国库集中支付制度下高校预算执行研究
——以T 学院为例

王姗姗 张昭雪

（1.铜陵学院，安徽 铜陵 244061; 2.成都高投置业有限公司， 四川 成都 610041）

一、引言

国库集中支付制度是以国库一体化系统和代理银行实时清算系统为依托， 由预算单位提出指标细化、计划申请、支付申请，经由财政厅相关部门或预算单位审核后， 将款项通过国库一体化系统支付给收款人的制度。 行政事业单位纳入预算编制的财政资金和专户管理的非税收入均通过国库一体化系统拨付和支出， 政府通过国库一体化系统监管所有纳入预算编制的资金，在这一过程中，国库一体化系统担任着预算执行这一及其重要的角色。

2019 年起全国高校统一施行 《新政府会计制度》。 制度要求在同一会计事项中同时体现财务会计要素和预算会计要素，共同反映会计事项的财务信息和预算执行信息。 新制度表明，预算执行成为实现财务收支任务的关键任务，也是整个预算管理工作的关键环节， 是把预算由计划变为现实的具体实施步骤。目前，省内高校所有预算执行均通过国库一体化系统实现，不同于其他行政事业单位，业务处理具有资金量大、来源渠道多、报销业务量大、会计事项复杂繁多、非盈利性等特征，因此，高校如何在现行国库集中支付制度下提升预算执行仍面临着较大的挑战。

二、国内外相关文献综述

Zierdt 对美国高校常用的预算工具——责任中心预算(RCB)进行了扩展，并且采用RCB 模式对两所高校进行了比较分析，认为RCB 预算编制工具能有助于实现学校的战略目标以及对稀缺资源实行最优配置[1]。 Ferreri 通过对三所不同类型学校（一所法学院、一所文理学院和一所管理学院）的预算管理模式研究得出了学校应该根据自身的特点选择合适的预算管理模式[2]。 高海峰认为预算执行过程也是资源的整合和重新配置的过程， 应该将部门预算和支付方式进行一定程度的更新和改进，同时，加强预算执行的监督和审计，为财政资金合规使用提供保障[3]。 王海妮结合我国高校实际情况，引入平衡计分卡，建立高校预算绩效评价指标体系， 综合运用层次分析法模糊综合评判法构建高校财务预算绩效评价模型，旨在促进高校财务预算精细化、规范化[4]。

本文以T 学院的预算执行情况为实例， 以一个高校财务工作者的角度， 对高校的预算执行现状以及影响因素进行了分析， 文章的研究具有一定的现实和实践基础，受本人工作经验和研究学科所限，对于如何综合运用信息技术使预算执行流程与财务管理流程相结合，是本文需要改进和加深研究的部分。

三、高校预算执行现状

根据《新政府会计制度》《高校财务会计制度》的相关规定、T 学院在校内建立了“统一管理， 分级领导” 的预算管理体制， 为了发挥各部门的主观能动性，学院将预算编制权限下放到各部门、各院部。而T学院财务处为一级财务会计管理机构， 统一管理学校所有的财务工作， 各职能部门和院部由财务处统一领导， 各自完成本部门的预算编制和使用等财务管理工作。

（一）预算执行进度方面

为进一步推进国库集中支付制度下的预算执行，确保纳入预算管理的各类资金安全、稳定、高效运行，安徽省财政厅于2018 年制定《安徽省财政厅关于进一步加强国库集中支付制度改革的指导意见》（财库〔2017〕426 号），从完善指标计划申请方式、扩大授权支付范围、优化预算执行动态监控、规范支付资金管理等方面，提出了具体举措。 特别是随着省属高校非税收入纳入国库集中支付后， 所有报销款均由一体化申请支付，2019 年T 高校财政一体化系统具体支付情况如表1 所示，对于财务人员来说，申请的业务量大幅增加，在非税以收定支的现状下，上半年度，大量的非税指标不能及时执行，待高校9 月后上缴后， 又会造成下半年预算指标的执行压力倍增，这种预算执行进度的不均衡，不仅对财务人员的工作效率提出了更高要求同时也在一定程度上对高校各项事业的发展造成的一定影响。

表1 2019 年T 高校国库集中支付情况表

（二）高校预算编制流程方面

在预算编制阶段，如图1 所示，T 学院主要通过校内各部门预算申报数据进行汇总、审核，下发预算核对稿，财务部门汇总反馈意见，编制预算草案提交党委会， 党委会审核通过后，再上报上级主管部门。 在校内预算编制阶段，财务部门主要对各部门的预算进行整合编制，校内各部门一般采用增量法[5]，根据当年决算数据测算下一年度预算额度和项目指标分配，但各部门为了争取更多的预算，通常会低估收入，高估支出，预算的编制阶段缺乏充分的论证和可行性分析。 虽然预算是在与各相关部门沟通与协调的基础上进行编制，但在实际执行过程中还是难以实现满足各个部门实际需求，往往会在指标下达国库支付系统后实际执行与预算编制不相符，项目窜用，经济科目混用现象。

（三）高校财务管理体系方面

目前，T 学院的财务管理系统主要是根据 《新政府会计制度》 的要求结合高校自身的特性量体裁衣进行开发使用，如图2 所示，在财务软件的整个业务处理流程中并没有涉及到国库一体化关联模块，财务管理信息系统和国库一体化支付系统没有实现实际的对接、兼容，这样无形中增加了财务人员的工作量和会计核算人工成本，影响了财务工作效率。 高校不是独立的个体， 财务管理体系应该是高校内部和外部环境、制度、体制、管理等多方面综合形成的结果，如何从实际工作出发，在已有的改革基础上探索出一些新的信息化模块以提高预算执行的准确性、科学性， 成为提升高校财务管理水平一项重要工作任务[6]。

（四）全员参与预算管理意识方面

图1 预算编制流程图

图2 报销业务处理流程图

从2019 年T 学院预算执行情况来看，呈现预算执行进度局部和整体失衡， 此种现象反映了当前高校预算执行过程中管控不足以及预算与实际脱节等情况，究其原因，主要是广大教职工尚未形成预算管理的意识，在调研和实地走访中了解到，他们对于预算的概念只停留在编制和审批阶段， 认为预算正常拨款至各部门他们预算管理任务便已完成， 还没有意识到预算执行、分析与考评的重要性，由于能够参与到这两个环节的教职工数量并不多，所以，很多教职工认为学校的预算管理与自己无关。 高校不是独立的个体， 预算执行的效率高低是高校内部和外部环境、制度、体制、管理等多方面综合形成的结果，如何从实际工作出发， 在已有的改革基础上探索出一些新的对策以提高预算执行的准确性、科学性，成为提升高校财务管理水平一项重要工作任务。

四、国库集中制度下高校预算执行影响因素分析

（一）高校财务管理体系与国库集中支付体系不吻合

国库集中支付系统和高校财务管理系统是当前高校财务管理两个关键性的系统， 所有的报销活动和经济事项必须通过这两个系统进行相应处理，从而最终实现规范化的财务核算与管理。 从图3 可以看出， 国库一体化系统的报销信息必须通过财务人员人工输入，由于该系统没有自动验证环节，易造成人为错误，而这些问题是国库系统本身不能弥补的，高校财务经办人员只能通过代理银行事后审核来反馈支付信息的准确性， 由于国库支付系统是所有省直财政拨款单位使用同一套系统， 软件的设置在考虑共性的同时忽略了高校的实际需求。

（二）预算编制和执行缺乏可行性论证

在预算编制阶段， 目前高校预算主要使用校内预算编制软件对各部门的预算进行整合编制， 校内各部门一般采用增量法， 根据当年决算数据测算下一年度预算额度和项目指标分配， 各部门为了争取更多的预算，通常会低估收入，高估支出，预算的编制阶段缺乏充分的论证和成本分析数据支撑。 在预算执行阶段，《预算法》 要求预算一经批复和下达不得随意变更，但在高校预算实际执行过程中，经常存在预算外政府采购和超预算的开支等情况， 未按预算执行的现象还很普遍， 预算的项目控制和额度控制形同虚设，介于高校管理层、职能部门和财务部门工作重心不同、责任不同，财务部门应做好各方面沟通协调工作，严格执行经费预算，对于确实需要追加的预算应进行可行性分析， 提高预算执行的效率和效益[7]。

（三）预算绩效评价机制不健全

图3 国库支付模块业务示意图

根据财政部、教育部《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教[2015] 467 号）和《安徽省财政厅安徽省教育厅关于改革完善省属本科高校预算拨款制度的通知》（财教[2016]1060 号） 等文件精神，自2016 年开始，安徽省内高校根据相关文件要求，结合年度项目支出实际情况，开展省级项目支出绩效自评工作。 在现行的绩效评价参考指标和绩效评价体系中， 更多的是将政府作为评价结果的需求主体，对所有高校通用一套指标及评价方法，不具有典型性[7]。 同时，绩效评价仍停留在自评阶段，评价的主观性较大，公平性存在争议，评价出来的结果，流于形式，没有相应的奖惩机制，尚未有效发挥绩效评价对高校预算执行的激励和约束作用。

五、国库集中制度下加强高校预算执行的政策建议

（一）综合利用国库一体化系统，强化预算执行数据分析

预算的执行分析是高校预算管理的核心内容，也是编制部门预算的基础性工作， 包括实时分析和事后分析。 在预算指标下达后，通过国库支付系统的“综合查询4.0”模块中的“指标支出余额表”，对于实际数与预算数进行差异分析， 客观的判断执行效果和纠正预算执行进程中的浪费现象，同时，也为预算考核和下年度的预算制定提供参考。 随着国家对教育投入加大， 强化预算管理过程中的预算执行分析成为保障高校管理各项事务以及经费合理、 高效使用的手段之一。

（二）鼓励全员参与预算编制，提高预算执行意识

目前， 大多数高校通过校内各部门预算申报数据进行汇总、审核的预算编制方法，编制预算草案提交党委会， 党委会审核通过后， 再上报上级主管部门。 然而，矛盾点在于学校的预算不是各部门预算的简单叠加， 而是需要将各部门的分预算进行科学的有机整合，因此，预算的整个编制过程需要把整个学校看做一个整体，全员参与预算的编制并提供建议，以便在预算指标下达国库一体化系统能合规、 高效的使用[4]。

（三）完善政府采购预算管理，明确编制、执行、监督权责

政府采购制度是财政改革的又一重要内容，在预算编制的时间上存在滞后性，计划可能不尽完善，使得政府采购预算与实际执行脱节， 不能做到与预算同步。 因此，一是要效率意识、质量意识以及规则意识， 高校应参考财政厅的财政支出绩效评价相关做法，对校内各部门实行标准化的预算执行考核，在完成支付任务的同时，保证预算执行保质保量，确保预算一经批复下达即可执行； 二是要强化预算工作机制， 专人负责， 严格按照政府采购项目的时间节点，在项目执行过程中，所有资金的都必须依据政府采购合同备案表在国库集中支付系统里进行统一支付，确保资金支付的安全性；三是在预算编制中，财务处、国资处、基建办等相关执行部门要加强专业上的指导，树立责任意识，政府采购项目的预算申报、采购执行过程、支付过程直至审计验收，要责任到部门，责任到人。

（四）建立财务管理综合平台，提高预算执行信息化水平

目前，T 高校的国库集中支付系统和天财财务统计系统二者的分工明确，却没有达到有机结合，将网报系统提上工作日程，加强银校互联，成为当前财务工作的首要任务[8]。 建立财务管理综合平台，将两个系统的核心功能融合起来， 利用网络报销系统将网上审签、网上报销、核算等相关流程集成到一起，再同步将国库的支付信息和处理结果传输到网报系统，实现支付和报销过程的信息电子化、无纸化，在软件内部就可以完成大量数据对比和分析的工作，既节约了时间成本和人力资源， 更提高了财务人员的工作效率。