妇女与环境：新规范与新挑战
——对近5年中国落实“妇女与环境”战略目标的评估

周 圆

(华北电力大学，河北 保定 071003)

1995年，联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》(1)对于第四次世界妇女大会通过的Platform for Action，联合国文件的中文译法为“《行动纲要》”，本文在引文时采用此译法，但在正文论述中仍然采用国内接受度比较高的“《行动纲领》”这一译法。，将“妇女与环境”确定为12项战略目标中的第11项，呼吁各国政府、国际社会和民间社会，包括非政府组织和私营部门，对“管理自然资源和保护环境方面两性不平等”采取战略行动[1]。

25年后，2020年3月2日，在纽约联合国总部举行的联合国第64届妇女地位委员会，对《北京宣言》和《行动纲领》的执行情况进行了审查评估，在会议通过的《政治宣言》中明确提出，以“政治意愿和坚定承诺应对所有12个重大关切领域现有和新出现的挑战以及仍然存在的执行差距”。“妇女与环境”依旧被视为重大关切领域，并且与新挑战中的气候变化议题息息相关：“将性别观点纳入环境、气候变化、减少灾害风险政策的主流，承认气候变化和自然灾害对妇女女孩，特别是弱势妇女女孩的巨大影响，加强妇女女孩应对气候变化和自然灾害不利影响的复原力和适应力，促进妇女参与并领导环境和气候变化问题的决策”[2]。

由此可见，“妇女与环境”这一重大关切领域，伴随以气候变化为代表的全球环境问题的客观发展，面临旧有差距和新生挑战的双重任务，深刻影响未来中国以及全球妇女发展。25年来，国际社会对“妇女与环境”的认识和理解日益深化，形成了关于性别与环境的系统性国际规范。

一、性别与环境的国际规范

对性别和环境议题的关注可追溯到20世纪六七十年代。1962年，美国女海洋地理学家、当代环保主义的先驱雷切尔·卡逊(Rachel Carson)的名著《寂静的春天》，引发了从美国至全世界对环境保护的关注和思考。1970年，丹麦学者埃丝特·博斯拉普(Ester Boserup)在其著作《妇女在经济发展中的角色》一书中，考察了不同生产方式和社会制度中妇女在经济社会发展中发挥的保护环境的独特作用，激发了国际社会对妇女与环境关系的关注[3]。1979年，《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)成为第一个把性别平等和非歧视要求法律化的国际条约，被公认为国际妇女人权宣言，为保障妇女在环境领域的平等参与和平等对待奠定了法理基础。这些前期的努力均为妇女与环境议题从学术研究走向具有普遍影响力的国际规范奠定了基础。

1992年联合国环境与发展会议(UNCED)(里约会议)发布的《关于环境与发展的里约宣言》第一次以国际文书形式明确确认妇女赋权，特别是妇女有效参与本国经济和社会进程的能力是可持续发展的一个基本条件[4]。此后，“妇女参与发展”的观点在包括《生物多样性公约》《防治荒漠化公约》等在内的大量其他国际法律文书，以及各种国际会议决议中不断发展延伸。里约会议还形成了《21世纪议程》，其作为一个向可持续发展转变的广泛行动计划，全文40章有33章提到妇女与可持续发展的关系，特别是第24章用整章篇幅专门论述妇女在可持续发展中的特殊作用和地位[5]。

1995年世妇会上，伴随着《行动纲领》的发布，“妇女和环境”成为一个独立议题，得到进一步推广传播。这一理念的形成与传播得益于性别与环境这两个独立领域内活动人士的共同推动，既在性别研究与行动的相关领域引入了对环境的关注，也在环境研究与行动的领域引入了性别视角。这才使得“妇女和环境”的理念得到广泛认可，相关的实践工作得以推动，聚焦于性别与环境的系统性国际规范得以逐步发展成型。

首先，世妇会形成的原则和理念在世界范围内不断强化。至今，妇女与环境领域的行动一直围绕着《行动纲领》中的战略目标展开(见表1)，但其关注的议题随着全球环境形势以及全球妇女地位的变化而不断扩展。

表1 《行动纲领》战略目标11“妇女与环境”中的具体目标

例如，在联合国“北京+5”的审议文件中，关注问题大致包括：妇女在环境可持续发展中的角色，性别平等与环境保护的关系，妇女获得技术技能、资源和信息的机会，妇女有效参与决策的程度，国家环境政策和项目中的性别观点，以及妇女所能获得的自然资源管理和环境保护方面的培训等[6]。到“北京+10”的审议文件中就增设了对国际层面的关注，并提出了缺乏分性别数据的问题。这一问题始终困扰着性别平等及环境领域的研究和行动，并延续至今[7]。“北京+15”的审议文件从加强体制等方面对内容进行了归类，使其条理更为清晰，并提出需凸显性别与气候变化之间的关系，呼吁从技术和财政方面加大对发展中国家的国际援助，以推动具有性别敏感性的评估并制订有针对性的对策[8]。“北京+20”在前述要求的基础上进一步强调：应对性别平等与环境的可持续发展需要一个整合性的路径，妇女的集体行动与国家政府、国际组织的关注相结合，理解和应对这种环境问题差异性的影响至关重要。

其次，可持续发展与性别的联系得到了越来越多的认同。从1987年被称为“可持续发展概念之母”的布伦特兰(Gro Harlem Brundtland)领导的联合国环境与发展委员会提交《我们共同的未来》的工作报告开始，环保及可持续发展问题的重要性已日益为世人所认可。2000年联合国千年首脑会议通过了《联合国千年宣言》和《千年发展目标》，确认促进性别平等和赋予妇女权力对根除贫穷、饥饿和疾病以及实现可持续发展至关重要，促使人们日益重视性别平等与可持续发展，以及两者之间无法割裂的内在联系。

2015年7月，联合国《千年发展目标》第一阶段目标执行结束，发布《千年发展目标2015年报告》，呼吁继续在今后的全球可持续发展议题中解决不平等问题。同年9月，联合国召开了可持续发展峰会，通过了《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》(以下简称“《2030年议程》”)，包含一套涉及17项目标169个具体目标的可持续发展目标(SDGs)，成为指导未来15年全球可持续发展的纲领性文件。17个目标旨在转向可持续发展道路，解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，其中目标5是“实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能”，并且性别视角在其他16项目标中均有体现，尤其是与环境直接相关的几大目标[9]。《2030年议程》在《千年发展目标》的基础上发展而来，规模更为宏大，坚持将性别平等与可持续发展紧密结合的原则，成为目前妇女与环境相关国际规范领域中非常重要的组成部分，也成为推动相关国际规范全面落实的具体有效手段。

再次，以气候变化为代表的全球性环境问题愈加重视性别。已有的研究和事实均显示，气候变化能够加剧性别不平等的发展，同时纳入性别视角以应对气候变化具有积极意义[10]。此后联合国妇女地位委员会及各国性别平等机构及组织进行了不懈努力，将性别平等与气候变化联系起来。2015年召开的巴黎气候大会(COP21)对于在气候行动中全面考虑性别平等和妇女赋权具有转折意义，是将性别平等与气候变化联系起来的里程碑式的国际会议。《巴黎协定》(ParisAgreement)中明确呼吁各方在采取行动应对气候变化时，应尊重并促进性别平等，赋权妇女，以及实施性别适应和能力建设行动[11]。之后2016年马拉喀什会议(COP22)通过了“性别与气候变化”的相关决议[12]。2017年波恩会议(COP23)通过了《性别行动计划》，将性别平等和促进女性权利与能力纳入气候变化的讨论和行动中。2019年马德里气候大会(COP25)通过了一项新的5年《性别行动计划》，以第一个计划为基础，呼吁更加关注、实施和扩大体现性别公正的气候变化解决方案。

综上所述，北京世妇会形成的原则和理念、可持续发展目标中的性别视角，以及气候变化为代表的环境问题与性别平等之间的深刻联系，这些规则交织在一起，构成性别与环境的国际规范。经过数十年的发展，该规范体系在国际社会已经具有了一定的权威性和约束力，拥有着广泛的支持者、严密的规则内容和制度化形式。在这一背景下对近5年中国落实“妇女与环境”战略目标的评估，具有重要意义。

二、2015年以来中国落实“妇女与环境”战略目标的进展

2018年9月，联合国妇女署(UN Women)公布了《第四次世界妇女大会暨〈北京宣言〉与〈行动纲领〉通过(1995年)二十五周年国家级综合审查指导说明》(以下简称“《北京+25说明》”)[13]，首次在《2030年议程》的背景下审查《北京宣言》和《行动纲领》的执行情况。“妇女与环境”归属于“环境养护、保护和复原”部分，主要涵盖两方面内容(见表2)，即环境相关政策和气候相关政策。

表2 《北京+25说明》中有关妇女与环境的问题

过去5年，中国在落实《行动纲领》“妇女和环境”战略目标方面，取得了一定的成绩：一方面表现在“妇女与环境”相关政策体系不断充实完善，性别视角开始进入环境领域，环境议题则继续在性别平等领域占据重要地位；另一方面，相关政策在实施过程中取得了一定的效果，对这些效果的评估将根据中国政府向联合国提交的国家报告以及其他各类公开资料展开。

(一)“妇女与环境”相关政策体系的建设与完善

近年来，中国日益重视环境保护与治理。早在2007年，党的十七大报告即提出：“要建设生态文明”(ecological civilization)。2012年，党的十八大提出“美丽中国，永续发展”的概念，首次将生态文明写入党章，并对推进新时代“五位一体”总体布局作了全面部署。从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。2017年，党的十九大报告中，提到“坚持新发展理念”，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；提到“坚持人与自然和谐共生”，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。在此背景下，中国的环境保护事业取得了极大的进步，相关政策在不断完善，妇女受益于环境的改善，也积极投身于环境保护事业中。

1.中国环境保护相关的法律及公共政策体制在不断完善。中国建立了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，包含其他环境保护单行法、相关法、行政法、部门规章、地方性法规与地方政府规章、环境保护标准体系、国际环境保护公约的环境法律体系。该体系包括30多部相关法律和90多部行政法规。其中新版《环境保护法》于2014年通过修订，2015年开始实施，被称为中国史上最严环境保护法，就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护均作出了系统规定。例如在《总则》章节的第九条明确写道：“鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。”相关规定为妇女环保组织参与环境保护，以及提高妇女的环境教育提供了法律保障。此外，2015年以来，《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》《核安全法》《土壤污染防治法》等多部法律完成修订。这些新的法律及规定完善了中国的环境保护法律体系，使其能够适应新形势下的环境治理新需求，提高了生态环境治理成效，促进了生态文明建设。

这方面在国家政策及体制方面也取得了进步，表现为制度和组织机构的不断完善。从制度角度来看，环境保护领域的制度密集出台。截至2017年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过了40多项生态文明和生态环境保护具体改革方案[14]，从顶层设计上推动绿色发展、改善环境质量，并实施了大气、水、土壤污染防治三大行动计划，开展了农村环境综合整治等工作。这些工作在事实上改善了生态环境，造福于包括中国妇女在内的所有中国人民。从组织机构来看，2018年原环境保护部更名为生态环境部，将原分散于各部委的环境相关管理职责进行整合，增设了海洋生态环境司、应对气候变化司、固体废物与化学品司等，环境管理与监督的职能进一步得到统一。此外，2007年成立了国务院议事协调机构国家应对气候变化及节能减排工作小组。从2013年开始，该小组组长由国务院总理李克强担任，领导的具体工作由国家发改委承担。2018年，应对气候变化职能由国家发改委调整到生态环境部。在该小组成立的十余年间，中国发布了第一部应对气候变化的综合政策性文件《中国应对气候变化国家方案》(2007年)、纲领性文件《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书(2008年)、第一部专门针对适应气候变化的战略规划《国家适应气候变化战略》(2013年)、提交给联合国的《中国国家自主贡献文件》(2015年)，以及年度发布的《中国应对气候变化的政策与行动报告》(2011—2019年)等，反映出中国在应对气候变化和改善生态环境方面的坚定态度和积极投入。

在参与全球环境和气候治理方面，中国以构建人类命运共同体理念为指导，积极参与并大力推动全球环境与气候的有效治理，如积极参加联合国进程下的国际谈判等。在此过程中，现有的国际气候机制激发了中国希望掌握应对气候变化问题主动权的需要，从而形成了一种积极的国家利益认知，使得关于环境与气候的相关国际规范在中国实现了高度国内化的过程[15]。因此，系统化的国际规范，如中国参与的各类国际环境与气候的公约或协定，构成了中国不断完善的环境保护体制的重要组成部分。例如，中国高度重视落实《2030年可持续发展议程》，率先发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，并将落实工作同《国民经济和社会发展第十三个五年规划》等中长期发展战略有机结合，于2017年和2019年分别发布了《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》等。

5年来中国政府在不断完善环境相关的法律及公共政策体制方面取得了显著成就。虽然目前性别意识尚未被完全纳入环境领域的政策中，但是能够看到环境领域内对该问题的关注正在逐步增加。2018年，中国环境与发展国际合作委员会(以下简称“国合会”)年会的丰富议题中即包括性别平等，并明确提出在制定国合会长远发展规划方面，将推动性别平等主流化，将性别平等因素纳入国合会工作的各个方面，鼓励更多女性参与政策研究和相关活动[16]。此后国合会《2019年工作计划》强调将性别议题纳入工作主流。

2.中国性别平等相关的公共政策体系更加关注环境。中国1990年建立了提高妇女地位的国家机制：国务院妇女儿童工作委员会(简称“国务院妇儿工委”)，成为政府负责妇女儿童工作的议事协调机构，负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施。1995年以来，国务院制定和颁布了《中国妇女发展纲要(1995—2000年)》《中国妇女发展纲要(2001—2010年)》《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》(以下简称“《纲要》”)。

在这三个阶段的国家发展纲要中，“妇女与环境”呈现出深度和广度依次递增的趋势。在《纲要》(1995—2000年)中，仅在“卫生保健”章节中提到“改善生态环境，采取治水、改水、改灶等方法”；在“改善妇女发展的社会环境”章节中提到“大力向妇女宣传保护环境的基本国策，政府支持和鼓励妇女兴办‘生态农业工程’‘三八绿色工程’‘水土保持工程’等生态建设活动并给予积极扶持。”此时对妇女与环境议题的理解还停留在比较狭义的层面[17]，仅致力于发挥妇女在农业生产和保护环境中的作用。

在《纲要》(2001—2010年)中，“妇女与环境”不再散见于各章节中，而是在《纲要》中独立成章。此时对“环境”的理解相对宽泛，不仅指代生态或自然环境，且独立成章，显示出政府与社会对环境问题认识的加深。其中明确提到要“发挥妇女在环境保护特别是农村环境保护方面的重要作用，提高妇女参与环境保护及决策的程度。”

《纲要》(2011—2020年)中“妇女与环境”章节包含的内容基本与世妇会及其后数次评估要求保持一致。一是从环境问题对妇女影响的角度明确提出了“减少环境污染对妇女的危害”，强调从性别视角分析环境污染对妇女的伤害，以及加大对从事有毒作业妇女健康的保护力度；二是从妇女在环境中发挥的作用角度提出“组织动员妇女积极参与生态建设和环境保护”，要求对妇女进行环境教育，增强其生态文明意识，提高其环境保护能力等；三是从妇女与气候变化的相关性角度提出“在减灾工作中体现性别意识”，要求根据妇女特殊需求进行减灾救助和服务，提高妇女预防和应对灾害的能力，鼓励妇女积极参与减灾相关工作；四是非常具体地针对城乡需求差异制订切实目标，在农村是“建立健全农村饮水安全保障体系和提高农村卫生厕所的普及程度”，在城市则是“推动城镇公共厕所男女厕位比例与实际需求相适应”。总之，《纲要》对于“妇女与环境”的目标不断发展深化，不仅接轨国际社会对该领域的研究认知，而且呈现出更加细化具体、更有可操作性的特点。

基于《纲要》的规划和目标，全国妇联设立了多个重点工作项目，推动“妇女与环境”目标的落实。2010年，妇联开始大力推动妇联基层组织创新发展，全面部署农村、社区“妇女之家”建设，承担包括教育培训、帮扶救助等多种服务功能。截至目前，全国已建成“妇女之家”70余万个，在提升妇女能力，帮助其参与基层社会治理方面起到了积极作用。2018年妇联实施开展“乡村振兴巾帼行动”，并推动把“实施乡村振兴巾帼行动”写入2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，其实施工作包括提高农村妇女能力，组织动员妇女参与乡村绿色发展，推动生态文明建设等，取得了诸如2019年广西桂林市阳朔县各村屯成立“环保妈妈志愿服务队”等成果。

总体而言，“性别与环境”在中国的发展具有性别领域对环境的重视多过于环境领域对性别的重视这一特点，有异于国际社会中性别与环境两个领域齐头并进的发展轨迹[18]。从95’世妇会至今，中国性别领域内对“妇女与环境”战略目标一直非常重视，不仅将其纳入国家级战略规划文件，更是通过多个重大项目从中央到地方推动其发展。而在中国环境领域中性别意识尚不够突出，对自然的保护往往更偏重于技术导向。积极的趋势在于性别意识在逐步地进入，对性别的关注也在持续增加，可以期待未来出现更具有性别敏感性的环境与气候政策。

(二)“妇女与环境”领域政策成效及进展

1.妇女参与环境管理决策的程度得到提高。中国鼓励和支持妇女参与环境管理与治理，提高其参与决策的比例。以中国负责环境管理的机构为例：首先看生态环境部。到目前为止，根据公开资料统计，中国生态环境部部级领导7人，无一女性；司局级领导89人，其中女性12名，均担任副职(2)作者根据生态环境部网站公开信息统计而来，详见生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/。。截至2014年底，原环境保护部机关女干部占比为31.2%[19]。其次看全国人大环境与资源保护委员会，9位副主任委员中有1名女性，15位委员中有2位女性，较前有所增长。再次，在应对气候变化的部门中，妇女参与程度不断提高，截至2017年底，全国气象部门女职工约占职工总数的40%，首席预报员女性占近70%。当前，中国气象局局级领导共7人，包括正职局长刘雅鸣在内有2位女性。在2170余个县级气象局工作部门中，超过160个县气象局的主要负责人为女性[20]。

从以上数据可以看出，由于固有的结构性原因，中国环境领域还存在中高层干部中女性比例偏低的问题，但这一比例有好转的趋势，尤其是在国家气象局中，正职由女性担任。此外，各级政府分管环境的女市长和女环保局长人数不断增加，例如2019年，马鲜萍任陕西省西安市副市长，她重视环保，曾多次督办秦岭整治工作，严格执行《陕西省秦岭生态保护条例》，坚持绿色发展理念和走可持续发展之路。

2.农村妇女获取及管理自然资源的能力得到提升。第一，农村妇女获益于中国大力推动的农村扶贫开发国家政策。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确要求：“到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。到2015年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到2020年，全面解决无电人口用电问题。”该纲要还在政策保障中将妇女儿童列入重点群体，对他们的“扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度”。在这样的政策导向下，农村妇女可使用的基础设施得到了建设，其获得和控制土地、水、能源和其他自然资源的能力较之前有了提升。2020年水利部数据显示，当前中国农村集中供水率达到87%，自来水普及率达到83%[21]。

第二，农村人居环境得到了切实的整治。根据中国农业农村部2020年5月的数据，全国90%以上的村庄开展了清洁行动，农村卫生厕所普及率超过60%。2018年以来中国累计改造农村户厕2500多万户，农村生活垃圾收运处置体系已覆盖全国84%以上的行政村，86%的非正规垃圾堆放点已完成整治，约30%农户生活污水得到有效管控[22]。这为农村带来了巨大变化，不仅环境更为清洁干净，也改善了农村居民的生活条件，使得农村妇女的生活生产条件更加便利舒适，事实上帮助提升了农村妇女获取及管理自然资源的能力。

第三，农村妇女获益于长期的扶助项目。由中国妇女发展基金会组织实施了20年的“母亲水窖”项目即是典型范例。该项目内容由早期的以家庭为单位建设集雨水窖，逐步发展为以水窖为龙头，集沼气、种植、养殖、卫生、庭院美化等为一体的“1+N”综合发展模式，从重点解决群众生活用水困难到解决人畜用水、生产用水，积极推广并实施安全饮水工程，加强水资源的可持续利用等。2018年，项目进一步升级，将环境卫生治理、水源保护和赋权妇女结合起来，开展了帮助居民改善生活环境和提升水源保护意识的“母亲水窖—绿色乡村”项目，成为促进水与环境可持续发展的重要实践。截至2019年底，“母亲水窖”项目在以西部为主的25个省(区、市)修建分散式供水工程13.97万个，集中供水工程1890处，校园安全饮水项目939个，共318万余人受益[23]。

第四，农村妇女在环境保护领域的主体性进一步提高。例如江苏省常州市武进区常村妇女面对村里最大污染源区属热电厂和镇办“印染小区”时，采取自发地、非组织性地一连数日傍晚围在热电厂门口喊话的形式，最终使得镇政府出面协调，增加了除尘设施，减少了粉尘排放[24]。又如云南省德钦红坡村自发组织“姐妹会”，在灾害救助中进行互助，在干旱时协商水资源的分配，组织妇女治理滑坡，修建蓄水池和水渠，保护森林和植被等[25]。这些案例说明了农村妇女在环境领域的重要作用日益增强，她们的个体应对和群体应对较以往更为积极。

3.对气候和环境政策影响的分性别评估和统计。2015年，原环保部环境与经济政策研究中心与联合国妇女署驻华办事处合作开展了“中国社会性别视角的气候变化脆弱性研究”，对中国气候变化与减灾政策及其社会性别意识差距进行了分析。2016年发布成果报告，提供了分性别的数据及相关的政策建议，帮助人们更好地了解社会性别、气候变化及降低灾害风险的关联，是在妇女与环境领域进行分性别评估和统计的一次有益尝试。

虽然中国目前尚未建立有专门系统性的针对环境或气候变化的分性别统计指标体系，但在环境领域有不少机构和部门已经开始这方面的努力。生态环境保护部对外合作中心曾于2018年制订文件，要求在开发、执行全球环境基金(GEF)赠款项目的过程中，关注性别主流化进程的发展。并且参照GEF相关政策要求，借鉴其他国际机构在性别主流化方面的政策和经验，编制了《环境保护部环境保护对外合作中心性别主流化标准》《环境保护对外合作中心性别主流化方法学》，以及《环境保护对外合作中心性别主流化指标体系》等文件，用于指导中心在项目开发和执行过程中的性别主流化工作，涵盖性别主流化培训、分性别统计及性别评估等内容[26]。

在性别研究领域，全国妇联和国家统计局已成功开展了3期中国妇女社会地位调查(时间分别为1990年、2000年、2010年)，第4期已于2020年7月开启。作为具有全国规模、权威性的国情和妇女状况调查，虽然没有直接聚焦于妇女与环境的调查数据，但是不少数据与之相关，例如对妇女政治状况的调查可以为研究妇女参与环境决策提供参考；流动、留守女性状况，能为研究农村妇女与环境、气候变化关系提供参考等。

4.突发自然灾害应急管理的性别视角。国际社会普遍认为，女性既是灾害发生后需要给予特别保护和救助的对象，同时也是减灾救灾工作的重要力量。尤其是在气候变化引起自然灾害频发的背景下，女性在灾害应急管理的各个阶段都发挥着不可忽视的重要作用，特别是在生活救助、医疗救治、卫生防疫、心理援助、志愿服务和专业培训等领域。

2009年在北京召开的“社会性别与减灾国际会议”开启了中国在应对突发性自然灾害事件中融入性别视角的进程。会议提出从性别视角审议五项议题：包括减灾政策与决策变革；性别、减灾与扶贫；性别、减灾与气候变化；男女平等参与社区减灾；妇女与救灾及灾后重建等。此次会议通过了《将性别纳入减灾全球行动北京倡议》，更新了中国应对自然灾害的思想和认识，创新发展了减灾实践和中国的应急管理。2011年，民政部救灾司、国家减灾中心共同实施了由联合国妇女署资助的“妇女在减灾救灾中的角色研究”项目，通过理论分析与实地调研等方式，探索了减灾救灾工作中的性别差异，推动国家在制定减灾救灾政策中充分考虑妇女的参与和权益保护，促进灾害管理过程中男女的实质平等[27]。

目前在实践方面取得的进展主要体现在灾后救灾物资中考虑到妇女需求的日常生活用品，如中国红十字会、中国妇女发展基金会(以下简称“妇基会”)在参与地震等自然灾害的救助服务中，将妇女需求的物资寄往灾区。如妇基会的“母亲邮包”项目，根据不同地区、不同季节受灾妇女儿童的实际需求，有针对性地打包配置好相关物品，最大限度地缓解灾害给妇女儿童日常生活带来的困扰。截至2016年底，妇基会在参与历次灾害援助中共计向灾区提供了价值2287.71万元的“母亲邮包”，满足了近20万家庭灾后紧急救援阶段的需求。该项目于2016年在当时民政部救灾司主办的社会力量参与救灾桌面演练中被纳入紧急救援响应，得以顺利参与灾害援助工作。2020年在应对突发性新冠肺炎事件中，亦有群众自发组织为女医护人员捐赠卫生巾等用品，彰显了中国社会对性别与灾害应急管理认知的进步。

5.妇女与环境领域非政府组织的发展。1994年中国政府制定的《中国21世纪议程》，承诺将对妇女团体和妇女兴办的环保项目给予支持。伴随着北京世妇会的召开，妇女与环境理念得到传播，该领域内或涉及该领域的非政府组织成立，如1993年成立的中国最早的民间环保组织“自然之友”、1996年成立的“绿家园志愿者”、知名环保人士廖晓义发起的“地球村”、1997年成立的全国妇女与环境网络、1999年成立的“妇女环境小组”、2004年成立的“全球环境研究所”“阿拉善SEE生态协会”，以及2006年成立的“公众环境研究中心”等。

2015年以来，妇女与环境领域的非政府组织继续活跃在中国乃至世界舞台上。首先，它们继续通过开展各类公益性的性别和环境保护项目，加深公众对环境问题和性别平等的认知，并积极参与国际交流活动，在多次联合国气候大会上都能看到中国民间组织积极参与主办边会。例如在2019年马德里气候大会上，中国国际民间组织合作促进会、世青创新中心联合主办了题为“民间机构参与气候治理故事”的边会，与其他国家分享经验，主题包括云南的农村农业气候适应工作、女性与气候正义、民间社会如何动员公众参与等[28]。其次，伴随着中国深入参与到全球环境和气候治理的进程，许多民间组织采取合作策略，组成了由多家机构共同参与的平台组织，向国际社会发声。例如，2007年中国民间气候变化行动网络(CCAN)成立，成员包括如“地球村”“自然之友”在内的多家致力于环境保护和气候变化的民间组织。该机构促进和推动不同层次上的信息共享和联合行动，从而形成应对气候变化的基础联合力量。2015年，20家均属于该网络的中国民间机构联合向联合国气候变化公约秘书处递交了中国民间组织的立场书，并提请其关注中国民间组织的声音。

总体而言，中国民间组织在促进环境保护和性别平等、可持续发展及应对气候变化中扮演着重要角色。不同的民间组织的关注可能各有侧重，但在调动社会资源、提升公众意识、提供政策建议、加强与国际社会的沟通与合作，以及参与国际谈判等方面，均能产生不同程度的积极影响，实现了作为社会第三方力量的支撑作用。

三、实施“妇女与环境”战略目标的挑战和建议

2020年初开始，突发新冠疫情在全球范围内肆虐。6月5日为“世界环境日”，联合国秘书长古特雷斯(António Guterres)在致辞中指出，“我们正在破坏自然世界，并危害我们自身……整个全球社区都需要作出改变”。基于过去5年中国“妇女与环境”战略目标的落实情况和以新冠疫情为代表的当下国际形势，中国在该领域仍面临着现实的挑战。

(一)实施“妇女与环境”战略目标的挑战

世妇会确定的12个关切领域虽然各有侧重，但各领域内存在的问题常常彼此关联，因此“妇女与环境”战略目标的落实也从来不是独立存在的，而是和贫困、健康、教育、参政、经济等联系在一起的，呈现出系统性、复杂性等特点，在新的形势下面临着新的挑战。

第一，妇女参与环境领域决策的程度仍然不够。如前所述，在政府高级别职位上，无论是生态环境部还是应急管理部，都没有女性担任部级领导职务。而这两个部门正是目前中国环境政策和应对气候变化等自然灾害政策的制定者与管理者。在中低级职位上，女性也没有得到充分参与，尤其是在农村地区。2014年生态环境经济与政策研究中心对甘肃省基层女干部在农村环境管理中的地位及作用进行调查时就指出，虽然近年来参与农村基层环境管理的女干部基数增加明显，但她们并没有实质性平等参与农村环境管理的权力和机会，存在着“三低”循环怪圈，即机会少、权力小、比例低。在农村环境管理中，女性被赋予的责任和价值远低于男性，决策边缘化特征明显[29]。在环境领域妇女参与不足问题，不仅需要克服社会文化中长期存在的性别刻板模式和性别歧视，更因为环境领域专业性强的特征，需要加强对妇女的专业教育和职业培训，提高妇女参与的意愿和能力。

第二，环境政策领域内性别视角缺失严重，多数环境领域法规和纲领政策文件均没有性别视角，气候变化领域内的法规和纲领性政策文件也只有《中国适应气候变化战略》中提到要重点针对脆弱领域、脆弱区域和脆弱人群开展适应行动，重点加强对极端天气敏感人群的专项信息服务。《全国自然灾害卫生应急预案》在对“重点人群、安置点和流动人口的医疗卫生服务”中，仅仅提到加强对孕产妇、老人、婴幼儿、残疾人等特殊人群的医疗卫生保障工作[30]。即使在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中，许多具有性别敏感的环境相关目标，在落实举措中也不再具有性别敏感[31]。

第三，中国城乡发展不均衡的问题将影响环境治理和气候变化应对。“妇女与环境”议题从来不只是关于“妇女”或者“环境”的议题，收入高低、教育水平、社会文化结构等都会对其产生影响，即对社会性别和环境互动的探讨需要基于“情境化”的角度[32]。当前中国经济发展的特征之一，是城乡发展呈现二元结构，城市女性和农村女性对环境议题的认知存在差异，应对方式也存在差异。如何因地制宜地引导不同女性群体有效参与环境治理，联结对环境或气候理解的差异性认知，并在此过程中促进其自身能力的提高，是具有挑战性的工作。

第四，突发性事件带来的环境风险威胁以及对妇女安全的影响需得到有效评估。如在本次新型冠状病毒疫情中，不少地方政府都强调了防范病毒通过医疗污水污物传播扩散及其可能导致次生的环境污染，提出需要加强疫情防控期间环境应急管理工作。而新冠疫情让更多的女性失去工作，收入下降，失去基本生活保障，处于更为弱势的地位，也更易于受到环境污染的伤害。对于这些可能产生的环境风险危害，以及两性因为传统性别分工造成的职业选择区隔导致的接触渠道不同等，需要进行分性别的评估和关注。未来，伴随着全球气候变暖进一步加剧，极端天气可能在世界范围内频繁出现，巨灾风险防范面临严峻挑战，而自然灾害常常伴随着诸如化学品泄漏等环境污染风险，对于这一问题的考量具有重要意义。

(二)实施“妇女与环境”战略目标的建议

第一，建议提高妇女参与环境保护与管理的能力。为妇女进行赋能应该成为“妇女与环境”议题相关项目的基本目标。只有采取措施提高妇女参与的意愿和能力，消除跨专业、职业的性别隔离，才能真正提高妇女整体在环境领域内的参与和话语权。正如朱雅兰指出的，虽然女性受教育程度不断提高，但存在结构性失调问题，大多数女生集中在人文社科领域，较少选择STEM(科学、技术、工程、数学)领域[33]。而环境、气候中的很多工作内容都需要科技工程类的知识。因此，加强对女性的环境教育，既需要包括对农村妇女在管理自然资源等方面的基本技能培训，也需要在教育层面改变女性在环境相关专业中的弱势地位，从源头上为女性在不同层次上参与环境保护与管理进行改变。

第二，建立聚焦于“性别与环境”的分性别统计指标体系。反映妇女和男子各方面状况的统计和指标，是促进男女平等的有力工具[34]。目前在中国关于环境与气候变化的多项统计指标中，都不曾涉及分性别统计。而在妇女发展的相关指标体系中，“妇女与环境”也未曾作为独立的议题领域来对待，希望在未来的第4次中国妇女社会地位调查中能够有对“妇女和环境”议题的独立版块进行统计与探讨。此外，国家统计局2019年底发布的2018年《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》的统计监测报告中，“妇女与环境”的内容只关注于全国生态环境的改善、城市环境继续向好和农村环境整治力度加大[35]，并未涉及分性别统计，由此可见，在性别与环境领域实施分性别统计尚有较长的路要走。

第三，多渠道进行有效的性别平等与环境保护宣传教育，尤其要重视对少年儿童的教育引导。当前在环境和气候变化领域，已经有不少青少年行动者，如活跃在联合国气候大会上的16岁的瑞典女孩桑伯格(Greta Thunberg)。尽管她的行为存在很大争议，但她受到的关注度在事实上说明了青少年在国际环境和气候治理中渴望且事实上也正在扮演积极的行动者角色。他们越来越多地成为国际关系的主动参与者，通过多种形式发挥着对国际关系的影响，如积极参与本地区、本国乃至于国际层面的公共活动，在各种场合发声表达他们对个体、对国家乃至于对人类命运的关切[36]。因此，重视对青少年性别平等与环境保护的教育，即是重视培养未来推动性别平等和环境保护的生力军。

综上所述，性别与环境的相关国际规范系统发展得越来越成熟，涵盖内容越来越广泛，目标和指标也越来越清晰。在环境保护领域，近5年来中国在国内大力推动环境污染治理和生态环境保护，积极实施2030可持续发展目标，在国际上积极参与全球环境和气候治理，推动气候变化的国际谈判，促成《巴黎协定》的成功签订。然而，在该领域内全面纳入社会性别视角，推动社会性别主流化尚需进一步努力。当前，突发性公共卫生事件席卷全球，性别平等工作面临更多挑战，“妇女和环境”领域亦是如此。对中国而言，如何更有效地落实既有的“妇女和环境”战略目标，同时为迎接新风险和新挑战作好准备，具有重要意义。