动力、观念与路径：派出所制度变迁的逻辑分析与理性审视

张嘉池

（1.中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035；2.公安部公安发展战略研究所 城市警务研究中心东北分中心，辽宁 沈阳 110035）

一、问题的提出

公安派出所①从词源学角度探析，“派出所”一词产生于日本时，其内涵并不局限于警察组织。本文所称的“派出所”，如无特殊说明，均指公安机关派出所，简称为派出所。作为国家政权力量的最末端机构，除了作为组织化的构建，更是政府权力在基层社会的延伸、执政党权力网络神经末梢的延展，发挥着渗透基层社区、巩固执政权力效能的制度性触探作用［1］。近些年，随着政治话语体系中对于“枫桥经验”的再度提及，以及警务实践中“枫桥式公安派出所”的创建热潮，派出所制度重新回到学界的审视范围之中，对于派出所制度重要性的认识不断得到深化。从公安政策的视角看，派出所制度改革作为公安改革的重要微观组成部分，其蕴含的制度变迁逻辑部分地供应了宏观公安改革的理性设计观念和经验事实参考。从国家政策的视角看，派出所制度改革则暗含了国家维护政治稳定与社会秩序能力的建设路径。对于派出所制度这一基础警务运行机理的理性审视，将有助于回答对于“两个奇迹”②“两个奇迹”指的是新中国成立七十年来，中国共产党领导中国人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹（参见习近平《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，人民出版社2018年版）。何以实现的问题。本文试图在制度变迁视角下审视派出所制度的变迁逻辑，为中国警务运行机制的最终解读提供有益尝试。

二、概念界定与分析框架

（一）作为制度的“派出所”

作为以偏正结构呈现的词语，“派出所制度”由“派出所”和“制度”两个词语组成。如何理解“派出所”是准确界定“派出所制度”的逻辑前提。

学界关于“派出所”概念的理解有三条不同路径。一是管理组织的视角，将“派出所”理解为公安组织——主要指基层公安组织——在基层的机构延伸，例如1954年颁布的《公安派出所组织条例》中规定“派出所是市县公安局管理治安工作的派出机关”。二是管理职能的视角，通过审视“派出所”的职能来理解其内涵。李雪冰等人认为“派出所”是建立在打防管等多重职能基础上的基层综合性战斗实体［2］。与之类似，在公安实践中也常以“综合性战斗实体”来概括派出所工作的发展目标。三是管理权力的视角，将“派出所”视为国家获取和实现强制能力、汲取能力、协商能力和渗透能力的重要途径［3］。秉承这一路径的研究大多还与“群众路线”等理论协同演进，讨论派出所在国家能力塑造中的重要作用。针对“派出所”这一概念的不同理解，为我们探讨其本质提供了多种切入角度，每一种视角都从不同面向揭示了事物的本质属性。综合多重视角，本文认为，公安派出所是为了保障和巩固国家强制能力，确保政治稳定和社会秩序，由基层公安机关设置的集管理、打击、服务等职能于一体的派出机构。

“制度由认知性、规范性和管制型结构构成，为社会行为提供稳定和意义。”［4］对于嵌入制度语境中的“派出所制度”概念，应当从认知性、规范性和管制型结构三个方面理解其内涵。首先，“派出所制度”的认知性理念是“巩固国家基础能力”，通过加强对基层社区的渗透和组织能力，维持政治秩序与社会秩序的同构稳定。其次，派出所集合了打击、预防、服务、管理等多项职能，重点人口管理系统、视频监控识别等现代科技集成的技术治理手段，彰显了“派出所制度”的规范性存在，并且以服务于认知性理念的实现为目的。最后，建立起直接根植于基层社会的组织实体，与社区、乡村等基层自治组织密切联系，共同构成发动群众的基层管理网络，则是“派出所制度”的管制型结构。

（二）制度变迁视阈下的分析框架构建

20世纪以来，马奇、奥尔森以及诺斯等人对分散在政治学、经济学和社会学等领域的制度研究思路的重组，使得制度分析理论在对行为主义与理性选择主义的批判与反思中成为社会科学中的显学。在制度分析理论兴起的背后，则是社会科学对制度这一关键概念的重拾。如果说“制度是十分重要的（institutions matter）”，是社会生活的基石，那么社会变迁的一大动力就是制度变迁。关注于动态视角下社会变迁的制度变迁理论作为制度分析中的重要分支，聚焦各类制度变迁的初始动力、运作机制与变迁路径，研究变迁中多重逻辑——结构逻辑与历史逻辑——的共同作用，实现了对于宏观、中观和微观研究对象的跨越整合。

然而，制度分析以及制度变迁理论毕竟是对西方国家政治实践的抽象总结与理论构建，具有浓厚的意识形态色彩。晚近的一些研究已经开始注重形成具有中国现象解释力的制度分析模型，弥补理论工具与变迁实践间的“对话缺失”和“逻辑断裂”①此类研究思路散见于周业安《中国制度变迁的演进论解释》（载《经济研究》2000年第5期），周雪光、艾云《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》（载《中国社会科学》2010年第4期）等文章中。。我们应当意识到，在引入此类理论工具时的批判改造对于确保研究结论准确性来讲是必要的。在前人研究的基础上，我们抽取制度变迁理论中的三个重要元素——动力源流、构造性观念和演化路径——构建起我国派出所制度变迁的分析框架（如图1所示）。

图1 我国派出所制度变迁分析框架

1.动力源流

制度何以从平衡的稳态变迁至另一个平衡的稳态？制度变迁的动力及其机制问题是无法回避的“元问题”。林毅夫区分了强制性变迁动力与诱致性变迁动力，既贴合了“在转型期中国，政府仍是变迁动力的主要供给者［5］”这一事实，又将非政府因素纳入分析框架中，在理论性研究中已经被广泛引用以理解中国社会变迁的逻辑。在本框架中，强制性变迁动力指压力型体制中由上级党政领导的偏好所形成的驱动力，诱致性变迁动力指技术治理手段、公共治理环境突变等其他非强制因素。

2.构造性观念

制度变迁的广义理论认为，制度变迁的实质是“把观念（从众多观念中选择出来）转化为制度的过程”［6］，也就是说制度是观念的化身或规制化的观念。杨志云在对中国“稳定的奇迹”的分析中认为，中国从治安的政治定位出发，注重结合党的中心工作，不断调适警察维持政治和社会稳定的政治性功能［7］，使得社会治安的政治定位所暗含的对于秩序的稳控逻辑从宏观认识上形塑了国家强制机构的运行机理。派出所作为中国的“最基层警务机构”，其制度变迁的自决程度相对较低，敏感地受到整体警务框架的制约。因此，社会治安的政治定位及其背后对秩序的稳控，为我们理解派出所制度的构造性观念提供了有效的介入窗口。

3.演化路径

制度变迁的路径选择在相当程度上是在政治、经济等复杂逻辑的共同运作下，对动力源流与构造性观念的现实处理。在制度场域中，尽管有动力的驱使，但观念与制度间并非简单的线性关系，具体的演化路径从操作层面上也部分决定了制度的最终形态。对文献的梳理发现，我国派出所制度的演化路径主要存在有组织职能重塑、治理技术创新和权力结构调整三种进路。

在以上三种要素的分析框架中，形成了如下闭合逻辑线条：派出所制度变迁首先由强制性和诱致性动力推动形成变迁的初始状态，派出所制度的构造性观念的加入，则指引和形塑了动力的作用方向与细节，形成了组织职能重塑等具体演化路径，最终实现派出所制度的变迁。

三、党和政府主导——公安派出所制度变迁的动力源流

派出所制度从初创到稳定，再到二次变迁、多次变迁，其所处的制度环境并非始终稳定不变，这决定了以历时性视角观察派出所制度变迁动力较为复杂。因此，本文尝试从林毅夫提出的变迁类型分类入手，以共时性的视角切入这一问题。根据强制力度的大小，制度变迁的动力可以区分为强制性动力（来自于压力型党政系统，外在表现为行政发包制、晋升锦标赛等）与诱致性动力（诱导制度产生自发变迁的因素，例如公共管理困境、干部自身改革意识觉醒等），其中由执政党主导的强制性动力是派出所制度变迁的主要动力源流，技术治理更新、制度服务需求改变等诱致性动力则在执政党主导的规制下，辅助地产生助力作用。

要理解党和政府主导在派出所制度变迁中的主要动力源流地位，首先要理解其历史必然性。新中国成立初期，中国共产党所面对的是分散、零碎且内部矛盾交织错杂的超大型社会，主权、经济等多重危机的挤压，使得彼时的中国社会已经在“整合—分裂—尝试整合—再度分裂”中陷入了恶性循环与持续偏离。要实现对于社会生活的重新黏合，解决党的执政权力合法性问题，只能依靠全面介入与强力掌控。于是，将政党组织嵌入各类组织并控制权威性资源，与现代化的官僚制度体系相结合，重拾“延安时期”的群众路线以实现对基层社会的全面整合，成为构建国家机器的最初逻辑。在政治学视阈中，这类构建被视为全能主义的实践，直接催生了总体性社会。总体性社会的显著特征便是“抑制分化”［8］——国家的政治、意识形态和经济三中心合一，国家与社会合为一体，权威性资源高度集中，国家具有很强的动员能力。改革开放后，市场化改革使得国家社会关系在一定程度上实现了脱嵌，国家权力逐步从社会生活中退出。但是，党和政府依然需要警惕和防范社会结构失衡引发的政治秩序与社会秩序动荡，于是党和政府主导的政治逻辑并未退出国家机器系统，反而加强了对它的控制。党和政府往往抑制公安管理体制的分权化趋势，通过编制上收、组织改革等手段加强对公安机关的控制力［9］，派出所制度变迁仍然在很大程度上依赖于党和政府的主导驱动。

从变迁主体来看，派出所只是公安机关的一个派出机构，是党和国家所领导的政治行政组织的一部分，党和政府才是推动派出所制度变革的主体。长期以来，公安机关人民警察通常被认为是“人民民主专政的工具”，是党和人民手中的“刀把子”；派出所则因“处在公安战线最基层、维护安全稳定第一线、联系服务群众最前沿”，被评价为“拳头和尖刀”。这些话语证明，党和政府始终重视公安机关、特别是派出所在维持政治稳定和社会秩序中的重要性。近年来学术界再次重视“枫桥经验”全国范围内开展“枫桥式公安派出所”的创建活动，其主要动因都是习近平总书记关于“枫桥经验”的一系列重要指示。除了类似于对政治资源的再组织、再动员，执政党领导下的科层行政组织还通过目标管理、行政发包制等手段对派出所制度进行管理，这些措施的最终目标都指向了执政党对于派出所制度变迁秩序的有效控制。

相比之下，诱致性动力——制度服务需求的改变、技术治理的更新——只对派出所制度的变迁起到辅助作用。在郁建兴和黄亮构建的中国政府创新动力框架中，社会矛盾多发、突发公共事件、政府内部运行不畅和政府信任危机等，属于激发新的制度需求的要素，这些都是刺激派出所制度变迁的制度服务需求改变。然而，不论是社会矛盾的产生，还是突发案事件，抑或是其他因素，都无法直接启动派出所制度的变迁。其作用机理是通过影响社会秩序，进而吸引执政党的注意力，使得对派出所制度的改革进入执政党议事日程。究其根本，制度服务需求改变最终仍需要通过党和政府的主导来实现对派出所制度的改革，其自身无法提供制度变迁的必需资源。另一方面，技术治理创新——新型技术的广泛应用——通过运用信息通讯技术、物联网与大数据等提高派出所基层治理效能，使得技术赋能优化提高了国家治理能力与水平［10］。但同样地，技术治理的创新只是提供了派出所制度变迁的“可能性”，使得派出所的管理方式手段得到了提升与改善。实践中，对于前沿技术的采用确实推动了派出所制度在组织形态上的改变以及治理效能的提高，但还不足以形成制度变迁的“必然性”。技术的改进只是进入了党和政府选择制度变迁方向的参考选项中，只能在党和政府的组织下与其他变迁因素耦合形成变迁推力制度变迁的决定性因素仍然由党和政府控制。因此，技术治理创新也无法扮演派出所制度改革的推动者，只有党和政府的主导才是派出所制度变迁的主要动力源流。

四、秩序的维护与控制——公安派出所制度变迁的构造性观念

党和政府对于派出所制度变迁的稳定控制，使得关于派出所制度的构造性观念——制度安排究竟如何设计以及需要达到何种政治经济效能——也严格遵循着国家治理观念的演化逻辑。当尝试将思考构造派出所制度的思想观念的层次，上升到整个警务制度的构造性观念的高度，可以发现：对于政治秩序与社会秩序的维护与控制，由内而外、由下而上地建构了党和政府对于警务制度以及派出所制度的构造性理念。

在新中国成立初期的政治经济环境中，派出所制度的构造性观念顺其自然地将逻辑起点定位在了迅速有效控制长期战争导致的混乱社会秩序上。这一时期，派出所制度被视为国家“对基层社会管治能力”的主要实现途径，国家通过逐步建立全国派出所组织网络，实现对于社会的整合和渗透，以确保基层社会这一“执政基本盘”的稳定。除了作为执政权力在社区的代表外，派出所制度还起到了广泛发动群众、以多元化管理机制维护社会稳定的作用［11］。例如，广州公安帮助群众建立自己的治保会、自卫队和联防队，组建了7000余个居民安全小组与群众岗哨，在当时国家正规强制力量配置严重短缺的情况下，以派出所制度发动群众力量实现基层稳定，有效地维护了社会秩序与政治稳定。资料显示，1950年，每万人刑事案件数量为9.3件，而在1951年，这一数字就迅速下降到了5.9件；直至改革开放前，我国每万人刑事案件数量都基本保持在2到5件之间，远低于国际水平［11］。

改革开放后，城市单位和农村公社体制的松动与分化，使中国进入了一个新的历史阶段。与此同时，犯罪率不断攀升。1978年，中国的刑事案件发案数还只有535 698件，仅仅三年之后全国刑事案件发案数就飙升至890 281件［12］。社会治安形势的恶化增加了社会失序的风险，而国家对基层社会的控制能力却由于强制措施不足而弱化。只有安定和谐的社会秩序才能确保社会转型免予崩溃，更重要的是社会秩序的背后是与之密切关联的政治秩序以及执政合法性。所以，在改革开放以来的40年里，党和政府实质上仍然将秩序的稳控作为派出所制度的构造性理念核心，尽管实践中的具体表述因不同时期而有所不同。

我们以一段密集的时间点上所发生的“关键节点”——制度变迁理论中以此比喻影响制度变迁发生断裂平衡的事件——来理解对于秩序的稳控是如何构造派出所制度的：1980年，全国城市公安派出所基础工作座谈会明确，派出所应当聚焦于“群众性基础工作”，将重新深入基层社区作为工作重点；针对严重刑事犯罪的猖獗形势，1983年中央出台了“严打”政策；由于国家警务战略重心在“严打”政策的带动下发生转变，1984年召开的公安基层基础工作会议要求在派出所制度的核心职能中增加刑事打击和侦查破案，标志着派出所制度从以渗透为主向渗透和打击兼具转变。在这个时间线上，可以观察到派出所职能呈现出渐次丰富的趋势，但不论其演化逻辑如何复杂，其逻辑基点仍然聚焦在维护和控制秩序这一根本问题上。因为，抛开治安管理和刑事侦查在业务表现上的具体区别，二者作为一种国家能力的不同形式，在最终目标均是对秩序的维护。

当研究的视线转移到当下，近年以来的相关事实再次证明关于派出所制度的构造性观念仍以秩序的稳控为核心主旨。2013年，习近平总书记对“枫桥经验”作出重要批示，要求充分认识“枫桥经验”的重大意义，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。2019年，公安部在全国范围内开展了“枫桥式公安派出所”创建工作，这可以视为派出所制度变迁的典型案例。一方面，在对“枫桥经验”的再次深刻挖掘中，针对平安建设和服务职能的重新认识被认为是新时代“枫桥经验”开辟新境界的一大重要标志，实现了社会管理向社会治理的转变，推动了基层治理能力和水平的现代化［14］，这使得新时代“枫桥经验”对于创新社会治理、维护社会安全稳定具有较强的理论指导力。另一方面，党和政府明确将“枫桥式公安派出所”的创建视为“夯实社会和谐稳定基石”的过程，要求派出所以这一活动为载体，“多元化化解矛盾、全时空守护平安”，“着力筑牢维护社会稳定的第一道防线”［15］。理论和实践的双重逻辑都展示了在新时代“枫桥经验”中，派出所制度依然被赋予并承担维持基层社会秩序的重要使命，这也表明派出所制度的构造性观念始终没有偏离对秩序的稳控这一核心命题。

五、组织化调整——公安派出所制度变迁的演化路径

作为转型期中国社会秩序平稳运行的核心机制，组织化调控通过借助政党权威构建现代官僚制组织体系，通过密集复杂的组织网络渗透，实现对于党和国家执政权力的强力维护，以有效应对剧烈社会变迁所引发的各类社会危机［16］。派出所作为官僚制在基层组织网络中的延伸，天然地受到党和政府的权力和资源控制，这是理解派出所制度变迁何以实现的基本前提，也是组织化调整得以实施的逻辑起点。在派出所制度的变迁中，党和政府主要运用三种方式进行组织化的调整，分别是组织职能塑造、治理技术创新和权力结构调节。

（一）组织职能塑造

职能是对于派出所制度认知性问题的集中体现，赋予派出所制度以何种职能，意味着赋予派出所制度以何种权力。从历史视角观察，派出所制度的职能在新中国成立以来的七十年中，经历了多次调整与反复，呈现出复杂的逻辑进路。

在计划经济时代，静态的社会形态大大降低了人财物流通的可能性，社会治安被有效控制在稳定状态。此时的派出所制度主要服务于户口管理工作，辅以“开展群众工作”，提高对于基层社会的渗透与控制力度。改革开放以来，面对社会秩序的重构与基层国家控制力的弱化，派出所制度作为嵌入基层社会的权力末梢，其职能设计也在逐步塑造和阶段反复中渐趋精细化。

首先是对于治安管理职能的明确定位，在原先单一户口管理的基础上丰富和发展了对于治安管理职能的认识，“维护辖区社会治安，保一方平安”从此被嵌入派出所制度中，成为这一制度的鲜明特点。需要注意的是，在对治安管理职能的确认中，还演化出了另一种防范职能。防范职能要求派出所提高风险的感知和预警能力，综合近来日趋复杂的社会治安风险挑战，这一职能的分离和单设显然也有其现实考虑。其次，侦查打击职能经历了“嵌入—剥离—再嵌入”的过程。依靠20世纪80年代初的“严打”政策对整体公安政策的强力引导，打击职能第一次被嵌入派出所制度，使得派出所制度的职能由治安管理为主，转变为以侦查打击为中心。但是，非常态化、运动式的社会治理模式的退出，暴露出片面强调打击职能严重弱化了国家对于基层社会的渗透和动员能力，因此打击职能在反思中从派出所制度中被剥离出来。进入21世纪后，由于派出所被定位为“基层综合性战斗实体”，打击职能再次被嵌入派出所制度中。此后，服务职能伴随着社区警务战略的兴起而被重视。20世纪末21世纪初，社区警务伴随着基层社区这一新型社会公共空间的成功构建，在公安工作群众路线的基础上上升为警务战略。派出所制度作为渗透社区的重要传统国家力量，在新中国成立之初的职能中就具有服务基层群众的基因，因此其服务社区的职能在这一阶段也被提炼出来，派出所服务职能的实现成为造就社区警务战略的关键因素。

（二）治理技术创新

除了通过组织职能的调整与塑造，党和政府还通过各种治理技术的创新来实现对于行政官僚组织的管理与控制，进而推动派出所制度变迁。较为常见的治理技术包括基于目标管理的行政发包和运动式治理的动员。

在层级严密的行政官僚组织中，各类任务的实现有常规和非常规两种路径选择，常规的实现路径是基于目标管理的行政发包。上级党委和政府基于警务战略，对警务工作进行量化和分解，在科层制度的框架中通过层级摊派实现警务工作任务的“发包”。与此同时，上级党政机关还通过各种量化的指标体系、纪检督察的督促检查和强调对组织忠诚与服从意识等，对警务任务的完成进度和程度进行实时引导和监控。外显于这种常规路径之上的，则是目标管理制和绩效考核制的不断成熟与推广应用。另一种非常规情境——重大社会危机或复杂且敏感的警务政策执行——之下的实现路径则是运动式治理的动员，即以政治动员的形式，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展突击性运动［17］，通过整合主体的注意力来完成复杂的警务任务或实现警务制度的变迁。例如，“严打”政策就是典型的“动员式警务”：集中式、高压式地针对严重暴力犯罪选择性精准打击。“严打”政策要求对当时十分有限的国家强制力资源进行整合，派出所制度也因此嵌入了打击职能。“枫桥式公安派出所”则是对于动员模式的创新和超越，通过组织大规模的模范创建、学习典型以挖掘和复现“枫桥经验”，其本质也是对派出所制度中服务职能的强力构建，以及对国家渗透能力和协商能力的提升。

（三）权力结构调节

权力结构意味着管辖权力的配置规则，它具有两个不同面向，一方面代表党和政府自上而下管控派出所制度的能力，另一方面代表派出所制度自下而上汲取和吸收各类资源的能力。针对派出所制度的权力结构安排，主要经历了“传统分权—适度集权”的演变路径。

长期以来，公安管理体制存在着稳定的分权化趋势，即在国家统一管理的大逻辑下，受中央财政资源有限的约束，将派出所制度编制管理与经费保障等方面的权限逐步下放给地方政府，以充分调动地方政府在稳定社会秩序方面的积极主动性，以缓解国家层面的资源调度紧张。编制和经费的权力下放，势必带来管理权限的下沉，地方政府在控制派出所制度方面获得了更多的合法性与灵活性。但是，对于权力结构的分权化——黄宗智称之为“集权的简约治理［18］”——也引致诸多矛盾。地方派出所在财权和人事权等方面深度依附于乡镇党政机关，结成紧密的“政治经济关系”，派出所不得不过多地参与拆违、计生等非警务活动，不同程度地损害了国家基础能力的实现。

因此，权力适度上收成为近年来派出所制度变迁的主要逻辑。最初的尝试是从理顺派出所管理体制入手，明确规定由县市公安局领导和管理派出所，将派出所制度中经费预算列入县级财政中统一保障。此外，派出所制度中服务职能的嵌入，也从另一种角度为中央权力加强对派出所制度的管控提供了机遇。2006年，公安部通过实行“一区一警”或“一区多警”的警务模式，重新划分警务区、设置警务室，标志着中央警权第一次延伸至派出所以下，实现了中央警察权对派出所制度的首次直接控制与改革［19］。在权力结构上的调整，也部分夹杂了治理技术的参与，但正是由于这些技术的助力，才使得党和政府，对于派出所制度的掌握与控制得到不断增强和有效保障。

六、派出所制度变迁的理性审视

（一）派出所制度变迁的本质是秩序的稳定与控制问题

社会转型势必引发秩序危机，如何有效应对秩序危机是转型期中国的重要政治议题。在中国的政治逻辑中，社会秩序与政治秩序是一对互相包绕的共同体概念：社会秩序的紊乱导致社会稳定遭到破坏，进而影响政治秩序，而政治秩序的紊乱则带来执政权力合法性危机。因而，社会秩序问题大量吸收了党和政府的注意力与资源分配，以保障和加强党和政府对于社会稳定秩序的强力建构作用。这种强力建构作用的发挥建立在国家职能的基础上由国家主导秩序建构是长期以来形成的传统。然而，国家治理资源的贫弱则是由党和政府主动稳控秩序的主要限制性条件，制度资源的匮乏与科层制组织末端的功能性弱化都使得党和政府实现对秩序的稳控困难重重。

在国家治理体系改革的长期实践中，派出所制度是为数不多地实现了中央权力直接渗透至基层社会的制度结构，这使得派出所制度成为党和国家在社会管理中迅速动员基层社会力量、应对秩序危机的主要制度依靠。因此，派出所制度变迁形之于外的“表象”可谓千姿百态，但对于基层社会的持续渗透与动员、维持和控制社会秩序是派出所制度变迁的核心。脱离了“对于秩序的稳控”这一核心逻辑，对于派出所制度变迁的理解势必雾里看花、不得要领。

所以，当拉开研究视野，从制度变迁的角度理解派出所制度，肇始于清末的派出所制度几乎始终延续着一条阐释中国警务变革如何服务于秩序稳定控制的理论与实践进路：晚清至新中国成立初期的社会巨变强烈呼唤对碎片化社会的强力整合与彻底重构，以结束漫长的社会动荡，此时派出所制度的创设和改革是警务工作对如何有效应对和黏合低度组织化社会、重构社会主义国家秩序的回应；20世纪70年代末开启的全方位改革，触发了转型期大量的社会治安问题，派出所制度通过重启对基层社会的渗透过程，接续嵌入打击和服务职能，有效应对了社会秩序危机；近些年来，派出所制度在规范化和法治化中融入了制度绩效更高的国家治理体系的构建进程，仍然发挥着秩序稳控的基础制度作用。

（二）派出所制度变迁的趋势是工具理性和价值理性的对话

在国家现代化的进程中，公共治理呈现出一种分化趋势，一种韦伯式的表述是：一方面以工具崇拜和技术至上的追求治理效益的工具理性趋势，另一方面则是将公正、人性等置于核心的价值理性。虽然二者都建立在盘算成本与收益的“手段—目的”思路之上，但是在价值理性与工具理性之间具有内在的张力。工具理性将“对外界和他人的期待视为实现自我合乎理性的追求成果的手段”，这是对结果的最大化追求，而价值理性是“生成于理性认知上的对价值的自觉理解”［20］，是一种价值层面的理性追求。二者间的张力在于，如韦伯所说，究竟承认目的合理性还是承认价值合理性？至少在传统政治学视角下，工具理性与价值理性间并不具有兼容的区域。

从组织职能的视角来观察，派出所制度在创设时具有明确的工具理性导向，以至于形成了长期的工具理性的“路径依赖”，直至近年以来党和政府关于国家治理能力现代化重大命题的提出，派出所制度中的价值理性才被逐步挖掘提炼出来。新中国成立初期的派出所制度是国家权力在基层组织的扩散，因此被视为国家权力网络的延伸，其构建的目的是迅速建立起组织化社会，彻底恢复并重建社会秩序。改革开放后一个阶段的派出所制度也因为面临着类似的社会秩序危机而选用了传统的制度模式，因此仍具有明显工具理性。可以看到，在这一阶段中，政府的作用伴随着权威主义的发展，通过技术化的制度设计而不断膨胀，一定程度上挤压了社会与市场发生作用的可能空间。

近些年来，在国家治理理念转换再造的过程中，派出所制度似乎呈现出一种超越工具理性、兼容价值理性的变迁尝试。至少，从一些实践中可以看到，人民的根本需要——连带着情感、尊严、公正等价值——被重新带回到制度设计中来。派出所制度作为传统的执政权力在基层社会的代表，开始纠正价值层面失衡倾向，不仅追求社会秩序的稳定和谐、执政权力的稳固牢靠等工具性目标，也开始注重公共组织的道德自主性，特别是维护社会公平正义、“提高人民群众获得感、幸福感、安全感”等方面的价值性目标。总体来看，在工具理性的重塑下对于价值理性的重视，将是派出所制度变迁的演化趋势。

七、结论——“两大奇迹”何以实现的一种解释

对于派出所制度变迁的理性审视，有助于我们理解“两大奇迹”何以实现的问题。一方面，党和政府通过权力网络组织的构建，使得派出所制度成为成功实现长期稳定渗透基层社会的国家强制力组织制度，既居于党和政府的合法权利网络之中，接受科层制组织的制约，又精准嵌入了基层社会网络，足以实现对于基层社会的组织与动员。另一方面，中国共产党透过政府组织的强力主导，依托各种组织技术，使得派出所制度在外部环境的变化下能够通过职能的灵活调整持续发挥资源整合与基层动员的重要作用。在派出所制度的形成与变迁中，始终有着中国共产党的正确领导和理性设计，这确保了派出所制度始终运行在正确轨道上并发挥重要作用。这是我们对中国警务运行机制的一种尝试解读，也是理解中国社会各种成就的一个视角。