后脱贫时代扶贫政策绩效审计态势分析

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上系统阐述了精准扶贫思想。之后，中央和国家机关有关部门研究制定了100多个行业扶贫政策文件，各地也相继出台和完善了系列脱贫攻坚政策，形成了脱贫攻坚政策体系。为加强我国扶贫政策绩效审计工作，国家有关部门紧密围绕脱贫攻坚目标，在《国务院关于加强审计工作的意见》《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》《审计署“十三五”发展规划》等系列文件中明确提出开展审计工作应始终坚持绩效理念，把扶贫政策措施落实情况作为审计重点，持续关注主要扶贫政策实施情况，确保扶贫政策落到实处、起到实效。

脱贫攻坚时期，审计在扶贫领域取得了显著的成效，特别是在监管扶贫资金的管理与使用、维护扶贫资金的安全完整、打击各种腐败违法违规行为等方面起到了非常重要的作用。但是，随着国家扶贫战略的调整，扶贫政策绩效审计的方向和重心必将有所转移。审计机关作为扶贫领域的主要监管者，需要客观认识脱贫攻坚期间扶贫审计存在的问题，正确研判后脱贫时代面临的新形势。

一、脱贫攻坚期扶贫政策绩效审计存在的问题

（一）前瞻性不足，宏观视角欠缺

对于扶贫政策审计发展趋势、审计重心转变方向等研究考虑不足。一方面，当前扶贫政策审计还是主攻财务收支审计，停留在财务数据分析层面，对扶贫政策产生的社会、环境效益等缺少客观的评价，造成扶贫政策审计分析问题层次较低，没有上升到脱贫攻坚的“大局”视角。另一方面，扶贫政策绩效审计是一个动态变化的过程，不仅要考虑扶贫工作宏观环境的变化，还要反映扶贫政策系统内各类要素之间的影响，如果审计还停留在脱贫攻坚期的目标，不提前对后脱贫时代的扶贫工作形势进行研判，将滞后于扶贫发展步伐，无法满足扶贫工作需要。

（二）审计对象失衡，绩效审计范围较窄

当前，在扶贫领域，审计力量主要集中在扶贫资金审计和扶贫项目审计，审计人员习惯从资金的管理使用和项目的建设实施中查找效益低下的原因，而对扶贫资金、项目本身蕴含的政策性缺乏关注，不善于分析、发现政策层面存在的问题，没有反映扶贫政策在扶贫工作的特殊使命。从我国扶贫政策审计现状来看，虽然每项扶贫审计项目均将扶贫政策列入审计范围，但总体基调仍在于扶贫政策用的“对不对”，而不是“好不好”：“对不对”指的是真实性、合规性、合法性审查；“好不好”指的是绩效审查，具体审计内容应拓宽至政策的科学合理、政策的贯彻执行和对扶贫政策的经济性、效率性、效果性、安全性、政策性和可持续性开展监督和评价。

（三）制度和法律规范缺位，支持系统不健全

我国扶贫审计主要由特派办和地方审计机关成立审计组共同实施完成，审计署要求各审计组要积极关注各项政策，注重从微观问题中找到共性问题，并深入分析问题背后的体制机制性问题。但是我国现有法律法规、国务院部门发布的规范性文件和审计部门规章缺少以绩效审计为主体的相关文件，大多是在文件中简单提及，缺少规范审计行为的工作程序、技术标准。没有统一的绩效审计评价标准，容易导致审计结果缺乏规范性，难以形成审计合力，会出现对扶贫工作总体情况把握不准的情况。

二、后脱贫时代扶贫政策绩效审计面临的困难和挑战

（一）新时期对审计总体要求逐步提高

随着经济社会的发展，公众对审计部门的能力和水平提出了新的更高要求：一方面要求审计要提高建设性，在查处扶贫领域具体问题的同时，还应透过现象挖掘根本性原因，立足发现扶贫系统重大的制度性缺陷，推动机制体制的健全完善；另一方面要求增强审计的服务性，要加强制度建设，防范问题，产生问题能迅速解决，保障人民利益。

（二）扶贫政策绩效审计难度逐渐加大

后脱贫时代，扶贫任务依然十分艰巨，扶贫政策绩效审计在履行监督、评价和鉴证职能的过程中，同样面临着众多挑战。（1）面广。扶贫政策绩效审计不仅是对政策本身的审计，更是对政策执行情况的审计评价。审计对象包括财政部、扶贫办等中央有关部门、22个省所属部分贫困县和各省、市、县人民政府和所属财政、发展改革、扶贫、农业农村、水利、住建、交通、自然资源、科技、教育、卫生、民政、民委、残联等有关部门，审计范围越来越广。（2）点多。扶贫资金和项目是扶贫政策应用于贫困地区和贫困户的最后落脚点，是扶贫政策绩效审计的重要内容，资金的使用和项目的建设涉及数千万贫困人口的切身利益，在全国贫困地区铺开，涉及众多审计点。（3）耗时长。扶贫政策从制定、执行到影响阶段是一个持续发生作用的过程，需要审计部门连续开展政策评价审计，审计周期长，需要投入大量的时间和精力。

（三）与乡村振兴审计衔接有较大难度

集中体现在由于扶贫和乡村振兴政策的要求不一导致在审计过程中难以统筹。一是目标任务不一致，乡村振兴的目标在于通过产业扶贫、就业扶贫等渠道促进贫困群众实现可持续增收、安居乐业，而精准扶贫工作强调的是解决农村建档立卡贫困人口的生存问题。二是机制体制发展不同步。扶贫政策已形成从上至下完善的政策体系，而乡村振兴尚处于顶层设计阶段。体制机制发展阶段的不同，容易造成工作步调的不一致。三是政策项目推进总体要求不统一。脱贫攻坚期对于贫困地区、贫困户而言更倾向于“兜底工作”，而乡村振兴重点在于“下好发展这盘棋”。扶贫政策绩效审计是对扶贫政策成效的评价，当前扶贫政策的成效如果不再以扶贫目标作为唯一的评判标准，而是要综合考虑乡村振兴的目标任务，将很难划定扶贫政策绩效审计标准。

三、后脱贫时代扶贫政策绩效审计对策建议

后脱贫时代，党和国家对扶贫资源的使用和扶贫政策的成效提出了更高要求，亟需审计部门全面履行审计监督职责，从思想制度、技术方法、自身建设等方面进一步提高扶贫审计质量，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，助力精准扶贫、乡村振兴。

（一）创新审计理念，推进审计制度改革

1.树立科学绩效观

长期以来，扶贫审计的思维局限在以财务收支审计为主的框架中，开展扶贫政策绩效审计，需要审计部门和审计人员进一步开放思想，提高主动性，注重预防性，发挥建设性，树立科学的绩效观。

（1）思想意识亟需转变。一是把工作重心从发现问题向分析原因转变，要通过查找各类问题揭露背后的根本性原因。二是把工作模式从揭露问题为主向揭露和预防问题并重，并以预防为主转变。审计工作的实质是减少损失，而非核实损失，把审计关口前移有助于防止问题扩大，出现重大失误造成难以预计的损失。三是把工作作风从监督向服务转变。后脱贫时代，要进一步强化审计的服务功能，要灵活运用各类审计手段，提出合理的、有建设性的审计建议，促进扶贫政策规范有效落实。

（2）审计行为亟需转变。一是收集原始资料时，财务资料与非财务资料并重；二是在设计、运用评价指标的过程中同时从经济、效率、效益、可持续等层面进行构思和分析；三是评价扶贫政策成效时从经济效益、社会效益和生态效益等方面进行综合考量，逐步形成科学的绩效观。

2.实现绩效审计规范化

（1）制定扶贫绩效审计指导意见。指导意见可以重点考虑以下几方面内容：①绩效审计的指导思想和原则；②绩效审计的范围和主要内容；③绩效审计评价指标体系的构成和评价标准；④绩效审计的方法和步骤；⑤绩效审计的结果应用。

（2）修订完善现有法律法规政策。如在《中国人民共和国国家审计法》等法律法规中增加绩效审计的相关内容，确保绩效审计工作有法可依。

（二）优化审计成果，提升审计效能

后脱贫时代需要运用审计监督职能及时提醒有关部门采取措施，提出防范化解风险的建议，防止局部性问题扩散为全局性问题，苗头性问题发展为趋势性问题。其关键在于使绩效审计成效最大化，使审计结果能高层次发挥作用，针对不同主体多角度运用审计结果，为精准扶贫发挥审计建设性作用。

1.审计部门应推动多部门协作，实现扶贫领域监督执纪问责无缝对接。针对审计发现的重大问题，严格落实中央执纪问责的有关规定，对违法乱纪、整改不力、不作为慢作为等情形，按规定移送司法、纪检监察、巡视组等有关部门严肃处理，实现相关责任人执纪问责的全覆盖，防止因整改不及时酿造更大的风险。

2.为政府部门提供独立的审计意见。一是向制定政策的决策层提出修改和完善扶贫政策的建议。相关部门从源头分析扶贫政策是否存在不科学、不合理、与其他政策矛盾冲突的情况，根据审计建议及时调整完善政策，规避因政策本身原因引发的扶贫领域风险。二是深入挖掘各类问题背后的体制障碍、机制缺陷及制度漏洞，向政策执行部门提出有针对性和可操作性的建议。三是对普遍性、经常性、典型性的问题进行总结分析，及时通过审计要情、审计工作信息、审计专报等方式向党委、政府报告，推动完善审计制度和脱贫攻坚相关机制。

3.面向公众，拓宽审计监督渠道。扶贫政策绩效审计过程与结果的公开是审计成果充分利用的关键。长期以来，公众了解扶贫审计的主要渠道是各地审计部门网站，受公开内容、数量和时限的影响，公众对扶贫审计内容知晓度较低。通过汇总审计发现的问题并对审计结果进行公告解读，有助于拓宽群众监督渠道，增强公众关注度和参与度。

（三）整合审计资源，强化审计信息化建设

1.协调整合审计资源

后脱贫时代的扶贫政策呈现多元化、复杂化的特点，全面科学地评价扶贫政策绩效，准确发现扶贫政策系统存在的问题需要审计人员进一步提升综合素质，增强战斗力。

（1）加强审计自身队伍建设，挖掘现有审计队伍潜能。绩效审计与以财务收支审计为重点的传统审计不同，应注重审计队伍中非财务专业的人才培养。此外，扶贫审计亟需大数据管理人才，需要综合运用多种技术手段从各类指标中抽丝剥茧进行审计评价。开展扶贫政策绩效审计，不仅需要审计人员整体把握扶贫政策制定、资金使用、政策实效等各个方面的情况，还需要具备理解和运用扶贫政策的能力。为此，除了审计人员自身日常的积累学习，还可邀请扶贫领域的专家进行业务指导，通过培训教育提高现有审计人员的知识储备和专业技能，力争打造综合实力强、专业程度高的审计队伍。

（2）探索组织模式创新，成立绩效审计评价组织，形成审计合力。在相关研究机构或高校中探索建立扶贫政策绩效审计评价组织。专业审计评价机构接受委托后处于第三方的立场，不仅能对扶贫政策绩效进行准确、客观、公正的评价，还可在审计人才培养方面持续发挥积极作用，为绩效审计提供智力支撑。

（3）统筹协调，逐步推进跨层级、跨专业、跨区域审计人力资源的整合。扶贫政策涉及各行业各部门，往往是多种政策的“组合拳”，审计部门在较短时间内需要完成审计、评价、建议等一系列工作，难度较大。应充分利用各级审计资源，打破系统地域、内部处室壁垒，从审计项目的全局出发，统筹安排审计力量，实现最大的审计效能，确保全面完成审计任务。

2.畅通信息数据共享渠道

审计署“十三五”国家审计工作发展规划提出“要利用信息技术提高发现问题、评价判断和宏观分析的能力，实现审计能力和效率的提升，形成‘国家审计云’”。扶贫政策涉及从中央到基层、各行业各领域的数据，数据的畅通和全面共享直接影响到后脱贫时代扶贫政策绩效审计的效率和质量，要全面落实“向信息化要资源，向大数据要效率”的指导思想，提升发现问题的准确性。

（1）审计系统要加快数据整合归集，持续推进金审三期工程，增强审计的全覆盖和时效性。各级审计部门需充分掌握本地区现有的扶贫和涉农数据情况，通过制定统一的标准，利用大数据平台，推动数据标准化。将相关数据集中管理，逐步实现审计系统内外的信息共享，提升数据利用价值。

（2）推动扶贫领域做好数据共享、联网追踪，促进扶贫领域各层级、各系统间数据的关联分析。扶贫政策总量大、类别多，基础数据分散在各主管部门和基层，长期存在部门间工作沟通不畅、数据不共享的问题，形成了“信息孤岛”，增加了扶贫政策绩效审计难度。因此建议审计部门推动财政、公安、住建、工商、教育、医疗、发改、民政、水利等主管部门做好信息数据对接工作，共享数据资源。

（3）充分利用扶贫大数据平台。在习近平总书记“要加强精准扶贫领域的大数据运用，为打赢脱贫攻坚战助力”的总体要求下，扶贫大数据技术已广泛运用于精准扶贫的各个领域。扶贫大数据平台是通过运用数字化信息处理技术，对内外部信息进行处理分析，为精准扶贫工作提供决策参考的应用软件系统。以广西脱贫攻坚大数据平台（二期）为例，目前已建立平台基础软件、脱贫攻坚决策支持系统、情报管理系统、业务管理系统、扶贫龙头企业管理系统，海量数据能为扶贫政策绩效审计提供数据支撑，提高扶贫审计的效率和质量。