解析《基本医疗卫生与健康促进法》的十大亮点

文/王岳 吴焱斌

《基本卫促法》是我国基本医疗卫生领域首部基础性、综合性立法，对其深度解读、解释性诠释，对理解新法有事半功倍的意义。

2020年6月1日起，于2019年12月经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过的《基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本卫促法》）正式施行。

作为我国基本医疗卫生领域首部基础性、综合性立法，《基本卫促法》一方面统领现有医疗卫生相关法律法规，从而促使医疗卫生法律体系日趋完善；另一方面，作为公民健康权的宣言书，建构起落实公民基本医疗卫生服务权利的制度性保障。

《基本卫促法》通过系统性的制度安排，对上，承接了宪法第21条规定国家负有开展群众性卫生运动的宪法性义务和第45条赋予公民享有患疾病时获得物质帮助的宪法性权利；对下，统领了《传染病防治法》《医疗机构管理条例》等与医疗卫生相关的多部规范性法律文件。

本文选取《基本卫促法》中的十大亮点来进行解释性诠释，以期助力读者走进这部新法，从而见微知著。

亮点1 健康入万策，将公民健康指标改善纳入政府目标责任考核

“健康入万策”的理念，源于习近平总书记于2016年8月在全国卫生与健康大会上的重要讲话内容。其后，同年10月25日，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》中也明确提出，健康融入所有政策，全面深化医药卫生体制改革。

“健康入万策”不仅是将健康理念融入各项政策的制定过程，更是将公民的健康改善情况纳入政府责任考核。其中，将公民健康改善纳入政府责任考核，是法定化政府保障公民健康权的义务，使之成为政府的一种刚性职责。

虽然政府对公民健康权的保障义务是一种刚性责任，但是须特别注意：《基本卫促法》第4条所表述的“尊重”“保护”到底是仅要求政府消极地不减损公民之健康，还是也要求政府积极地实现公民之健康，仅通过文义解释并不能解上述之疑惑。另外，《基本卫促法》中的健康权概念具有宪法意义上的社会权属性，其有别于《民法典》中规定的健康权。因为《民法典》中健康权是有私权之属性而无社会权之属性，并且私权之属性的健康权较之社会权之属性的健康权而言，更具消极权利之意味。

亮点2 基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构应当各司其职，终结三级医院虹吸现象

当下我国“看病难”困境的表现之一是，医疗机构违背“量力而行”之规律，不顾医院的实际接诊能力而一味混乱地争夺患者市场，从而导致大量患者不必要地被吸纳入上级医疗机构以及几乎各级医疗机构均丧失理性地深陷将自己升格为更高层级机构的怪圈，也即三级医院虹吸现象。

针对上述问题，本次《基本卫促法》的第35条和第36条规定，基层医疗卫生机构主要负责常见病、多发病的诊疗以及部分疾病的护理、康复；医院主要负责疾病诊治，特别是急危重症和疑难病，以及负责突发公共卫生事件医疗处置和救援并开展医学教育、人员培训和科学研究等工作；专业公共卫生机构主要负责疾病预防控制及健康教育等公共卫生服务；各级各类医疗卫生机构间各司其职、分工合作。

笔者认为，通过立法规定各级各类医疗机构各司其职，不仅能够有效终结三级医院虹吸现象，而且能够提高医务人员的工作质量，从而有效减少人为制度性导致的医患纠纷。另外，当负责首诊的基层全科医生在计算机系统内格式化地操作转诊流程时，也能根本性地解决当前票贩子泛滥成灾的问题。

亮点3 坚持以基层为重点，多举措提高基层医疗卫生服务能力

我国“看病难”困境的另一表现是，因基层医疗机构能力不足，而接不住上级医院分流下来的患者群体。

强基层作为《基本卫促法》的立法重点之一，本次新法通过多举措将人力、财力和物力作为活水引入基层，主要举措包括：一是医疗资源配置向基层倾斜，合理规划和配置医疗卫生资源，以基层为重点，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展；二是分级诊疗，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制，构建良性合理就医秩序；三是家庭医生签约，基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务，当好人民群众身边的健康守门人；四是医护人员下基层，建立基层服务和职业发展挂钩制度，激励更多优质人才下沉；五是基层人才培养，采取定向免费培养、对口支援、退休返聘、提高薪资待遇、拓宽职业发展前景和加强乡医队伍建设等措施，夯实基层人才的量、质和稳。

强基层，是推动分级诊疗和解决看病难之困境关键性因素。本次新法将强基层作为立法重点予以规定，对完善我国医改具有重大积极意义。

亮点4 基本医疗卫生服务的界定、动态形成机制，不排斥社会办医通过购买服务方式，进入基本公共卫生服务

《基本卫促法》第15至18条以及第29条对我国基本医疗卫生服务进行了概念上的界定，其中基本医疗卫生服务分为两类：基本公共卫生服务和基本医疗服务，并且基本公共卫生服务由国家免费提供。

本次新法针对我国基本医疗卫生服务范围采取动态形成机制，将基本医疗卫生服务项目界定为，是与我国经济社会发展水平相适应的。

按理而言，新法采取的这种动态形成机制具有灵活性、适应性等优点，能够较为精确地满足我国人民群众对基本医疗卫生服务的实际需求。然而，新法在具体展开此动态形成机制时却忽略了患者话语权，比如，国家基本医疗卫生服务项目是由国务院卫生健康主管部门会同国务院财政部门、中医药主管部门等共同确定的。也即在基本公共卫生服务项目形成的过程中，既没有群众代表也没有科学民主决策的听证过程。

因而，笔者建议，政府部门在确定基本医疗卫生服务项目过程中加入群众的话语权，进一步扩大决策过程的群众民主化。另外，本次新法不排斥社会办医通过购买服务方式进入基本公共卫生服务。在此问题上需要注意的是，由于政府办医不包括国有资产办医，比如厂矿医院、铁路医院等，因而政府购买社会办医的过程中，可以考虑优先购买国有资产办医，从而使其进入基本公共卫生服务提供者行列。

亮点5 坚持医疗卫生事业的公益性，医疗卫生机构实行分类管理

《基本卫促法》第40条规定政府举办的医疗卫生机构的所有收支均纳入预算管理，从而取消公立医院“收支两条线”的做法。自此，公立医院不再需要为解决支出不足而自找收入，从而有效避免公立医院市场化，也即意味着公立医院自己养自己的时代结束。一旦削弱了公立医院的逐利动机，其也丧失了盲目扩体量和铺摊子的积极性。

另外，本次新法规定的医疗机构分类标准并未采取简单的公立和私立两分之模式，而是采取依据设立目的之营利性与否来进行划分。只要目的是非赢利的，其就等同于政府办医；尽管是社会力量办医，其同样依法享受与政府办医同等的各项待遇。但是，笔者认为，此分类标准在实践中，需要警惕社会办医主体以非赢利为噱头而变相瓜分国家政策之红利，因而需要税务机关对此开展专项稽查。

亮点6 国家完善医疗风险分担机制，鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险

社会上损害的成因可以概括分为两类:其一叫做“不法之行为”，其二叫做“不幸之事件”；后者比前者对于缓和医患关系更为重要，特别是针对各方均无过错的医疗意外事件，这也恰恰是很多久拖不决医闹的原因。

《基本卫促法》明确提出：鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金，鼓励患者参加医疗意外保险。新法的此番制度设计可实现以下两大目标:其一，通过医疗责任保险让基层医疗机构不会因为“不法”人身损害的巨额民事赔偿而影响其经济运转；其二，通过医疗意外保险让实施了高风险手术、检查的患者一旦发生“不幸”人身损害，可以获得令其比较满意的经济补偿。

在新法施行之前，我国有些三甲医疗机构已经在这方面作了非常有益的探索，并且我国台湾地区在医疗损害赔偿领域实行无过责任制度方面已经有较为成熟的实践经验。医疗损害无过责任机制运行背后的逻辑是，对举证能力的考量以及风险行业化和社会化再分配，类似于交通领域的交强险。因而，本次新法创设新型医疗风险分担机制之举既是对社会需求之回应，也是对缓解医患冲突之考量。

亮点7 医保将在医疗机构管理方面发挥更重要作用

医改进入“深水区”，很大程度上是因为其涉及到大量的利益调整，包括卫生部门、医保部门、药企、医院等利益相关方，因而无论是药品集中采购、分级诊疗还是医疗机构内部创新性管理，医保付费方式均是牛鼻子和核心因素。

新法的第84条明确提出，通过设计合理的医保支付标准和支付方式，来引导医疗卫生机构合理施治和促进患者有序流动。实践中，医保支付标准和支付方式的设计确实能对医疗机构改制提出合理性要求，然而，这种要求不能是医保单方面给出的武断性随意决定，而是双方或多方平等协商的结果。《基本卫促法》中也明确指出需要建立健全医保与医疗卫生机构之间的协商谈判，双方之间的机制谈判是互动的、非暴力性的沟通。

笔者认为，接下来我国可以逐步推行“医院管理协会对话医保机构”谈判模式，依据武器平等原则在谈判双方之间构建平等对话机制，这也是国家治理能力现代化的体现。

亮点8 医疗大健康理念，构建国民健康促进体系

新法融入了健康中国战略，在理论上，突破我国以疾病诊疗为中心的工作理念，树立“大健康、大卫生”理念思想；在实践上，构建起以健康服务、生活健康、健康保障和健康环境等全方位全周期健康保障和促进体系。其中，健康促进蕴含“助推”(Nudging)理论。

助推的概念，在21世纪初始，被诺贝尔经济学家泰勒和哈佛大学法学院教授桑斯坦提出。“助推”是从选择心理角度设计选择性框架(Choice of Architecture)以使个人采取“更优性行动”。助推介于自由主义和专制主义之间，试图以温和性提醒的方式改变人们的行动选择，使之避免落入自以为是的误区。

在健康卫生领域，WHO也较早采纳了将助推理论以作为健康促进的本意，将重心从治病转向防病；并且我国《“健康中国2030”规划纲要》也明确了治疗转向预防以及健康守护的关口前移的重点理念。

具体到本次新法的内容而言，新法第78条规定“烟草制品包装应当印制吸烟危害的警示性说明以及国家加强对公民过量饮酒危害的宣传教育”，这一系列举措都是大健康背景下助推理论在健康促进中的实践性运用。

亮点9 提倡安宁疗护等死亡临终关怀，提供全方位全周期的医疗卫生服务

我国近年来积极发展安宁疗护，一些综合性医院已经开设了专门性的安宁疗护病房。2017年1月25日原国家卫生计生委发布《安宁疗护中心标准（试行）》和《安宁疗护中心管理规范（试行）》，同日卫生计生委办公厅发布《安宁疗护实践指南（试行）》。

《基本卫促法》第11条明确规定，各级各类医疗卫生机构应当为公民提供安宁疗护等全方位全周期的医疗卫生服务。综合来看，本次新法一方面高度认可了我国卫生行政部门在发展安宁疗护方面所做的工作，同时也为我国进一步发展安宁疗护提供了高位阶的基础性法律依据。但是，从目前《基本卫促法》以及其他有关的部门性规章等来看，我国并未将安宁疗护项目纳入医保目录。

笔者认为，由于正规的安宁疗护项目能够减少医疗资源的浪费，因而将安宁疗护项目纳入医保不但不会增加医保负担，反而会大量节约医保资金。在新法已经立法性确定发展安宁疗护的基础上，将安宁疗护项目纳入医保来保障患者有尊严地离开、患者家属少受损以及医疗资源少浪费，是我国安宁疗护工作于未来的发展方向。

亮点10 关注中国每年近60万人猝死群体，公共场所配备AED（自动体外除颤器）成为经营者的法定义务

依据国家心血管病中心于2018年发布的《中国心血管病报告》，我国每年死于心脏性猝死（SCD）的人数估计为54.4万人。《基本卫促法》切实关注中国每年近60万人心源性猝死的事实，其第27条将公共场所配备AED确立为经营者的法定义务。

另外，新法第27条同时规定，国家建立健全院前急救体系、积极开展急救培训、普及急救知识以及急救中心（站）不得以未付费为由拒绝或者拖延急救服务，从而织密我国急救服务系统网络。其中，新法在将公共场所配备AED确立为经营者义务的同时，也将经营者确立为AED设备的自我监管人，从而能够较为有效地解决AED设备被盗窃的问题。

笔者认为，在公共场所配备应急医疗产品AED的基础上，相关政府主管部门应当督促AED生产企业配套AED设备出台相应的操作指南，使“第一反应人”,即第一救助者能够快速获得AED设备并依据操作指南对患者进行更加顺畅且规范的救助。