通，其改变的不是腐败分子的结局，而是其蜕变的轨迹。[21] “四种形态”从预防的角度出发，通过做好日常监督避免小错误演变成大问题，从而减少腐败增量。抓早抓小绝不意味着反腐败高压态势的转变。对于严重违纪走向犯罪的行为必须坚决准确运用第四种形态。只有保持惩治这一手段不放松，才能够形成震慑效应，有力削减腐败存量，营造不敢腐的氛围，党员干部才可能心存敬畏，日常监督工作才可能扎实有效开展。十九大以来，中央反腐败力度不减，对不收敛、不收手的行为坚决予以查处。因此，“四种形态”绝不意味着反腐败斗争的转向。

（二）认为“四种形态”只是纪委的责任

虽然“四种形态”的提出最初是为了丰富纪检监察机关监督执纪工作的手段，但在之后的发展中逐渐成为了管党治党的法宝。“四种形态”不仅对纪委工作提出了要求，也对各级党委（党组）提出了要求。党的全面领导内在就包含了对干部的管理和监督，纪委的监督责任是监督的再监督，而不能代替党委履行主体责任。在履行“第一种形态”的过程中，关键在党委。而目前党委在履行管党治党主体责任的过程中还存在一些问题，比如对党委主体责任的认识不清、工作不到位。践行第一种形态关键在于党委（党组），各级党委（党组）要切实履行好在管党治党中的主体责任，敢拿起自我批评的武器，使干部红红脸出出汗，对干部出现的苗头性、倾向性问题及时给予提醒。

（三）认为运用“四种形态”弱化了对“关键少数”的监督

全面从严治党不仅要善于抓住“关键少数”，更要管住“绝大多数”。“四种形态”的一个重要初衷就是通过法律惩治“极少数”，通过纪律管住“大多数”，真正把全面从严治党的各项要求落到实处。但这并不意味着在党的纪律建设方面没有重点可循。从近年来查办的腐败案件来看，“一把手”仍然是腐败的高发群体。“全面”本身并不代表没有重点，党内监督的重点仍然要紧紧盯住关键领域、关键岗位。党的十八大以来，中央纪委查处17名搞利益输送的中管企业领导人员，其中一把手16人;驻国资委纪检监察组查处的利益输送案件中共处理61人，其中涉及各级企业领导人员45人，一把手20人;中国石化查办的党组管理人员利益输送案件中，一把手占比超过70%。[22]因此，在运用“四种形态”的过程中仍要善于抓住关键对象展开监督。十九届四中全会指出，健全党和国家监督制度重点在于加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，从而破解对“一把手”监督的问题和对同级监督的难题。

六、评价与展望：进一步深化“四种形态”研究中的若干问题

目前学术界关于“四种形态”问题的研究相对比较薄弱，工作层面的总结较多，学理层面的研究相对较少。由于纪检监察工作保密性较强，加上相关数据和资料的获取有一定的困难，因此， 对于“四种形态”实践中的问题，比如对于如何准确定性量纪、如何把握“四种形态”的转换的研究等还存在许多难以克服的困难。

十九大提出了健全党和国家监督体系的任务，十九届四中全会通过的《决定》专门设立一章对坚持和完善党和国家监督制度做出部署。这就要求我们要把“四种形态”的运用放在全面从严治党的大背景之下和健全党和国家监督体系的总布局当中去审视和理解，笔者在此提出一些问题供进一步深化研究。

（一）国家监察体制改革的背景下如何探索实践“四种形态”的方式

虽然“四种形态”的提出最初是针对党内执纪工作，但这绝不意味着其仅适用于党内监督。国家监察体制改革的全面深入开展对执纪执法工作提出了新的要求。国家监察体制改革的一个重大成果就是打通了“四种形态”，实现了纪法之间的有效衔接，让“四种形态”成为执纪执法工作中的共同遵循。合署办公后的纪委监委对涉嫌违纪、职务违法和职务犯罪的问题一体进行审查调查，这对执纪量纪的程序、证据转换制度、纪法衔接的方式都提出了迫切的要求。“四种形态”本身贯通着纪法，这要求我们要把党的执纪工作中的“四种形态”的理念引入到国家监察工作中去，进而实现执纪和执法的有机统一。监察委员会作为政治机关，其职责是监督调查处置，监察工作的目的查办案件，而是要在监察调查过程中做好被调查人的思想工作，深挖思想根源，这实际上和“四种形态”的出发点是完全一致的。[23]监委的职责并不仅仅是调查案件，而且担负着监督党和国家公职人员权力行使的重要职责，纪委的监督和监委的监督在指导思想、基本原则上都有着高度的一致性和统一性。这需要我们进一步探索在国家监察体制改革、纪委监委合署办公的条件下如何更好运用“四种形态”。

（二）关于如何做好长期监督和日常监督

要在实践中运用好监督执纪“四种形态”，关键在于把握好“第一种形态”。而用好“第一种形态”的难题和突破口在于做好长期监督和日常监督。十九届中央纪委三次全会提出，做实做细监督职能，着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。要牢牢把握监督职能，定位向监督聚焦，责任向监督压实，力量向监督倾斜。[24]纪检监察机关机构改革当中的推进监督检查和审查调查部门分设，目的就是为了把力量向监督倾斜。部门分设之后，监督检查部门可以投入更多的力量和资源到日常监督中去。而新成立的监督检查室，不仅要按照党章和党内法规的要求履行对联系地区与部门党组织和党员领导干部贯彻践行“两个维护”，贯彻执行党和国家路线方针以及重大部署的落实状况，还要根据《监察法》的规定对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。此外，监督检查部门还要履行对巡视整改工作的监督监察。习近平总书记强调，纪检监察机关要承担起对巡视整改情况进行日常监督的职能。2018年8月中央纪委国家监委第二监督检查室先后调研4家联系单位，面对面与党组书记进行沟通，重点监督被巡视单位党组履行巡视整改主体责任情况，同时督促派驻纪检监察组强化对党组整改的全过程监督。最后，第二监督检查室还对照巡视整改清单和巡视移交问题线索，跟进每一个节点，紧盯每一条线索，确保整改有效。这充分反映了经过机构调整后监督检查室监督执纪的力量进一步向日常监督倾斜。

目前紀检监察机关履行日常监督职能中面临许多困境，主要体现对监督职能认识不到位，存在畏难心理，方法手段匮乏，不敢监督、不愿监督等，主要表现为以下两个方面。一是监督观念滞后，重办案轻监督，重惩处轻教育的现象仍然存在。监督工作的主动性、创造性不足，觉得监督不如“打虎”重要，不容易出成绩，在思维惯性上仍然以打“老虎”的数量、案值多少论英雄;二是监督手段匮乏，《监督执纪工作规则》和《监察法》对线索处置、审查调查等阶段的手段和措施做出了较多了规定，在日常监督方面的手段相对较少。日常监督工作更多停留在了参加民主生活会、专项调研检查、健全领导干部廉政档案、做好党风廉政建设意见回复等形式，延伸监督视角、拓展监督途径的方式还不多。如何探索和创新日常监督长期监督的形式成为实践“第一种形态”的重要难题。

（三）如何精准运用“四种形态”的问题

要认识到“四种形态”涵盖了从批评教育到移送司法追究刑事责任的广阔地带，如果在实际运用中出现事实性质认定不准、政策法规适用不当、执纪执法尺度不一的现象，就严重背离了这项改革的效果，也无法实现“惩治极少数、管住大多数”的目标。为了精准运用好“四种形态”，可以从以下两个角度入手。第一，严格证据标准，依规依纪依法搜集证据。《中华人民共和国监察法》第33条第2款规定，监察机关在搜集、固定、审查、运用证据时，应该与刑事审判关于证据的标准相一致。但在办理违纪案件的过程，对证据的标准还存在把关不严的现象。对违纪违法的事实判断和定性处理，都要紧紧依靠证据说话，搜集证据的时候要做到客观全面。第二，把握尺度，在实际工作中一定要把握法律和政策的标准，运用好“四种形态”之间的转化。笔者在中国纪检监察学院学员中进行的调研中显示，实现“四种形态”之间的转换一直是实践中的难题。实践中党纪处分面临的情况非常复杂，如何实现精准量纪是一个难题，既要考虑是否有减轻、从轻的情节，但在减轻、从轻的过程中绝不能放松在事实证据和性质认定上的要求，要从维护一个地区、一个部门政治生态的角度出发综合考虑和权衡。

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责任编校   张煜洋

Abstract： An ideological innovation within the sphere of Party construction since the 18th CCP National Congress is to prioritize disciplines and regulations with an adherence to strict Party disciplines applied ahead of national laws， making an exploration into the “four forms” of discipline inspection. The academic community has carried out a series of studies on the theoretical basis， historical origin， important significance， internal factors， practical exploration and other issues of the “four forms” of discipline inspection， achievements considerable. However， as regard the awareness layer， some misunderstandings have to be clarified. To deepen the study of related area， it is necessary to make further explorations into the realization methods of the four forms against the background of reform with the discipline inspection mechanism， emphasis to be laid on long-term supervision and daily supervision， the four forms to be applied more accurately.

Key words： four forms; daily supervision; separation between discipline and law; organizational adjustment