以人为本视野下教育经费评价机制的突破与重塑

刘大伟

摘要：教育经费投入对于教育发展具有重要作用。当前的教育经费评价存在总量优先于生均、评价指标单一、审计倾向严重以及忽视经济发展水平等问题。教育经费评价要摒弃“物本财政”的弊端，在各个环节关注与“人”相关的内容。教育经费评价要注重生均经费标准，注重绩效评价、长期评价、增值评价、三方评价，注重与经济社会发展的适应性，关注各级各类教育中教师、学生、家长的满足感，以“人”的满意度为导向，实现评价机制的突破与重塑。

关键词：以人为本;教育经费;评价机制

作者简介：刘大伟，中国教育科学研究院教育信息与数据统计研究所，助理研究员

教育经费投入对于教育发展具有先导性、基础性和保障性的作用，是开展教育改革的先行条件，也是影响其他一切教育活动的制约因素。近年来，我国教育经费保持了快速增长的趋势，“三个增长”被写入《中华人民共和国义务教育法》，保障了经费增长有法可依，也落实了教育经费增长在教育事业发展中的基础性地位。尤其是近十年以来，各级各类教育经费实现了大幅度提升。2012年财政性教育经费占GDP的比例首次达到4%，达成了几代教育人的夙愿，且自此之后一直稳定保持在该比例以上。2009-2018年教育经费总量增长幅度达到179.6%，财政性教育经费增长幅度达到202.5%，一般公共预算教育经费增长幅度达到167.2%。

在教育经费快速增长的背景下，教育事业得到了全面和稳定的发展。当前我国正处于“加快教育现代化，办好人民满意的教育”的进程中，无论经费的使用结构、管理方式还是监管制度，都需要具备与之适应的评价机制。因此，从以人为本的角度思考教育经费评价机制的方式和方向，对于教育经费投入具有导向性意义，不仅有助于突破原有评价机制的局限，也是对“以人民为中心”的切实回应和内在要求。

将以人为本的思想应用在教育经费评价机制中将产生积极和深远的影响。根据《科学发展观百科辞典》的解释，以人为本是指以人作为价值的核心和社会的本位，把人的生存与发展作为最高的价值目标，一切为了人，一切服务于人。以人为本的思想内涵反映在经费投入评价机制上，就是要摒弃“物本财政”的弊端，在各个环节关注与“人”相关的内容：不仅关注经费投入总量，而且关注生均指标;不仅关注数量，而且关注对人产生的效益;不仅关注效率，而且关注公平;不仅关注客观结果，而且关注人民群众的主观感受;不仅关注教育经费本身，而且关注与经济社会的适应程度。通过从物本财政向以人为本的转变，新的教育经费评价机制能够充分调动人在经费执行过程中的能动性，使经费投入更好地契合人民群众对教育的现实要求，实现与经济社会的协调发展。

一、以人为本视野下教育经费评价存在的问题

教育经费评价是教育投入的“督导员”，担负着评价经费数量是否充足、管理是否合规、分配是否公平、使用是否有效、结构是否合理等方面的重任。但当前教育经费评价面临一系列的问题和障碍，均与评价理念较为陈旧以及新评价机制的缺位有关。

第一，总量优先于生均，忽略人口基数的平均效应。总量优先于生均的评价机制不仅容易引发区域间总量和生均经费的倒挂，也容易引起教育事业发展的失衡。以各省份一般公共预算教育经费为例，2018年广东、江苏和山东的经费总量排名全国前三位，但由于这些省份处于沿海发达地区，人口众多，所以生均一般公共预算教育经费只处于全国所有省、市、自治区的中下游水平。相比之下，西部转移支付大省，如西藏、新疆和青海，虽然一般公共预算教育经费总量投入不大，但各级各类生均经费排名却居于全国前列。如果再结合人均GDP水平进行生均教育经费指数的计算，这种倒挂现象将更加严重。

第二，评价指标单一，无法全面反映人民群众的真实感受。单纯从经费投入角度看，基于简易性和实际可操作性，教育经费评价通常采用教育经费统计和事业统计的数据，常用的指标包括“一般公共预算教育经费占一般公共预算财政的比重”“一般公共预算教育经费增长与财政经常性收入增长比较情况”等。从经费使用效果的角度看，教育经费评价一般采用“生师比”“升学率”“入学率”“多媒体教室数量”等指标。这些评价指标虽然具有普遍应用的价值，但是较为片面，无法反映经费使用效果的全貌，更不能反映人民群众的真实感受。此外，也有学者通过构建指标体系进行评价，但这种方式在设计上较为随意，指标的选取和权重的分配主观性强，执行的过程无法严格遵循科学嚴谨的抽样原则，所以结果可信程度不高，也很难进行区域之间的直接比较。

第三，审计倾向严重，忽视人在执行过程中的能动作用。教育经费评价不仅要评价经费的合理合规性，还要评价经费的使用效益。但在通常的评价中，由于评价导向不清晰，且评价委托机构往往是会计师事务所，导致经费评价过多地依赖于财务审计而忽略了效益评价。经费如同撬动教育难题和发展教育事业的杠杆，既需要关注经费作用对象的差异，也需要人利用能动性和创造力寻找最优的着力点。财务审计固然是经费评价的重要环节，但是一味依赖财务审计，容易忽视人在经费执行过程中的地位和作用，进而使经费的效力大打折扣。

第四，个别地区忽视经济发展水平，偏离人民群众的实际需求。随着经济发展水平越来越高，人民群众对于高质量教育的需求越来越迫切。在这样的现实背景下，国家积极实践教育优先发展战略，所以，保证教育水平适度超前于经济发展既符合社会发展的需要，也是人民群众的合理需求。但过犹不及，教育经费投入极大超前于经济发展水平的怪现象仍时有发生，这从更深层次反映了经费评价导向的问题。经费投入如何通过层层审核和评价，值得深思。陕西某县花费7.1亿元打造超豪华学校，而其县全年财政收入不过1.78亿元。在债台高筑的前提下将巨额财政经费投入学校建设，忽略了师资队伍建设和教师待遇提升，偏离了人民群众对教育的实际需求，与“办人民满意的教育”的初衷背道而驰。其后果不仅无法带来教育水平质的提升，而且还可能会导致教师队伍质量和教师生活水平停滞不前，甚至倒退。

二、以人为本视野下教育经费评价机制的完善

基于合理、合规、合法的前提，本文认为从“人”的角度出发分析问题和优化结构，突破传统经费评价观念和瓶颈，是实现经费评价机制重塑的必由之路。

第一，注重生均经费标准的制定。标准不仅能够使教育教学活动有章可循，而且可以促进评价快速和有效实施，同时也是实现过程监管的有效手段，可以大大简化过程监管的流程和成本。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定建立城乡统一的义务教育经费保障机制，实现了城乡统一“两免一补”政策、统一公用经费基准定额、统一经费分担机制的“三个统一”。该政策实现了义务教育保障经费钱随人走的机制，彰显了“以人为本”的理念。但当前生均标准尚有相当大的发展空间，目前并没有实现全覆盖，即没有实现义务教育财政经费的全覆盖，没有实现学段的全覆盖，也没有实现所有省份的全覆盖。例如，广东省汕头、湛江、茂名等9个地级市还没有建立公办高职院校生均财政拨款标准，涉及11所公办高职院校，有5所院校2019年生均拨款不足1.2万元。

第二，注重绩效评价。一方面，教育领域绩效的最重要体现是人民满意，这是“办人民满意的教育”的初心和目的。教育经费的绩效评价应当在尊重客观事实的基础上，关注主观感受，关注各级各类教育中教师、学生、家长的满足感，以满意度为导向，推动教育经费供给数量和分配不断满足人民群众日益增长的对高质量教育的需求。另一方面，绩效评价的理念将推动教育经费评价模式从低层次向高层次转变。公共经费评价通常分为三个阶段：第一阶段为财务评价，关注财政和财务决策的正确性和经费使用的合法合规性，具有明显的工具属性;第二阶段是绩效审计，开始从审核财务的收支的真实合法性向检查经费使用的效益和结果延伸;第三阶段是绩效评价，将经费使用与民生改善结合起来，追求公共领域社会福利最大化。教育经费评价最终要达到绩效评价的阶段，完成从初级阶段到高级阶段的突破，实现理念与实践的呼应。

第三，注重长期评价。教育政策的落地和实施是一个相对较长的过程，且效果的显现是滞后和内隐的。所以对于教育经费效益或者满意度的检验，短期和中期内的评价是相对片面的，更应该注重长期的评价。对于教育经费的中短期评价，教育领域已经有了较为充足的认识，国家教育体制改革领导小组办公室委托的对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》五年实施情况进行的总体评价中就包含了经费投入的部分。但对于长期评价，目前反而是经济学领域的学者更加关注，如有学者在2019年评估了20世纪90年代中期“国家贫困地区义务教育工程”65.69亿元教育经费的投入效果，证实了教育经费投入的增智和增收效应。但总体而言，教育经费的长期评价是零散和不系统的，多源于学术界自发的行为，缺少政府的委托和认可。

第四，注重增值评价。1966年James Coleman向美国国会递交的《关于教育机会平等性的报告》在世界范围内引发了学校效能的讨论，从而引起了对学校效能增值性评价的思考。增值评价表现出促进教育公平、提升教育质量、支撑教育主体发展等效用。事实上，与增值关系更为直接和密切的是教育经费领域的增值评价。良好的增值能力一方面意味着前景可期，为身处其中的教师、学生和教育管理者带来希望和动力;另一方面也充分肯定了人在经费投入过程中的能动作用。所以，无论整体教育水平先进还是落后，无论学校规模大小，在评判教育经费投入和成效时，虽然基数和绝对数量是重要指标，但更应当看重发展速度、努力程度和进步幅度，以增值的视角评价变化和改善。

第五，注重三方评价。三方评价是指人大主导、财政部门和教育部门协同、第三方实施的评价模式，目标是追求中立和客观，这是“以人为本”价值导向的重要前提。目前我国教育经费支出评价主要分为两类，一类为内部评价，评价主体为上级政府或主管部门，多数地方政府或部门以自评为主。另一类是外部评价，外部评价主体之一是政府系统之外的政权机关，如人大及其常委会，二是独立的第三方机构，包括高校、智库和民间专业机构等。从目前的现实情况看，政府和人大无法回避政府身份，第三方机构的公信力不足，且难以获得最直接的评价数据，所以，政府主管部门、人大和第三方机构分别独立开展的教育经费评价难以取得令人满意的结果，因此，采用三方评价模式应是未来教育经费评价中的重要组织模式。三方联动的评价方式不仅有助于打破评价指标单一、评价指标体系随意的弊端，而且有助于从源头上遏制与经济社会发展不协调的经费投入，还有助于从多方位、多角度、立体化综合考虑人民群众在教育中的诉求和感受。

第六，注重与经济社会发展的适应性。教育经费与经济社会发展之间存在相辅相成的关系。教育是政府一般公共预算中规模最大的开支，经济社会发展决定了教育经费投入的力度，而教育经费则是经济社会发展水平的集中体现，同时发挥着重要的助推作用。我國秉持教育优先发展的理念，在某些学段教育经费投入甚至优于部分高收入国家，但总体而言，教育经费要注重与经济社会发展水平相适应。在经费评价的整体设计上，一是要实现顶层设计与问计于民相结合，既要保证教育充足的投入，也不能挤占其他公共服务领域的资源。二是要坚持效益与公平相结合，尤其针对偏远和贫困地区教育基础设施较弱的特点，应持续不断地增加经费投入，实现幼有所育、学有所教、弱有所扶，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。