乡镇党政领导干部经济责任审计转型发展：困境与消解

乡镇党政主要领导干部是乡村治理的主体、乡村振兴战略和精准扶贫战略等政策落实的推进者、乡镇重大项目和资金的主要管理者，对其履职尽责情况的监督直接关系到其所在区域民生、经济、社会的发展。我国乡镇领导干部数量多，《中国统计年鉴-2019》数据显示，截至2018年底，全国范围内共有乡镇31550个，每个乡镇至少配备有党委书记、镇长两名党政主要领导干部。因此，作为党管干部重要监督制度安排之一的经济责任审计，在促进乡镇领导干部履责担当、规范用权和党风廉政建设上发挥着重要作用。随着中央审计委员会的成立，2019年《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）颁布，经济责任审计步入高质量转型发展的新时代，对乡镇党政领导干部经济责任审计提出了新的发展任务和目标要求。面对发展转型的机遇和挑战，如何实现乡镇党政领导干部经济责任审计的创新发展，提升乡镇党政领导干部经济责任审计的治理能力，规范、助力乡镇党政领导干部有效履责，成为亟待解决的现实问题。

在新时代乡村治理蓬勃发展的当下，乡镇党政领导干部经济责任审计发展转型进展如何？困境何在？消解路径在何方？为解决上述问题，笔者选择从乡镇领导干部经济责任审计视角，以案例分析和量化数据研究梳理转型发展的相关问题，寻求消解路径。

一、新时代乡镇党政领导干部经济责任审计转型发展的方向

依据新时代社会主要矛盾变化、国家发展的战略布局、强化审计监督的制度意见，相关理论研究成果以及对乡镇领导干部审计相关人员的实践调查情况，笔者梳理总结出新时代对乡镇领导干部经济责任审计转型发展需求的几个方面。

一是审计思路模式宏观化。《规定》要求：经济责任审计工作要认真落实党和国家决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念。这意味着经济责任审计工作更加注重审计思路内容的宏观性、整体性。

二是审计手段数字化。《“十三五”国家审计工作发展规划》中要求审计机关加快审计信息化建设，进而形成“国家审计云”，而乡镇领导干部经济责任审计信息化的程度、大数据审计应用能力将直接决定了审计全覆盖和“国家审计云”目标的实现程度。

三是审计定性定责依据的多元化。《规定》强调在审计定责中要站在发展的视角，运用“三个区分开来”原则对领导干部进行客观定性定责。乡镇工作内容围绕群众一线，更需要具有发展改革意识和开拓创新精神的领导干部，相应的，审计定性定责更需要客观准确的依据，保护基层领导干部干事创业的积极性、主动性和创造性。

四是强化审计资源的统筹整合。2015年印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确提出了经济责任审计对象全覆盖的目标要求。基层审计机关人员编制有限，有效统筹整合审计资源是实现经济责任审计对象全覆盖、高质量发展的必由之路。

五是审计结果运用新机制。乡镇党政领导干部服务于一线，做好上传下达与群众工作是其主要工作内容，应积极探寻审计结果运用新机制，促进上级部门和社会公众对其的监督，更好地发挥经济责任审计在基层干部任免和监督过程中的作用。

二、乡镇领导干部经济责任审计转型发展的困境

经济责任审计业务存在明显的地域差异，不能一概而论，笔者选取A县审计局开展的B镇镇长经济责任审计进行针对性分析，发现存在以下主要问题。

（一）审计思路模式固化

从B镇镇长离任审计实施方案来看，内容设计较为完整，宏观政策性审计内容与微观财务性内容兼具，然而审计报告中披露的问题全部集中于传统财政财务收支方面。其原因在于基层审计机关受时间、人手和思维定式制约，在实际审计过程中，方案和审计实施两张皮，审计思路仍固化于微观、传统财政财务收支问题查处上，重大经济政策方针决策部署等宏观审计内容没有得到实质性落地执行，因而审计整体质量不高，未能真正对接审计转型发展的需求。

（二）审计手段数字化转型进展缓慢

审计手段数字化转型，需要投入资金、时间、人员等要素，搭建数据信息平台并深度运用大数据审计手段，提升审计工作效率，人才建设是关键的制约因素。A县审计局现有一线审计业务人员18人，其中年龄在40岁以下的仅5人，且仅1人参加过省厅组织的计算机审计培训班。40岁以上的审计人员多数出身会计专业，习惯使用其熟悉的财务收支审计方法模式，难以快速接受经济责任审计转型发展的新理念，在审计中难以运用信息化手段发现疑点和挖掘线索。尽管A县审计局2016年通过县委组织部“人才引进”的方式招入工程类专业年轻审计人员3人以补充固定资产投资审计人员缺口，但未制订计算机相关专业人才引进方案及信息化审计建设计划，信息化硬件、软件的建设也不完备。

（三）基层审计资源缺口大

继《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确了审计全覆盖的要求及以审计信息化和审计资源统筹整合为主的全覆盖实现路径后，A县审计局结合本地各单位实际情况，对144家被审计单位实施了ABC分类管理：其中A类单位43家，每3年审计一次，年均审计项目量至少为14.3家；B类单位46年，3-5年审计一次，年均审计项目量至少为9.2家：C类单位5年审计一次或主要采用简易离任交接方式。按照A县审计局资源配置惯例：每个经济责任审计项目安排2人负责审计；A类、B类单位所需投入平均时长分别为20、15个工作日；对于C类一般仅进行简易离任交接的单位，按不占用审计工作量估算；扣除周末及法定节假日，每人每月可用的时间投入按22个工作日测算。A县审计局实现经济责任审计全覆盖所需的年均投入总工作量至少为848（14.3*2*20+9.2*2*15=848）人日，而A县审计局一线审计人员18人全部投入经济责任审计项目，实际最多能提供的年均审计工作量为393（18*12*22=393）人日，投入缺口为455人日。这还是在未考虑A县审计局承担的预算执行审计、政策跟踪审计、固定资产投资审计、自然资源资产离任审计等项目需求下的资源缺口。此外，一线审计人员经常会被抽调参与上级专项审计项目或纪检监察项目，这又进一步加大资源投入需求缺口。一线审计业务人员工作繁忙，难以抽身参加学习培训，知识理念更新滞后，对乡镇领导干部经济责任审计这种需要紧跟政策导向、综合性强的审计项目常常会感到力不从心，审计质量难以保障。

（四）资源统筹整合力度有限

审计机关积极采取了“两统筹”、整合利用内部审计资源和向社会购买审计服务的方式，以有效应对审计全覆盖存在的资源投入缺口矛盾。但就A县审计局的实际情况来看，一是尚未形成总体统筹审计资源的大格局，乡镇领导干部经济责任审计在内容上与传统审计项目存在交叉重合；二是整合利用内部审计资源遇到较大的障碍，其原因是A县乡镇和政府各部门基本未设立独立的内审机构，多数将内审职能直接划给财务审计部或财务部门，其人员能力素质和思维模式难以满足经济责任审计的要求；三是整合社会审计资源力度相对较小，A县审计局在2018年初曾通过政府招标形式聘请事务所负责工程项目审计，受制于地方财力等因素，乡镇主要领导干部经济责任审计中整合社会审计资源、购买审计服务的力度很小，缓解人手紧缺的效果有限。

（五）责任界定依据不够细化明确

《规定》第三条中明确了经济责任的概念，第四十条、第四十一条为审计机关界定党政领导干部经济责任提供了界定的原则，但党政主要领导干部“应当履行的职责”“重大经济事项”等描述仍较为宽泛，需运用复杂的专业判断，这些都给基层审计人员定责带来了较大的困难。在A县审计局近三年来的所有乡镇领导干部经济责任审计项目中，绝大多数责任界定均为领导责任，且党委书记和镇长在同一问题上的责任认定几乎完全相同，对于某一具体问题，党政主要负责人分别该承担多大程度的责任，尚未制定明确的标准。

（六）缺乏科学合理的审计评价体系

对被审计领导干部给出集业绩与问题于一体的客观、公正、全面的评价是经济责任审计的重要环节，纵观A县审计局近年来对乡镇领导干部经济责任审计的审计评价，可以发现，其与此次B镇镇长经济责任审计做出的评价如出一辙，差异不大，且仅就财政财务收支问题作出对被审计领导干部的履行经济责任情况的评价结论，全面性、严谨性难以保证。而现行使用的通用评价指标体系无法结合各层级、各部门领导干部履责的特点给出客观公正的评价，且普遍存在“重收支轻决策、重核算轻制度”的问题。

（七）审计结果运用机制有待完善

两办《规定》要求建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等结果运用制度。而A县在审计结果应用方面，尚未建立经济责任审计结果公告制度；经济责任审计结果报告仅送至县委、县政府，影响力十分有限，很难对乡镇领导干部的权力行使和运行起到警醒作用；审计结果也难影响到被审计对象的考核评优、任免调整等，与转型发展要求还存在较大差距。

三、乡镇领导干部经济责任审计转型困境消解的策略路径

上述诸多瓶颈问题，导致目前乡镇主要领导干部经济责任审计发展转型任务推进缓慢，审计质量不高，难以适应乡村振兴、乡村治理现代化建设的要求。为此，应做好长期规划、统筹设计，探寻有效的消解路径。

（一）加强审计队伍建设，构建新型审计思路模式

一是制定科学合理的培养方案。培养方案应从政治建设和能力素质建设两方面入手，将上级审计机关的培训活动与本单位的政治理论、专业技能学习相结合。在疫情常态化的形势下，面授培训受限，基层审计机关更应利用好线上学习资源，组织本单位在“学中审，审中学”。二是开展研究式经济责任审计，打造精品项目。打破科室间、上下级的限制，集中骨干人员针对当前急需的审计思路、宏观审计内容落地、审计技能等进行深入研究，进而以骨干人员和精品项目带动全局的方式，使转型发展的理念得以有效落实执行。三是建立激励机制。如完善年末考核评优管理办法，探索将上述学习内容及成果以量化形式计入考核评分，充分调动审计人员的积极性。

（二）加大审计资源统筹整合力度

基层审计机关要积极探索实现审计项目和审计组织方式的“两统筹”。一方面，要做到统筹融合项目实施，在制订审计计划时，对同一被审计单位的多个审计项目可采取“1+N”审计模式。同时，全覆盖并不代表平均覆盖，在审计力量不足的大环境下，应将审计对象按照掌握经济资源、对经济社会发展作用的重要程度进行分类管理，明确重点，将审计资源适当倾斜到数据量大、资金量大的单位。另一方面要统筹整合人力资源。由于审计机关行政人员编制数需由机构编制委员会批复，不可随意增加或减少，部分地方审计机关通过招聘事业编制人员或合同制聘用人员来补充审计人员的缺口，而事业编制数同样有限，招聘的合同制员工又多数经验不足、流动性大，因此这些均非好的解决办法。针对县级审计机关面临的被审计单位内审部门设置不完善、内审人员能力参差不齐，难以借用综合其力量、利用其结果的现状，审计机关应积极探索对内部审计和社会审计力量加强顶层设计的举措，如委派专人负责对内部审计进行指导，制定相应的质量控制机制，探索建设相应的向社会购买审计服务的机制，提升内部审计和社会审计力量和结果的可利用性，进而助推审计高质量发展。

（三）提高责任界定的质量

基层审计人员如何尽可能做到准确定责呢？一是思路要清晰。定责时要依照两办《规定》中“直接责任”与“领导责任”的界定，紧扣权责一致原则，明确审计发现问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起作用。二是证据要充分。要根据已获取审计资料组合形成完整的证据链，而后再对领导干部进行相应定责，对未取得或未充分取得审计证据的事项保留意见评价。三是流程要严谨。审计人员应将界定存疑情况上报审计组长，由组长组织审计组进行充分讨论，同时定期召开审计小组交流会，避免相似性质的乡镇经济事项出现定责结果不一的情况。

（四）完善审计评价体系

乡镇党政领导干部经济责任审计覆盖面广、涉及部门多，各种评价模式不能简单套用，但省域范围内的各乡镇情况具有一定的相似性，可以结合新时代省域乡镇特性与近年来的乡镇领导干部经济责任审计经验，针对乡镇党政领导干部，探索建立一套具有代表性和重要性、共性与个性、宏观与微观，定性与定量有机结合的评价体系，并结合不同乡镇情况进行定期修订和补充，达到全面、客观、公正评价乡镇领导干部履职情况的目标。

（五）创新审计结果运用机制

两办《规定》从三方面为健全基层经济责任审计结果运用制度指明了方向。在审计结果公告方面，要将不涉密审计结果以社会公告的形式及时向社会披露，接受社会监督。在审计结果运用方面，要加强有关主管部门及联席会议单位对审计结果的应用，将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。在审计整改方面，基层审计机关应积极探索以制度形式强制要求被审计单位和个人按照审计报告认真整改的路径并对整改情况进行动态跟踪、抽查回访，进而以完善的审计结果运用制度保障和强化审计结果应用质效提升。