基于行政生态学分析特色小镇建设中政府的职能

羊二丽

关键词：特色小镇;行政生态学;政府职能

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）08 — 0086 — 04

一、行政生态学与政府职能的理论构建

行政生态学最初是由美国哈佛大学教授高斯提出的，但是真正使行政生态学成为一门新的系统学科是里格斯，他把行政生态学定义为，研究“人类文化环境和自然与公共行政系统相互影响”的一门学科①。他认为了解“一个国家的公共行政，应该将其与整个社会大环境结合起来，里格斯还分析影响一个国家行政系统的五种要素：经济要素、社会要素、政治构架、符号系统和沟通网，根据这些要素，里格斯提出溶和模型、衍射模型和棱柱模型三种行政模型”②。里格斯认为行政生态学主要研究两方面的内容：一是分析各国的社会文化等环境是如何影响该国的公共行政，二是研究各国的公共行政又是如何影响该国的社会发展。行政生态学使我们在研究行政管理的过程中要结合复杂的经济、文化等环境因素一起。

“政府职能是政府机构在一定时期内根据经济社会发展需要对社会公共事务进行管理的职责和权能，根据系统论思想，政府实际上是由行政机构、规则和目标、行政输出和信息反馈等要素构成的复杂系统”③。政府职能与外界环境密切相关，政府职能作为上层建筑的重要组成部分，具有动态性，需要政府根据外界环境的改变而调整职能以适应社会发展的需要。

我国政府层级是一种自上而下的结构，各级地方政府的职能在纵向上属于上级的政府职能部门，形成一种垂直的条块现象。特色小镇是在新时代经济转型的背景下提出的，其目标是促进乡村振兴，推动城镇化的发展，而特色小镇的建设离不开政府的主导，政府可以通过履行相应的职能对特色小镇的产业市场和资金的落实进行监督管理来推进特色小镇的建设。特色小镇涉及到经济层面、文化层面，政治层面等层面，因此政府在建设特色小镇的过程中需要密切关注特色小镇所面临的外部环境来调整各级政府的职能。王沪宁在《行政生态分析》一书中指出，行政生态学的研究内容之一是行政环境，其涉及到政治、经济和文化的因素，通过把行政生态学与特色小镇建设中政府的职能定位相结合进行分析具有一定的重要意义。

二、海南省兰洋温泉养生休闲小镇建设中政府职能分析

（一）海南省兰洋温泉养生休闲小镇的概况

地理位置及区域条件：兰洋温泉养生休闲小镇处于儋州市东南部，东临澄迈县、西与白沙县接壤，南临琼中县，地理坐标北纬19°27′上下、东经109°39′左右，镇中心距离本区行政中心儋州市那大镇11公里。

行政区划与人口：镇域管辖兰洋、大塘、番开、水南、南报、海孔、头竹、南罗、加老、番加、番新、番雅、番打、三雅、兰泉等15个村（居）委会，其中自然村71个、村小组81个，2个镇办农场。2015年镇域人口16914，人口自然增长率为9.7‰，其中少数民族人口占64%，具有浓厚的黎苗民族风情。

发展优势和特色：兰洋温泉有世界奇泉（冷热泉）之称，是海南省较大的温泉之一。兰洋镇地下温泉水的水温在41℃-93℃，水质符合国家矿泉水的标准，热矿水中含有氟、氡、偏硅酸等多种对人们身体有益的元素，对于一些有高血压、皮肤病以及心血管系统疾病的人员具有很好的疗效，是国家认定的优质保健温泉。

产业发展现状：兰洋镇三次产业结构比例为59.9：10.2：29.9，产业发展以农业为主，种养业占全镇农业经济量的90%以上，来源于橡胶、龙眼、水稻和养蜂等，橡胶种植面积12万亩，株数360万株;蜂蜜养殖300户，养殖箱数2000箱;荔枝种植面积2000亩;龙眼种植面积800亩;南药益智种植面积800亩。作为兰洋第三产业的旅游业是近年来兰洋着力推进的产业，其主要的旅游资源有松涛水库自然生态区、莲花寺国家森林公园以及兰洋温泉公园等一批景点，还有兰洋地质温泉等2家酒店，5家农家乐，劳务输出1200多人。

发展方向：

环境生活养生

依托兰洋温泉优势，把温泉疗养、保健、休闲等时尚消费与周围自然环境相结合，拓展温泉养生新体验。如打造各类泡池，如药浴池、香米浴粥池、花瓣池、水果池、鱼疗池、古井温泉池、儿童戏水池等;以矿物温泉和中草药为基础，结合中医针灸、推拿、磁疗、按摩等形成特色生态水疗;充分利用温泉资源，开辟瑜伽专用池，聘请专业瑜伽教练，成立瑜伽健身会所;建设温泉养生酒店、温泉公园、温泉水疗馆、养生居住区，丰富环境生活养生方式。

医疗疗养养生

将养生与医疗结合，集中精力打造医疗服务平台。一是与国内各大企事业机构展开合作，建设体检中心、心理康复中心、干细胞美容中心、生殖服务及月子中心、术后康复疗养中心、中医康复疗养中心、老年病保健中心、临终关怀服务中心等，区别于海南其他养生产业，并凸显突显医疗平台的辐射、支撑、配套作用。二是引进国家院士和高端人才，并设立院士工作站、国家级研究中心、国学院研究站，通過商品化的创新和研发，促进科技成果转化，建立产学研一体化发展体系。

健康文化养生

建设健康养生论坛、会议中心、心理健康养生中心、会展中心及培训基地、生命科学博物馆、健康养生产业学院，推动健康文化养生产业发展。

旅游休闲养生

以温泉养生度假为核心，建设旅游度假酒店、养生社区、商业步行街，置入休闲购物、演艺中心、休闲吧街、文化中心等高端业态，打造海南省温泉养生小镇第一品牌。

（二）海南省兰洋温泉养生休闲小镇的政府职能概况

政府在特色小镇建设中具有重要的作用，但想要促进特色小镇的发展必须明确政府的职能，在特色小镇建设的过程中要坚持：政府引导、企业主体、市场运作的原则，通过梳理兰洋温泉养生休闲小镇得出，政府在建设特色小镇的过程中主要承担的职能包括顶层设计。基础设施配套和要素保障的职能。

顶层设计职能：兰洋温泉养生特色小镇的建设还是一种自上而下的行为，省委、省政府综合施政为兰洋经济社会发展指明方向，省委、省政府立足省情，坚持实施科学发展、绿色崛起的发展战略，开展“多规合一”工作，实施主体功能区规划、加快六类园区建设、构建以“五网”为核心的现代基础设施体系，坚持一张蓝图绘到底。儋州市发展和改革委员会委托海南省建设项目规划设计研究院对兰洋温泉养生休闲特色小镇做了政体的规划，在这一过程中从上至下政府部门履行了顶层设计的职能，在规划中对特色小镇的主要任务、基本目标、保障措施等进行明确的规定。

基础设施配套职能：特色小镇的建设离不开完善的基础设施兰洋温泉小镇，规划以路、水、电、气、光等“五网”和环卫工程等建设为重点，统筹推进城乡基础设施建设。但是目前兰洋温泉特色小镇镇域总体建设水平不高，基础设施薄弱，特别是道路交通，未形成网络化交通体系，部分村庄尚未通公路;且各项公共服务设施基本上是沿兰洋大道布置，没有考虑服务半径。目前已有景点规模小，分布相对分散，且各景点之间交通方式单一，大部分景区内部交通路况较差，特别是与景区相连的交通比较落后，距离远，还没有专门的旅游交通车队;同时兰洋镇只有800个左右床位旅游接待设施，服务水平一般，难以留住游人。

保障措施职能：在保障措施方面政府应该承担基本的兜底性职能，特色小镇的发展离不开必要的人力、土地、财力、物力资源等保障措施。

第一，土地方面，兰洋温泉特色小镇规划上指出要优化城镇建设用地布局，合理安排城镇建设用地规模。协调安排规划区内农田和村民安置用地。在建设过程中应严格土地用途管理，集约利用土地，清理盘活闲置土地，促进土地有效开发利用。优先安排重点企业生产项目用地、重大基础设施建设用地、生态保护用地。加强土地资源的保护和开发，严格控制建设用地规模，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地要求划定，严格避让优质耕地和重要的生态环境用地。

第二，资金方面，建立开放式、市场化的投融资机制，制定有利于企业融资的各项政策，通过发行债券、社会募集、银行贷款、市政府资助、区政府补贴、企业分派、引进外资、相互参股等多种形式，鼓励不同经济成分和各类投资主体，以独资、合资、承包、股份制、股份合作等不同形式积极参与项目建设，实现投资主体的多元化，拓宽融资渠道，加大融资力度。采用PPP、BT、BOT等项目融资方式，做好投融资活动的风险控制，提高项目对投资人的吸引力，为项目与资本的对接打下良好的基础。

三、分析框架：行政生态学视角下的兰洋温泉休闲小镇的政府职能

里格斯还认为行政生态系统主要由行政系统和周围环境间的有机联系构成的，而行政系统赖以存在和发展的外部条件就是行政环境。行政系统是行政环境的产物并随环境的变迁而改变从而保持一种动态平衡”①。“行政生态学研究表明，政府的生存和运行都离不开特定的环境，各个层级政府职能的履行也需要适宜的行政生态环境。某一行政生态环境的发展变化必然会对其所涉及的政府职能提出新的挑战”②。特色小镇的建设更是如此，兰洋温泉特色小镇在建设的过程中需要根据行政系统环境的改变而适当调整政府的职能。特色小镇的建设过程中，乡镇政府是重要的执行主体，乡镇政府需要再建设特色小镇的过程中为特色小镇营造一个稳定、可持续发展的社会环境。

（一）基于行政生态学的经济要素分析兰洋温泉休闲小镇的政府职能

在行政生态学中，里格斯提出五个要素，其中他认为影响一个国家行政的首要因素是经济因素。兰洋温泉休闲小镇的建设离不开资金的支持。主要体现在兰洋温泉特色小镇目前还没有形成旅游竞争优势，旅游业发展规模小，旅游宣传、基础设施资金投入不够，旅游资源开发力度比较薄弱，旅游业收入占全镇GDP的比重很小，其发展速度和现状与其丰富的旅游资源不相称。重点项目融资难，导致旅游开发粗放，旅游产品品位低，市场营销资金投入不足，客源市场范围窄，不能有效将资源优势转化为产业优势。受经费等原因的限制，像医疗卫生、文化娱乐等公共设施服尚未能延伸到農村地区，农村享受公共服务设施较弱。因此，需要政府拓宽融资渠道，增加财政收入，有效的履行经济职能。

（二）基于行政生态学的社会要素分析兰洋温泉休闲小镇的政府职能

里格斯认为社会要素主要指各种社会组织，随着改革开放的深入发展，以及经济全球化的浪潮下，社会的复杂性和高度不确定性与日俱增，这种情况决定了单纯依靠政府“自上而下”的单方面力量不足以承担社会治理的全部责任，这时候需要社会组织参与到社会治理中来，这不仅是政社合作的内在要求而且也是社会治理的题中之意。特色小镇建设也是如此，政府应当加大对社会组织的政策、资金的支持，充分调动乡村能人的积极性，鼓励他们建立相应的非政府组织为村民服务。“加强政府对非政府组织积极的舆论向导，深化社会对非政府组织的认识。政府需要为非政府组织的发展创造良好的外部环境，政府应放松对非政府组织的管制，加强对其引导、协调和监督的职能”③。让他们投身于特色小镇的建设当中来，承担部分政府的职能。

（三）基于行政生态学的沟通网络分析兰洋温泉休闲小镇的政府职能

里格斯所“认为的沟通网络主要包括：社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯的状况等使整个社会相“沟通”的重要手段。一个国家的沟通网络是否畅通，会直接影响公共行政的运行过程”④。政府在特色小镇的政策制定与执行的过程中，必须与社会保持一个互动的关系，而这个互动的前提就需要有一个良好的沟通网络。况且，特色小镇的建设，不仅涉及政府这一单一的主体，还涉及到企业、市场、社会和民众等多元主体，每一个政策的执行都需要考虑到这些主体的意见，因此需要建立一个完善的沟通网络。在这网络的建立过程中，政府需要把属于市场的职能交还与市场，管好改管的事，善于听取民众的意见，处理好政社关系。

（四）基于行政生态学的政治架构分析兰洋温泉休闲小镇的政府职能

里格斯认为政治与行政应是分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。政治与行政是二者合一的，并且是政治主导行政，政治与行政缺乏适度的分开，乡镇政府必须执行上级國家行政机关的决定和命令，管理乡镇范围内的经济、政治和文化事务。兰洋温泉休闲小镇的建立同样也是遵守上级的政府的命令，在建设特色小镇的过程中，兰洋认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及海南省委六届九次全会精神，按照《海南省人民政府关于印发全省百个特色产业小镇建设工作方案的通知》（琼府〔2015〕88号）要求，围绕“一区一镇一调整”为发展思路，依托兰洋镇丰富的自然资源，以经济结构调整为主线，以增加农民收入为目标，加快推动产业结构优化升级，全面推进新型城镇化建设，使产城融合进一步深化，带动当地农民群众脱贫致富，通过兰洋温泉养生休闲小镇实现兰洋镇经济繁荣、环境优美和功能齐全的特色小镇。

四、基于行政生态学分析兰洋温泉休闲小镇政府职能转变的路径

（一）提升政府的公共服务的职能、改善小镇的基础设施

特色小镇的建设离不开完善的基础设施，首先、政府可以通过公共政策、补贴、产业政策、税收政策的手段加强基础设施的建设。其次，政府要根据本地的实际情况，建设地方性的项目、缓解基础设施瓶颈。最后，政府可以通过民营化的形式提供公共产品和公共服务。引入市场机制，吸收社会各方面力量，共同完善基础设施。

（二）培育社会组织，分担部分政府职能

特别随着我国社会经济的迅速发展、人民生活水平的不断提高，社会变得更加的复杂，单靠政府自上的力量不足以承担起社会治理的责任，寻求多方行动者参与治理成为应对复杂环境的新的策略选择。特色小镇的建设单靠政府的力量很难建设成功，需要社会组织、企业等力量的参与。政府可以通过为社会组织营造良好的外部环境，吸引这些组织参与特色小镇的建设。其次，政府要在政策、资金等方面给予社会组织一定的保障。最后，政府要善于调动居民们的积极性，鼓励他们建立非政府组织为建设特色小镇服务。

（三）政府要强化社会管理职能，健全小镇治理机制

完善政府社会管理职能，是中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定的完善社会主义市场经济体制的目标之一。特色小镇的建设需要一个稳定的、可持续发展的社会环境，政府需要通过制定相应的政府法规、管理小镇的事务，而乡镇政府是履行这一职能的主体，其作为基层的政府机关，具有执行的义务，特色小镇的建设乡镇政府承担的主要执行职责。

（四）处理好政府与市场的关系，明确分工合力推动小镇建设

特色小镇的发展离不开市场的作用，必须厘清政府与市场的边界，政府要做好引导和规划的作用，激发企业的主体作用，根据实际情况随机应变，因势利导，政府要适当的简政放权、做好掌舵人的角色、还权于市场。具体可以从以下几方面入手：首先、政府要为企业营造良好的环境、结合小镇的情况制定支持政策、让企业有一定的自主权。其次、政府应该建立信息公开平台、政府可以通过这个平台对小镇企业进行监督检查。再次、政府要为小镇企业的人才引进制定相应的支持政策、因为人才是经济发展的重要组成部分，兰洋温泉小镇地处比较偏远、人才缺乏、想要更好的建设特色小镇、必须引进人才。

五、结论

特色小镇的建设主要是坚持以政府为引导、企业为主体结合市场化运作和社会参与的模式进行，政府在这一过程中主要起到引导的作用，发挥顶层设计的作用，在这一过程中，政府需要管好该管的事，履行监督管理、措施保障等职能。优化明确政府的职能能够促进特色小镇良性可持续的发展。我国是一个中央集权的国家，政府的角色具有复杂性，涉及到中央、省、市等多个层级，每个层级所履行的职能有所不同，需要指出的是政府职能作为上层建筑的重要组成部分，会受到经济基础的影响，此外会受到外界的环境的影响。本文以兰洋温泉养生休闲小镇作为案例分析政府职能的履行，并结合行政生态学分析政府在特色小镇的建设过程中应该根据每个特色小镇的经济、政治、社会等外界环境的情况适合调整政府的职能，因为一个政府的职能定位会影响到一个地方的经济发展，因此结合实际的外界环境定位政府的职能会有利于特色小镇的发展。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：侯庆海〕