机场区域民用无人驾驶航空器的有效管理研究

广东省公安厅机场公安局 赵 浩 广州民航职业技术学院 马晓虹/文

近年来，民用无人驾驶航空器在我国发展迅猛，部分品牌在国际上市场占有率已达70%，已经成为我国对外的又一张亮丽名片。但是，民用无人驾驶航空器也带来了一些安全风险，特别是给机场区域带来较高的安全风险，需要加强管控、引导，合理使用。

国家及不少省市积极出台无人驾驶航空器管理的相关政策法规，对民用无人驾驶航空器的范围及分类分级管理作出了详细的规定。在国家层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿）将无人驾驶航空器分为两级三类五型，这种分类方法已经成为我国目前的主流意见；广东省公安厅则发布了《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》，其中对通告所称的“低慢小”航空器的飞行高度、飞行速度、雷达反射面等都作了具体的规定，其管控的范围不仅仅包括了无人驾驶航空器还包括了滑翔伞、热气球、模型等机型，对“低慢小”的定义比较宽泛。

可见，无论是国家层面，或是地方层面对无人驾驶航空器的管理都极其重视，希望科学合理地管控无人驾驶航空器，而公安机关特别是机场公安机关作为维护机场治安管理秩序的重要机构，亦应在无人驾驶航空器方面有所作为。

管理必要性：无人驾驶航空器使用过程中所面临的现实风险与问题

随着技术的进步与销售价格日趋平民化，近年来，我国无人驾驶航空器普及的速度和广度令人惊叹。人们早已不再对头顶上飞过的无人驾驶航空器投以惊讶的目光，倒是为其带给社会的安全隐患感到担忧。在今年召开的全国两会上，更是有多位人大代表提出了有关加强无人驾驶航空器监管的建议，将民用无人驾驶航空器推向舆论的风口浪尖。民用无人驾驶航空器除了可能侵害公民隐私权和给传统产业的伦理体系带来巨大的挑战，对于机场而言其安全风险更大。无人驾驶航空器的飞行管理必要性主要涉及以下几个方面：

首先，应对无人驾驶航空器所涉及的国家安全问题。机场作为国家交通运输枢纽和人群聚集区，其地理位置和运行秩序的重要性不言而喻。当前民用无人驾驶航空器的主要用途之一是航空拍摄，而无人驾驶航空器作为载具，具有机动性强较灵活、体积小不易察觉，即使发现也很难及时采取反制措施的特点。如果对民用无人驾驶航空器进行改造，在使用中完全有可能成为不法分子窃取中国秘密情报、危害国家安全的新工具，其随时可能变成武器发动攻击，这为恐怖分子提供了一定程度上的便利，在国外已不乏相关的案例，如2018年8月4日委内瑞拉总统马杜罗在首都加拉加斯国民警卫队成立81周年阅兵式上，遭遇无人机恐怖袭击，一架无人机在总统看台附近发生爆炸，多名国民警卫队队员受伤。此外，无人机窃密也时有发生。2017年5月2日，男子黄某在广州白云区登山期间，因对某部队营地好奇，遂利用其携带的无人机对营区内的军事设施进行航拍，被广州白云警方查获并依法行政拘留7日。因此，切实加强无人驾驶航空器安全管理，确保不发生涉无人驾驶航空器滋事破坏活动，确保社会治安平稳，具有十分重要的意义。

其次，减少无人驾驶航空器“黑飞”危害公共安全的可能性。无人驾驶航空器在飞行、起降过程中坠毁，伤及人身、财物、扰乱空中秩序等危及公共安全的事件时有发生。作为人流密集区域的机场，一旦发生因种种原因而引发的无人驾驶航空器“摔机”、“炸机”的情况，不仅会对公民的人身财产造成损害，还有可能引起恐慌，引发二次事故如踩踏等恶性事件，严重危及公共安全。作为民航安全首要利益的人民群众生命安全是永恒的主题，一旦发生事故，轻则扰乱机场秩序造成飞机起飞降落延误，重则会造成机毁人亡的不堪后果。如2017年4月14日至21日，四川省成都市成都双流国际机场连续发生五次无人机空中接近民航客机的事件，使机场运营受到严重影响，造成大量航班备降。5月12日，重庆机场受无人机干扰，造成多个航班备降或返航，大规模航班延误。该次无人机干扰事件中，共造成重庆机场40余个航班备降，60余个航班取消，140余个航班延误，上万旅客出行受到影响。

再次，在一定程度上明晰由无人驾驶航空器管理法规混乱而引发的执法实践混乱的问题。我国无人驾驶航空器产业标准、质量体系、实名销售、空域使用等问题尚无明确规范，无人驾驶航空器管理法律法规滞后、源头管理缺失等问题十分突出。相关管理规定囿于现行体制、法律规范和部门权限，已难以适应新形势、新任务需要，特别是对违法违规飞行的无人驾驶航空器地面执法方面，国家法律缺少相应规定，执法上存在空白等问题。因此，面对机场区域无人驾驶航空器管理的问题，有必要进行梳理从而进行有效管控。

公安机关对无人驾驶航空器“黑飞”的处置现状

中国无人驾驶航空器制造商的数量不断增加，根据相关统计数据，2013年，中国约有130家无人驾驶航空器制造商，到2019年初，无人驾驶航空器公司的数量则已增至约1200家。中国无人驾驶航空器制造商主要分布在中国东部和南部沿海地区，广东省产业聚集程度最高。而在我国已经发生的多起民用无人驾驶航空器闯入民航飞机航线或机场范围的严重问题，其中的大多数涉事无人驾驶航空器属于国内的无人驾驶航空器发烧友和爱好者，事件不少集中于珠三角地区。相较于无人驾驶航空器市场发展迅速，本应与之对应的监管措施、法律法规以及对于民航飞机、机场跑道的保护手段目前却显得十分落后，这给相关部门的司法实践造成了一定的困扰。下述两起案例是近几年来发生在机场周边的无人驾驶航空器“黑飞”的处置情况，具有一定的代表性。

案例一：

2013年12月28日，郝某受北京某公司总经理牛某的指派，另行指派乔某、李某、王某对河北三河公务机场项目进行航拍测绘。在当天的飞行拍摄过程中，这架航模飞机被解放军空军雷达监测发现为不明飞行物，后北京军区空军出动直升机将其迫降。随后郝某等3人被检方以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉至平谷区人民法院。检方认为，郝某、乔某、李某均已经预见自己的行为可能会发生危害公共安全的结果，却轻信能够避免，以致公共财产遭受重大损失，其行为应当以“过失以危险方法危害公共安全罪”追究刑责。

此案件一出，一石激起千层浪。因为此前全国各地不乏有民用无人驾驶航空器“黑飞”引发的案例的出现，但基本上都是被处以罚款或行政拘留的处罚，此次以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉，在国内尚属首次。

案例二：

2020年5月28日，陕西西咸新区公安局空港新城分局广德路派出所查获一起无人驾驶航空器“黑飞”案件。事发时间5月27日下午，男子郑某在西安咸阳国际机场跑道西侧普洛斯物流园园区放飞无人驾驶航空器，园区工作人员发现后及时制止了郑某的违法行为并报警，空港民警立即赶到现场进行处理并将涉事人员带回。据了解，郑某未向公安机关报备的情况下，利用遥控装置驾驶无人机擅自在机场禁飞区域飞行，给机场的正常运营和旅客的生命安全造成严重威胁。目前，该男子已被公安机关依法处理，无人驾驶航空器也被依法扣押。

在本案例中，涉事男子在机场禁飞区域未报备擅自飞行，接群众报警后该男子被公安机关依法处置，其无人驾驶航空器也被依法扣押。相较于案例一来讲，案例二的这种“黑飞”处理方式在实务中更为常见。广东省公安厅就曾在2016年10月选择广州市天河区作为民用无人驾驶航空器管理的试点单位，2017年一年打击“黑飞”事件154起，击落一架“黑飞”民用无人驾驶航空器。在这些“黑飞”事件中，共处理涉事人员41人，但对这些涉事人员的处理措施也仅停留在劝离事发地的层面上，由于未造成实质损害，并未进一步进行治安处罚。

从以上案例不难看出，对于“黑飞”行为究竟是进行批评教育、治安管理处罚还是刑事处罚，实际上由于对于民用无人驾驶航空器的管理缺乏上位法的规定，各地方的规定又不够明确和统一，实践中对“黑飞”行为进行处理时由于欠缺明确的标准和尺度，做法也不尽一致，所以需要各地公安机关依据现有政策法规根据实际情况灵活处理。

公安机关在机场区域无人驾驶航空器管理方面需重点关注的问题

民用无人驾驶航空器“黑飞”将会造成诸多安全隐患，尤其是在机场区域内的“黑飞”问题。据《中华人民共和国飞行基本规则》第三十五条规定，所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施；国务院2009年7月1日颁布实施的《民用机场管理条例》第四十九条规定，禁止在民用机场净空保护区域内从事放飞影响飞行安全的鸟类，升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体，对于违规飞行行为，相关部门将依法予以处罚，造成重大事故或严重后果的，依照刑法有关规定追究刑事责任。由于现有相关政策法规中欠缺处罚此种“黑飞”现象的明确且具体的规定，造成实务中各地公安机关做法不一的现象。机场公安在无人驾驶航空器管理方面，除了需要按照已出台并生效的相关政策法规中的规定，还需要重点关注以下问题：

（一）禁飞区域及机场净空区范围的明确

不管是在国家征求意见稿还是各省市级关于无人驾驶航空器飞行管理的相关政策法规中，都明确将机场列为飞行管控区域。广东省《关于加强无人驾驶航空器等“低慢小”航空器安全管理的通告》中规定的机场净空保护区为机场跑道中心线两侧各10公里、跑道两端各20公里范围，并备注如果确需在禁飞区内飞行，可提前申请。

2017年5月，广东省机场集团、广州市交通委员会草拟，并由广州市人民政府发布的《关于保护广州白云国际机场航空安全的通告》（征求意见稿）就明确划设了白云国际机场净空保护区，即以白云机场基准点为圆心，半径55公里范围构成的区域，在此区域内施放无人驾驶航空器，须遵守相关规定。根据这一征求意见稿所划定的范围，包括广州市、佛山市、清远市等在内的区域均不能随意飞行无人驾驶航空器。征求意见稿中详细规定了在机场净空保护区内施放无人驾驶航空器，升放人应当会同空管单位就升放时间、地点等事项报机场所在地的地区民航航空管理机构评审，必须通过评审才能施放，确保航空器飞行安全。但是该征求意见稿在向社会发布后，由于对于划设净空保护区范围的争议较大，一直未见出台。

虽说《关于保护广州白云国际机场航空安全的通告》（征求意见稿）尚未正式出台，但其是专门针对机场所订立的飞行管控规定，内容比较详细，可作为在正式法律规定的框架之下的具体参考。对违反规定在上述区域内飞行的，公安机关应依法采取紧急处置措施，直至强迫其降落后，再进行后续事项的处理。

（二）飞行行为是否属于“黑飞”的审查

广东省《关于加强无人驾驶航空器等“低慢小”航空器安全管理的通告》中规定，在本省行政区域内使用无人驾驶航空器等“低慢小”航空器，须遵守有关法律、法规、规章和管理规定，履行适航资格、飞行资质、计划申报等相关手续。相关规定包括《通用航空飞行任务审批与管理规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》、《民用无人驾驶航空器驾驶员管理规定》、《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等，那些未依规定取得驾驶证、实名登记注册报备、未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请，在禁飞区、管制区飞行或未按照批准的飞行计划实施的无人驾驶航空器违规飞行均为“黑飞”。是否属于“黑飞”行为的相关审查列举如下：

1.无人驾驶航空器驾驶员执照审查

2016年7月11日，中国民航局颁布实施了新修订的《民用无人机驾驶员管理规定》。该《规定》将民用无人机分为9类，并明确规定对以下三种情形，无人机系统驾驶员自行负责，无须证照管理：一是在室内运行的无人机；二是I类（空机重量和起飞全重小于等于1.5千克）、II类无人机（空机重量大于1.5千克、小于等于4千克，或起飞全重大于1.5千克、小于等于7千克）；三是在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机。其他类别的无人机驾驶员证照由行业协会和民航管理部门实施管理。

无人驾驶航空器驾驶员的常见驾驶证书列举如下，公安机关在审查时可参考适用：民航局规定，视距内运行的空机重量大于7公斤以及在隔离空域超视距运行的无人驾驶航空器需考取无人驾驶航空器驾驶员执照，否则以黑飞论处。目前，无人驾驶航空器相关领域的常见证书有民航无人驾驶航空器驾驶员执照、AOPA无人驾驶航空器驾驶员合格证和ASFC航模飞行员执照（见图1）。无人驾驶航空器驾驶员执照是由中国民用航空局下发的电子执照，是目前最权威的执照，分为视距内驾驶员、超视距驾驶员和教员三个等级。AOPA驾驶员合格证是由中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA-China)颁发的实体证件，种类及权利与民航局颁发的电子执照相同。ASFC执照是由中国航空运动协会颁发的遥控航空模型飞行员执照，仅用于航模类的驾驶，不得用于商用及申请空域。拥有ASFC证书的学员如想驾驶无人驾驶航空器，则需另考无人驾驶航空器驾驶执照。

2.无人驾驶航空器是否登记注册审查

2017年5月16日，中国民航局颁布实施了《无人驾驶航空器实名登记管规定》，规定自2017年6月1日起，我国境内的最大起飞重量为250克以上（含）的民用无人机，均需登陆“中国民用航空民用无人机实名登记信息系统”进行登记注册，打印系统自动给出的包含登记号和二维码在内的登记标志图片，并在无人机的明显、不易损坏位置粘贴。如果未按照规定实施实名登记和粘贴登记标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为。

3.飞行计划是否申请的审查

根据现行规定，在飞行无人驾驶航空器前，使用者应当向空管部门提出飞行计划申请，经批准后方可实施。

（三）明确法律责任

现有无人驾驶航空器管理政策法律都是在现行管理体制和法律框架之下制定，主要依据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和一些行业特别规定而制定。因此机场公安机关在处理“黑飞”等违法违规情形时，要以这些政策法规为参照。

此外，2018年2月民航局公安局修订印发了《民航公安行政处罚裁量基准》，该《裁量基准》针对非法飞行无人驾驶航空器危害民航运输安全与秩序的违法犯罪行为提出了指导意见，并提出了具体的处罚方法。其中涉及机场民用无人驾驶航空器管理的内容主要有冲闯机坪、滑行道、跑道，拦截、强登航空器，对航空器设置障碍或者放飞无人驾驶航空器，干扰、阻碍航空器正常运营、违规飞行无人驾驶航空器等内容。

根据上述规定，对无人驾驶航空器违法违规飞行活动，公安机关采取以下措施分别处理：一是造成重大事故或者严重后果，构成犯罪的，适用《中华人民共和国刑法》有关规定，分别以涉嫌以危险方法危害公共安全罪、过失以危险方法危害公共安全罪、重大飞行事故罪等立案查处。二是未构成犯罪的，公安机关首先予以批评劝阻。对不听劝阻，有违反治安管理行为的，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定分别处理。在无人驾驶航空器管理过程中，行为人阻碍人民警察等国家机关工作人员依法执行职务的，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定，以阻碍执行职务予以处罚；以暴力、威胁方法阻碍的，依据《中华人民共和国刑法》有关规定，以涉嫌妨害公务罪立案查处。

（四）公安机关与其他部门的沟通合作

表1：无人驾驶航空器驾驶员的常见驾驶证书（来源：UAV中国无人驾驶航空器）

广东省公安厅颁布的《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》效力层级不高，仅属于普通规范性文件，且仅由负责公共安全的公安机关作为单个部门发布，其在实践操作中可能会在部门间的协调问题上遇到障碍。

单一部门的监管能力远不能满足对无人驾驶航空器的安全防范需求。比如，在广州白云国际机场所发生的一系列非法干扰事件中，白云机场在发现事件后，作为企业（机场）的处置权限非常有限，必须与公安部门配合才能有效预防和解决，虽然目前发生事件均上报机场公安，但是由于不能确定无人机的操控者所以无法进行后续处理。民用无人驾驶航空器总体上除由民用航空管理部门和空中交通管制部门对其进行行业管理外，对其监管还涉及地方政府多个部门职责。因此，民航、空管、机场公安、地方政府等多部门应形成合力，共同参与民用无人驾驶航空器治理。对涉及到民用无人驾驶航空器管理相关部门，如公安、交通运输、工信、市场监管等部门的职责边界予以厘清，进行责任分配和责任落实。同时，还应依照相关上位法律法规的规定，与非地方政府管辖范围内的事项，积极与民航中南管理局、民航中南空管局、南部战区空军参谋部等配合，建立协调机制，通过信息共享、协调联动等手段，科学界定飞行安全主体责任，做到齐抓共管、综合管理。

（五）积极运用科技手段进行管理

科技发展在带来风险的同时，也在创造着解决这些风险的技术。对于民用无人驾驶航空器技术而言，其自身确实存在着被滥用、违规飞行的风险，但是现在无人驾驶航空器线上信息化平台和反制技术发展也非常迅速。公安机关应联合相关部门积极开发科技手段以运用于无人驾驶航空器的管理。例如，广州市公安局天河区分局无人驾驶航空器管控办公室推动安全标准建设方案，通过技术与法规的结合，开创智慧新警务、智慧新管控，建设线上民用无人驾驶航空器警务应用、安全防控、数据应用三个平台，致力于打造可见、可防、可控的信息化平台，依靠大数据分析提供管理信息化支撑，分类进行管理，在信息平台端实现自动化管理审核；利用移动式干扰设备等，进行防范和反制。

广州白云国际机场近年来也与一些企业合作，引入了民用无人驾驶航空器的反制系统，对机场周边的违规飞行进行干扰迫降。2017年11月23日，全国机场首个“无人机防御系统”在广州白云机场投入试运行。于此同时，白云机场也与中南空管、机场公安不断沟通，进一步完善无人机非法干扰事件的应急处置程序。

因此，公安机关应与机场进行对接，在发现类似违法违规“黑飞”的情况下及时采取行动，防范危险的发生。

结语：

目前，国家层面的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》由于各种原因尚未正式出台；而广东省颁布的《关于加强无人驾驶航空器等“低慢小”航空器安全管理的通告》有效期三年，即于2020年8月1日起失效。在《通告》失效后且其他具体无人驾驶航空器管理规定暂未出台的情况下，要积极寻找其他现有的法律规定，严密法网、依法办事。

同时，机场公安机关还应加大对可能违法违规事项的宣传力度，指导有关区域、单位设置禁飞标识，全面开展无人驾驶航空器摸底排查工作，做好源头掌控，并加大对重点区域网格化巡逻巡控力度，及时发现、制止和查处违法飞行活动，切实营造全社会共同维护航空安全和公共安全的环境氛围。