践行绿色发展理念推进审计监督常态化
——鄂州市领导干部自然资源资产离任审计纪实

实行领导干部自然资源资产离任审计，是党的十八届三中全会作出的具有中国特色的一项战略举措，对加快我国经济增长方式转变、促进生态文明建设具有十分重要的意义。近年来，鄂州市深入贯彻落实中办、国办和省委办公厅、省政府办公厅《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，领导干部自然资源资产离任审计工作由审计试点进入全面推开，并已步入制度化、常态化，在促进领导干部树立科学的发展观和政绩观，助力鄂州提高绿色发展水平发挥了建设性作用。截至目前，已完成31名领导干部自然资源资产离任（任中）审计项目，审计领导干部56人（处级干部9人、乡科级干部47人）。该市编制的领导干部水资源资产离任（任中）审计评价指标体系为全国审计系统首创，鄂州自然资源资产离任审计大数据平台建设及应用处于全省领先位置。

一、率先试点，抢抓改革发展先机

2016年3月，湖北省领导干部自然资源资产离任审计启动。省委、省政府将领导干部自然资源资产离任审计试点确定为我省重大改革项目之一，省委主要领导亲自领衔推进。全省从全面推开和地方深层次试点两个层面同步推进审计试点工作。在深层次试点中，鄂州是全省唯一的试点地级市。市委、市政府高度重视此项工作，将其作为“一号工程”来抓，市审计局根据市委、市政府的统一部署，主动作为，在全市全面推进实施审计试点。

（一）全面动员部署，聚集审计资源抓试点。一是专题研究部署。局党组认真学习传达省、市生态文明建设工作会议精神，研究部署全市领导干部自然资源资产离任审计试点工作，将审计试点工作列为年度审计工作的重中之重，专题研究制定《鄂州市领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案》，坚持因地制宜、稳步推进原则，推进市、区、乡镇三级全覆盖试点。二是明确步骤目标。在审计试点工作方案中，明确提出审计试点进度按两年完成进行安排，2016年重点在全市开展市、区、乡镇三级递进式审计试点，注重突出鄂州特色，对梁子湖区的审计试点，除全面开展水资源、土地资源、森林资源、矿产治理、大气污染防治等五个方面审计外，还要突出湿地资源和生物资源审计；2017年继续深化审计试点；2018年开始实行经常性审计制度，按照上级审计机关统一部署，开展领导干部自然资源资产离任审计。三是注重督导宣传。结合省审计厅下发的《关于收集领导干部自然资源资产离任审计试点工作相关资料和建议的通知》，成立工作专班，加强与发改、统计、环保、国土、农业、水利、林业等多部门的协调配合，积极向中央、省、市媒体发布鄂州审计试点工作动态，营造了审计试点工作的良好氛围。

（二）强化组织领导，聚集全市之力抓试点。一是建立市区审计机关“一盘棋”的试点工作领导机制。成立了由局长任组长的审计试点工作领导小组，形成“一把手”负总责、主责，分管领导具体负责，层层压实责任，形成一级抓一级、一层带一层、环环相扣的责任体系。二是建立局主要领导挂点的试点工作联动机制。局领导班子成员对三个区的审计试点工作分片指导，切实加强对全市审计试点工作的督导管理，及时协调解决各地审计试点中遇到的困难和问题。三是建立与相关职能部门的协调机制。积极主动与市财政、发改、统计、环保、国土、农业、林业、水务等部门进行联系沟通，成立包括审计人员、市直各单位分管领导及具体负责业务人员的审计试点协调专班，畅通双向联络协调渠道。

（三）加强调查研究，聚集各方才智抓试点。一是深入开展调研。组织审计人员深入市发改、环保、水务、林业、统计、国土等单位进行调研，重点了解国家、省、市自然资产管理有关政策措施、法律法规、规章制度、规划计划、考核办法以及争取的项目资金情况；掌握全市关于自然资源资产实物量增减变化和管理、保护、利用、治理的基本情况，确立由23项红线考核指标、约束性指标和有关目标责任制指标组成的审计评价指标体系。二是主动介入编表。主动与市统计局就审计试点与编制自然资源资产负债表相互融合工作进行专题研讨，对数据的政策性、逻辑性、系统性等三个方面提出编表建议；参与自然资源资产负债表编表中部门间数据误差问题研究，从数据的真实性、法律法规的严重性、问题的差异性、结果的科学性等四个方面提出建议。三是边探索边总结。结合鄂州实际，将审计试点工作与年度经济责任审计计划项目相结合，在对该市梁子镇主要党政领导的经济责任审计过程中，同步实施土地资源和水资源的试审工作，及时总结对梁子镇实施“目审”的工作经验，制定包括土地资源管理保护责任落实、土地资源实物量、土地资源主要考核指标完成、违规闲置和供应土地、水资源管理保护责任落实、环保专项资金落实等内容的更为详细的审计试点实施方案，确保审计试点的深入推进。

通过试点，摸清了全市自然资源资产“家底”、管理状况和生态环境保护情况，促进了该市自然资源和环境的保护及相关制度的完善。市政府出台了《水污染防治行动计划工作方案》和《领导干部自然资源资产保护管理行为规范》等文件，在全省率先出台《领导干部保护生态环境和自然资源警示手册》《损害自然资源违法行为举报奖励暂行办法》。该市试点工作经验得到时任省委书记李鸿忠的批示，省委办公厅在《湖北今日重要信息》和《工作简报》上分别刊发了该市试点工作经验信息。审计署资源与环保审计司对该市推进市、区、乡三级审计全覆盖、以审计倒逼问题整改等作法经验给予充分肯定。试点工作获得了“首届湖北改革奖”提名。

二、坚持创新，破解审计发展难题

领导干部自然资源资产离任审计是一种新的审计类型。鄂州市的试点工作虽然取得了较为显著的成效，但也存在着能力素质难适应、基础数据难获取、查出的问题难追责等困难和问题。因此，该局坚持创新，着力破解审计发展难题。

（一）创新组织方式。树立“一盘棋”理念，推进审计组织形式创新，打破三区审计局和局机关科室界限，整合审计资源，科学调度整合力量，根据科室职能及专业胜任能力，组建跨专业、跨科室的精干审计团队，最大限度发挥审计人力资源优势，做到全市审计系统共谋“一盘棋”、拧成“一股绳”、实现“一张网”，统筹整合人力、信息、技术和成果资源。

（二）创新审计方法。一是注重自然资源资产审计与领导干部经济责任审计、专项资金审计相结合，探索多专业融合、多视角分析、多方式并举的审计方式，做到一审多果、一果多用。二是注重“目审”和“技审”相结合，以“目审”为基础，运用地理信息技术进行图斑比对和数据分析，依托谷歌地球、地理信息系统软件等技术手段，查找锁定问题疑点。三是注重独立审计与开门审计相结合，在项目审计中，聘请环保、国土和地理信息测绘院专家为审计提供专业技术支持和保障；在梁子湖区水资源资产和水生态保护审计中，问计专家，专门拜访了武汉大学梁子湖国家野外生态站的知名教授、博士生导师，国家淡水湖泊水生植被研究专家于丹，根据专家建议，及时调整审计方案，取得较好审计效果。

（三）创新评价方法。与中南财经政法大学开展合作，利用高校智力资源优势，实施审计项目课题化研究，形成课题研究成果，编制完成了领导干部水资源资产离任（任中）审计评价指标体系，从贯彻执行生态文明建设方针政策和决策部署、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标、履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行等六大方面，分成6个一级指标，34个二级指标，100个三级指标分别进行量化评定，根据得分多少，按照“好、较好、一般、较差、差”5个等次，客观评价领导干部履行水资源资产管理和水生态环境保护责任情况。

三、立足运用，推进审计监督常态化

为切实贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅和湖北省《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，推动领导干部自然资源资产离任审计工作常态化、制度化和规范化，促推各级各部门领导干部更好履行自然资源管理和生态环境保护职责，该局在审计中着力“三个突出”。

（一）突出问题导向，抓住“三条主线”。首先，抓住“重点人”。审计的落脚点放在领导干部身上，通过审计客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的完成情况，对审计发现的问题依法准确界定被审计领导干部应负的直接责任、主管责任和领导责任。其次，抓住“重点事”。主要包括生态保护约束性指标、生态红线考核指标及有关目标任务完成情况、有关法律法规政策措施贯彻执行情况、当地自然资源资产开发利用保护情况、重大损毁水资源资产和重大生态破坏、环境污染事件处置情况等。最后抓住“重点资金”。重点关注与自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金的征收、管理、分配使用及效果情况以及相关重大项目建设运营情况，揭示在生态环境保护和建设中存在的不作为、乱作为、工程建设缓慢、挤占挪用专项资金、损失浪费、以权谋私等违纪违法问题。

（二）突出重点内容，注重“四个必查”。一是对大数据审计平台的数据分析和比对发现的问题疑点和图斑，逐一踏勘核实必查必核。二是对上级有关部门督办件调查处理情况必查必核；三是对人民群众信访投诉反映自然资源资产管理和生态环境保护存在问题的信访件调查处理情况必查必核；四是对电视问政、信息网络、新闻媒体曝光当地自然资源资产管理和生态环境保护存在问题必查必核。通过“四必查”将环境污染多发领域和关键环节进行重点审计，审深审透，严肃查处重大违法违纪违规和损毁自然资源资产、破坏生态、污染环境等重大典型问题，确保自然资源资产审计行之有效。

（三）突出结果运用，做到“三个纳入”。近年来，该市十分注重领导干部自然资源资产离任审计结果运用，加强了对审计查出问题的整改督导工作，市委、市政府督查室对审计整改情况进行专项督查；市委目标办把自然资源资产审计发现问题的整改情况纳入全市各部门（单位）年度目标考核内容中；市委组织部将整改情况作为单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，还作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核，以及人大代表、政协委员推举的重要依据。截至目前，督促有关单位整改审计查出的问题112个，落实审计建议25条，出台相关制度规定3项。

四、提高站位，履行审计机关新使命

推进领导干部自然资源资产离任审计常态化，是各级审计机关的新课题，更是新的职责使命。面对新时代的要求和经济社会发展的需要，必须提高政治站位，切实履行审计机关新使命。

（一）提高素质补“短板”。不断加大培训力度，根据本地自然资源的特点，有针对性地举办大数据处理、地理信息技术运用和资源环保等知识的培训，提升审计人员的专业素养。采取从高等院校、科研院所“借智借脑”的办法，建立专业人才库，破除审计力量不足和专业人才缺乏的瓶颈，为深化领导干部自然资源资产离任审计工作提供人才和智力保障。

（二）建立完善基础数据和评价体系。建立和完善自然资源资产负债表编制制度，建立相关数据信息库，及时补充各项数据的变化情况。探索建立自然资源资产审计评价标准，在充分掌握基础和动态数据的基础上，与相关职能部门共同研究建立数据指标评价体系，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供客观真实准确的评价依据。

（三）不断创新审计工作思路和方法。在审计实践的基础上，制定和完善领导干部自然资源资产离任审计操作规程，有效解决审计实施过程中，范围难把握、重点难确定，评价难、取证难等问题；树立大数据审计理念，进一步推进资源环境审计信息化建设，探索建立自然资源资产审计大数据分析应用系统，利用地理空间信息技术、遥感卫星图像数据等先进的技术手段和工具，提高审计工作绩效和审计质量，解决审计过程中遇到的难题。

（四）推进结果运用和问责机制建设。要进一步完善领导干部自然资源资产离任法律体系，使审计有法可依、评价有据。通过专项课题研究等形式，明确和细化领导干部与相关部门在生态开发、利用、保护、治理中的责任。结合自然资源特点，制定可操作的责任认定标准，探索建立领导干部自然资源资产离任审计结果运用、问责体系和机制，便于审计评价和监督部门进行问责。